食品安全共治模式下的信任断裂与重塑(4)

　　五、食品安全共治的信任重塑
　　
　　信任在社会公众指向监管部门、科学社群、市场主体等多个维度发生断裂，意味着共治模式的结构性支撑因素缺失。按照上述“失信”的内在机理分析，从制度因应的针对性看，必须以系统主义的进路改善监管主体的执法信息基础、改进其危机交流方法、构筑科学社群的平衡约束机制、建立消费者认知教育制度，方能在普遍意义上稳定公众预期，重塑共治模式的信任纽带。
　　
　　（ 一） 优化监管科层的执法信息基础及其危机交流方法
　　
　　在常规实践中，“运动式执法”不当取代法理型支配，影响公众的不确定性感知，而危机交流方法则从特定治理的角度进一步放大公众的风险感知，二者互为勾连，是导致公众指向监管部门的不信任心理的双重构成性要素。因此，公众-监管部门的信任重建应当从改善监管部门执法基础、改进危机交流方法这两个层面同时切入。
　　
　　1.改善监管部门的执法信息基础
　　
　　信息是治理的基础。任何国家治理行动，倘若不能在治理主体与治理对象之间建立稳定可靠的信息流，那么信息不对称将对治理能力产生深度制约，导致粗糙、武断的“运动式执法”取代以充分知识为基础的法理型支配，严重影响公众的信任预期①。在食品安全领域，由于其显着的“信任品”②特质，信息不对称对于执法绩效的制约尤为突出，优化信息能力的法律制度建设迫在眉睫。
　　
　　第一，基于大数据技术的信息汲取。从食品安全信息分布状态来看，当务之急是在《食品安全法》中增设食品安全的全追溯系统制度，大力推行全供应链信息系统建设[34],使得食品商品的每一个环节都可以做到信息回溯和查询。全追溯系统制度，是在常规的文档管理基础上，以大数据和云计算为核心，对食品产品从种植、原材料、加工、储存直至运输、销售等所有环节均实行即时跟踪记录，实现动态观测，所采集的数据借助安全检测数据平台进行集成并统一发布[35],执法部门可以随时监控食品安全态势，获得关于监管对象的精确信息。在我国部分地区，尽管尚未完成基于大数据和云计算的全供应链信息系统建设，但以文档管理为核心的食品信息溯源管理系统已经开始了有益的探索。从2010年4月起，河南新郑市在全市范围内推广溯源管理系统，要求各食品生产企业完整、如实填写留样登记表、供应商清单、原材料检验登记表、生产过程关键工序检查记录等17项记录表格。通过对生产过程各个环节的情况进行记录，形成完整的食品安全信息链，实现从问题产品追溯原料、从原料追溯其他相关批次产品的功能[36].从文档形成的连续信息流中，监管部门提高了对于治理对象的认知准确性，有效避免了因信息过时、疏漏、错误而导致的执法被动。
　　
　　第二，基于悬赏举报的国家-社会信息合作。信息能力建设是一个体系化工程，同样应当采取共治模式最大限度地发挥各种社会要素产出有效信息的合力。悬赏举报以“赏”为制度激励，整合弥散化的社会力量，从而形成国家与社会之间互融互通的信息通道，有助于提高对违法违规行为的发现、查处概率。首先，完善多元举报模式，增强公众的举报安全感知。在实名举报之外，对匿名举报、隐名举报予以积极保护和制度鼓励，明确规定相关监管部门应将匿名举报、隐名举报与实名举报一体对待，不得推诿拖延或强制要求举报者披露身份。对于泄露实名举报信息的执法机构及其工作人员实施严格责任的行政追责模式，一旦发生泄密即追究行政责任； 构成犯罪者，按相关犯罪构成要件追究刑事责任。其次，提高举报收益，降低退出成本，增进知情公众勇于披露信息的激励。在奖励发放方面，按照举报信息所涉枉行的发现、查处概率和社会危害程度确定奖金发放比例，如行政机关进行行政处罚后，消费者保护组织等提起公益诉讼，举报人还可以获得与行政奖励相同比例的赔偿金。在退出保护方面，规定内部人员作为“吹哨人”①，享有获得职任保护的法定权利，各地方政府会同食品安全监管部门负有法定义务，为因举报重大线索而无法继续在原单位工作的“吹哨人”提供与原职务、职位效用水平相当的替代性职业选择。
　　
　　2.改进危机交流方法
　　
　　运转良好的危机性风险交流是一个贯彻公正、参与、无偏私、理性、诚实等公法价值[37]的公共场域，公众的焦虑不安可以在此得到有效释放和科学引导，监管部门因风险治理本身固有的技术困境也能够得到公众的体谅，未来治理方案将赢得更高程度的社会认同。
　　
　　第一，确立信息发布法定时限制度，以迅速及时的透明化、公开化满足公众知情权。信息公开不仅是“防腐剂”,还是信任得以滋长的土壤。我国已有的食品安全事件往往率先经由媒体“爆料”,监管部门事后才仓促跟进，极大地影响了公众对其治理能力的信任感。强化时限观念，规定在法定时限内全面、客观、准确地向公众通报食品安全态势，有助于提升执法部门权威，是应急法治的题中应有之义。
　　
　　第二，厉行沟通理性原则，在良性互动中凝聚社会共识。危机事件的起因、发展进程、危机应对方案和效果、相关责任人员处理、未来风险预防等公众的核心关切应当贯彻充分公开原则，不得随意扩大对“国家秘密”、“商业秘密”外延的解释，从而限制公众的对话能力。对于公众就危机事件提出的质疑和诘问，以即时回答为原则，事后答复为例外； 即便是事后答复，也应当由对应的职能部门在法定期限内予以回复说明，不回复或迟延回复者，按情节轻重课以不同等级的行政责任。
　　
　　第三，成立危机心理干预-辅导小组，有序疏导公众因食品安全事件引发的集体焦虑。应采取整体主义视角，组建包括但不限于技术专家、心理学家、社会工作者、媒体记者等构成的多学科小组[29]62,按照受事件影响程度的差异对公众进行分层疏导，及时回应其心理诉求，降低不确定感知。同时，将特定食品安全事件后的公众认知通过辅导小组的制度化予以总结提炼，发现其中一般性的分布规律和发展态势，为今后的日常风险管理提供基础性知识。
　　
　　（ 二） 构建科学社群的平衡约束机制
　　
　　科学社群的知识比较优势并不能保证其必定获得充分的社会信任，如果没有替代性的约束机制，其反而可能催生出信息意义上的机会主义。因此，事先甄选、事中监督的机制设计对于重塑知识治理权威尤为必要。
　　
　　第一，建立公示-说明制度，以公开化程序推动遴选机制优化。由于知识治理本身的相机性、裁断性，规范性法律文件无法事先对相关专业人员的选拔给出操作性的规定，因此，只能大量设置诸如“具有较高的学术威望”或“具备丰富的工作经验”等弹性条款，而大量弹性条款如果在封闭的程序中适用，不但会导致决策的科学性降低，还会引发外界普遍的不信任心理。
　　
　　为降低弹性条款的高度不确定性，应课以甄选者公示并说明的法定义务，从而借助公开化程序倒逼专业机构的组建严格按照知识治理本身的逻辑来运行。选拔依据、选拔标准、选拔方法、候选人员专业履历和从业经验等均应在法定时限内在官方网站予以公布。对于公示未尽事宜而有外部申请要求公开者，除涉及国家机密、商业秘密、第三人隐私以外均应公开； 同时，不得随意对上述公开例外事由进行扩张解释，以至于架空公开程序。若申请公开的信息中含有不应当公开的内容，应当将此部分内容去除后予以公开。针对外部专业同行或公众对于公示事项提出的怀疑或询问，由甄选职能部门指定专人予以解释、回复，并在其官网发布，接受社会监督。如对拟入选人员有重大专业争议，则选拔机构应进行二次甄选，并重新履行公示-说明义务。
　　
　　第二，引入同行评议制度，完善知识治理的平衡制约机制。科学社群借助技术优势参与食品安全治理是共治模式的重要知识支持，但如果没有在知识对称的基础上建立制衡机制，也很可能是共治中假知识之名行偏私之实的渊薮。对于科学顾问等专业机构作出的各类风险评估报告、说明，应当由委托的监管职能部门聘请第三方独立学术机构进行评议鉴定。该受聘鉴定方应当以科学伦理为基本立场，秉持公正、中立、无偏私的准则独立进行评议，任何单位、个人、社会团体不得以任何形式干扰第三方评议机构的评议过程和最终结论。对于第三方评议机构提出的重大异议，原风险评估方应在法定时限内开展对报告科学性、准确性的重新审查，并对此写出详细说明备案。对于无法协调的重大专业认知分歧，应如实告知委托的监管职能部门，由其或上一级协调机构召开更大范围内的专业讨论会、座谈会，在开放、平等的科学交流场域中集成智识，最大程度地降低决策不确定性，经充分的专业对话后达成可操作的“次优”（second best）方案。