随着陆地资源日趋短缺, 开发利用海洋资源成为缓解人类面临的人口、 资源和环境压力的重要途径. 自 1994 年 《联合国海洋法公约》 正式生效以来, 世界海洋大国纷纷调整战略重点, 逐步将以往单一产业、 单一领域的海洋经济政策提升为多产业、 跨领域的综合性海洋战略, 展开了所谓的 "蓝色圈地运动". 从近年来各国海洋战略调整的动向来看, 将经济政治外交触角伸向海洋已成为 21 世纪大国战略的新潮流. 在新一轮海洋竞争中, 作为传统海洋国家, 日本加紧海洋战略布局, 试图掌握东亚地区乃至整个西太平洋的海洋主导权. 面对海洋领域日益激烈国际竞争, 党的十八大明确提出了建设海洋强国的重大任务, 为我国加快海洋开发指明了方向. 本文以近年来日本海洋战略的动向和特点为事实背景, 分析日本海洋资源开发与海洋产业发展的进展及局限性,提出我国建设海洋强国、 发展海洋经济的思路和政策措施.
一、 日本海洋战略的动向及特点
日本是四面环海的太平洋岛国, 陆地面积狭小, 岛内资源十分匮乏, 总人口的 50%居住在沿海地区, 居民摄取动物蛋白的 40%来自水产品,而其 99%的进出口货物依靠海上运输. 长期以来,海洋资源、 海洋环境、 海上交通及海洋安全一直攸关日本国运, 因此日本一直高速重视国际海洋秩序, 也是国际海洋利益的积极争夺者. 早在1996 年, 日本国会参众两院已通过 《专属经济区和大陆架法》, 建立 200 海里所谓 "专属经济区",管辖的海域面积 (领海和专属经济区) 达到 447万平方公里, 超过其国土面积的 12 倍, 排名居美国、 澳大利亚、 印度尼西亚、 新西兰和加拿大之后, 成为世界第六大海洋国家 (见表 1).
进入 21 世纪, 鉴于海洋开发的巨大经济和战略意义, 日本提出了 "海洋立国" 的新战略. 为进一步强化海洋综合竞争力, 日本试图保持其在海洋技术方面领先优势的同时, 更加注重海洋资源开发与海洋经济的协调发展. 2001 年日本制定了海洋开发长期规划, 构建海洋政策框架, 并将海洋开发和宇宙开发并立为维系国家生存基础的优先开拓领域. 2004 年日本发布了第一部 《海洋白皮书》, 对海洋实施综合管理. 因春晓油气田等问题与中国发生争端之后, 日本明显加快了海洋立法步伐. 2006 年 4 月, 自民党、 民主党和公明党的部分国会议员与来自产业界、 学者、 民间机构等 35 人共同发起成立了日本海洋基本法研究会, 该研究会历时 8 个月, 向时任首相的安倍晋三提交了 《海洋政策大纲-寻求新的海洋立国》和 《海洋基本法草案》. 2007 年 4 月, 日本国会以绝对多数通过了 《海洋基本法》. 制定 《海洋基本法》 是日本推行 "海洋国家" 战略的关键步骤,该法案将保护海洋环境、 确保海洋利用和安全、可持续开发利用海洋作为海洋管理的主要目标,旨在充实海洋科学知识, 大力发展海洋产业, 进而确立 "海洋综合管理"、 "国际合作与协调" 国策, 促使政府与民间共同应对海洋问题, 从而使日本在建立国际海洋秩序方面发挥先导作用.
《海洋基本法》 是 《联合国海洋法公约》 生效后日本最重要的综合性规范海洋问题的基础法律文件, 对日本推进海洋事务、 扩展海洋利益产生了重要影响. 根据该方案, 2007 年日本增设了海洋大臣和综合海洋政策本部, 由首相担任部长,副部长则为内阁官房长官. 由国家最高行政领导出任海洋部门的主管, 在国际上实属罕见, 日本走海洋扩张道路的意图由此可见一斑. 2008 年 3月和 2012 年 12 月, 日本分别制定了 《海洋基本计划》, 进一步细化了 《海洋基本法》 的相关理念, 使日本海洋经济发展规划通过法律形式得以规范化, 进一步明确了国家、 地方公共团体、 企业、 国民在发展海洋经济中的职责. 具体而言,日本海洋经济发展战略及相关政策措施主要有以下特点:
一是积极推进海洋能源和矿产资源勘探开发根据 《海洋基本法》, 日本于 2009 年 3 月出台《海洋能源和矿物资源开发计划》. 当年 4 月即着手使用装备最先进设备的调查船对日本周边约 6万平方公里的海域进行资源调查, 计划 10 年内完成海洋资源蕴藏分布状况和蕴藏量的勘察, 为商业化开采做准备. 被调查的海底资源主要有四大类: 白金、 稀土、 锰等稀有金属资源; 海底热水矿床; 甲烷含水化合物 (可燃冰) 和石油天然气.日本是稀土应用大国, 但迄今其使用的稀土仍高度依赖中国进口, 随着我国加大稀土出口控制力度, 日本政府一再强调稀土作为高技术产业关键原材料的战略意义. 目前, 日本最东端的南鸟岛周边海域被视为有希望开采稀土的海域, 而其已探明的海底热水矿床中则蕴藏铜、 铅、 锌、 金、银、 锗、 镓和钴等多种金属矿产资源, 主要分布于冲绳及小笠原群岛的周边海域, 储量约为 7.5亿吨 (资源价值相当于 80 兆日元), 预计 2018 年开始试验性开采. 另外, 来自日本项目产业协会(JAPIC) 的数据, 日本海域可燃冰储量丰富, 作为新能源的开采潜力巨大, 已探明的可燃冰可能蕴藏的地区位于纪伊半岛外海, 储量为 12.6 兆立方米 (资源价值相当于 120 兆日元), 预计 2018年完成蕴藏量调查.
二是加快海洋可再生能源的开发利用. 福岛核电站事故后, 在国内外舆论和民意压力下, 日本开发 "非核" 能源的紧迫性陡增. 海洋可再生能源发电相对安全、 环保, 可以有效缓解电力供应紧张. 为此, 2012 年 8 月底, 日本政府公布了实现可再生能源飞跃发展的新战略, 目标是到2030 年 使海 上风力 、 地热 、 生物质 、 海洋 ( 波浪、 潮汐) 四个领域的发电量扩大到 2010 年的 6倍以上. 其中, 海上风力发电能力要由 2010 年的3 万千瓦提高到 2030 年的 803 万千瓦, 目前尚处于研究阶段的海洋能源 (波浪、 潮汐) 的发电量也要提高到 150 万千瓦. 为实现这一目标, 日本力图在 2020 年前实现浮体式风力发电技术产业化, 同时在波浪能和潮汐能领域开发出相对成熟的技术.
三是重视渔业资源的保护与管理. 日本是世界上渔业最发达的国家之一. 得益于黑潮暖流等因素, 日本渔场成为全球三大渔场之一, 沿海鱼类资源丰富, 种类繁多, 开发利用的强度很高.
凭借优越的渔业资源条件, 水产品在日本人饮食中占有重要地位. 然而, 近年来日本海洋渔业也面临资源衰退的问题. 过度捕捞和海洋渔场环境恶化导致日本海洋渔业资源大幅减少. 同时, 随着 《联合国海洋法公约》 和 《新日韩渔业协定》等国际法的签署, 日本有效海洋渔业水域进一步减少, 远洋渔业加速萎缩. 为弥补日益枯竭的渔业资源, 日本早在 1970 年就制定了 《海洋水产资源开发促进法》, 并于 2007 年 6 月对该法进行了修订, 旨在有计划地改善沿岸海域水产动植物繁殖条件, 实现渔业团体对海洋水产资源的自主管理, 促进海洋水产资源开发利用的合理化, 从而保障渔业健康发展和水产品的安全供给.
二、 日本海洋战略调整的深层次原因
日本作为对海洋依赖程度很高的国家, 国家生存和发展离不开海洋赋予的区位条件, 包括四通八达的海上运输航道、 巨大的海洋资源库以及攻守兼备的天然屏障等. 这些优势使日本国民普遍对海洋怀有感恩之心. 但同时岛国特有的地理特征、 多变的气候、 频发的灾害, 又使日本不同组织、 团体及个人等社会各个层面形成了其他国家少有的强烈民族危机感. 感恩心与危机感并存是日本社会对海洋问题持有特别警戒与关注的心理依据. 过去二十余年间, 日本遭遇了国际竞争力下降、 少子化、 老龄化、 产业空洞化、 巨额国债等一系列严重的社会经济问题, 国家信心陷入低谷. 而在此同时, 海洋问题成为全球新的热点和焦点. 世界主要海洋国家对海洋利益的重视、 主张与竞争, 促成了新的海洋时代, 也激发了日本的反思和振奋. 作为世界重要的海上力量, 日本察觉到国际海洋竞争带来的机遇和挑战, 这也成为其开启新一轮海洋经济战略调整的主要动因.
从国际环境来看, 1990 年第 45 届联合国大会作出决议, 敦促沿海国家把海洋开发列入国家战略, 以推动世界经济发展. 主要海洋国家响应联合国大会的号召, 纷纷建立海洋综合管理机构和海洋战略研究机构, 制定实施国家海洋战略.
日本 《海洋基本法》 就是在这样的大背景下迅速出台的. 尽管从立案到通过仅有短短一年的时间,但该方案并不是临时的 "应急" 措施, 而成为日本由岛国向海洋大国发展的重大战略举措. 对于立法程序繁复的日本来说, 这一法案的高效出台也反映出其对海洋资源开发的重视程度.
从日本国内条件来看, 日本陆地面积狭小,且岛内资源十分匮乏, 石油、 天然气等主要能源的自给率不足 1%. 与其恶劣的陆地资源条件形成鲜明对照的是, 日本周边海底蕴藏丰富的资源.以往海底资源开发成本高昂, 难以商业化运作.
近年来, 海洋资源开发技术不断成熟, 加之全球范围内资源性产品价格持续攀升, 使得海洋资源开发的技术经济性有所改善. 同时, 日本海洋优势呈现弱化的趋势. 日本海岸线长达 3.5 万公里,港湾众多, 拥有多种类型的优美海洋景观. 二战后日本经济高速发展, 在加速工业化和沿海城市开发过程中, 填海造地、 海砂石开采、 过度捕捞以及大型港口、 湾岸道路、 离岛机场建设, 对日本海洋环境和海洋生态系统造成了极大破坏, 导致海岸线侵蚀变形, 海藻、 渔场和滩涂消退, 水产资源减少, 赤潮泛滥、 海洋垃圾增多等日益严重的海洋环境问题, 而 2011 年东日本大地震和海啸也引发海水浑浊和海上漂浮物聚集. 这些问题都使日本政府不得不采取新举措, 加大海洋治理投入力度. 另外, 日本海洋战略调整在很大程度上也是出于海上运输安全的需要. 作为四面环海的群岛国家, 保持海上运输通道的畅通是日本经济和国家安全的重中之重.
再从周边局势来看, 由于历史和现实的原因,日本自行设定的专属经济区与中国、 韩国、 朝鲜、俄罗斯等周边国家的海域存在重叠, 在领土主权、海域划界和资源归属等方面纷争不断, 近年来有进一步激化的趋势. 日本加紧制定海洋战略, 出台 《海洋基本法》, 正是基于地区政治经济外交形势发展的需要, 企图在东北亚海洋资源开发及领土争议中占得先机.
值得注意的是, 在参与日本 《海洋基本法》制定的主体中, 起主导作用既不是当时执政的自民党, 也不是官僚机构、 大财团、 内阁大臣等日本社会的传统利益集团, 而是由个人议员以及产业界、 学者和民间机构共同推动的, 这在被称为官僚国家的日本鲜有前例, 也表明其海洋战略基本体现了日本民意. 一方面, 由于日本企业进口原油等资源进口都要通过海洋运输, 企业对海上安全尤为关注; 另一方面, 日本一直重视向国民宣传海洋意识, 公民具有强烈的海洋忧患意识,自下而上倡导、 参与、 组织和实施海洋战略.
三、 日本海洋资源开发与海洋产业发展的进展及局限性
日本将海洋产业定义为承担海洋开发、 利用和保护的产业. 根据由日本内阁主管的综合海洋政策总部委托野村综合研究所发布的 《海洋产业活动状况及振兴的调查报告》, 日本海洋产业分类非常详细, 共分为三个大类和 30 多个小类. 三个大类分别是: 一是海洋空间活动类, 主要指直接在海洋空间进行生产活动的产业, 如渔业、 盐业、海运业、 海洋石油、 天然气开采业等; 二是海洋资源活动类, 主要包括水产资源加工业, 如冷冻水产品加工、 罐装水产品加工等; 三是原材料、服务供给类, 涵盖海洋生产活动提供原材料和服务的产业, 如造船业、 船舶修理业、 渔网制造业等.
日本虽然自称海洋大国, 并将 "海洋立国"作为基本国策, 且拥有先进的海洋技术, 在材料、装备等制造业领域具有雄厚的实力, 但上述 《调查报告》 的数据却显示, 2008 年日本海洋产业的名义产出为 18.1 兆日元, 仅比 2000 年增长 2 兆多日元, 其中增长最快的行业是远洋运输业和石油天然气开采业, 其中远洋运输业 2008 年比2000 年增长了 1 倍多, 约为 3.85 兆日元, 石油天然气也由 2000 年的 0.012 兆 (120 亿) 日元增至2008 年的 0.022 兆 (220 亿日元), 增长幅度较大,但产出规模仍较小. 总体来看, 日本海洋产业占其 GDP 的比重并不高, 尚不到 4% (见表 2). 这表明日本海洋产业对经济增长的贡献率仍处于较低水平, 对经济发展的拉动作用十分有限. 究其原因, 笔者认为主要在于日本部分海域与周边国家存在广泛的领土争端, 海洋经济发展的政治风险较大, 单靠单个企业的力量难以推进, 而必须由国家主导. 尽管其海洋战略调整和立法进程明显加快, 但至今日本尚未建立起以国家为主导的海洋资源开发体制. 同时, 由于海洋资源特别是海底资源开发属于高风险、 高成本的行业, 需要较长的投入周期和巨大的投资规模. 现阶段, 日本海洋能源和海底矿产资源开发基础处在舆论宣传、 资源勘探阶段, 进入实质性开发阶段可能仍需 20~30 年的时间.
四、 我国建设海洋强国的思路与政策措施
21 世纪是海洋世纪. 作为世界上人口最多的海洋大国, 21 世纪我国面临的主要威胁和挑战来自海上, 但海洋同样也蕴含着新的经济增长点.科学开发利用海洋资源, 开发蓝色国土不仅有助于促进产业升级, 维护资源安全, 更对我国经济长期可持续发展和主权领土完整具有突出的战略意义. 在中国和平崛起、 走向全面复兴的伟大进程中, 树立海洋强国的战略目标是适时且完全可行的. 党的十八大报告首次明确提出, "提高海洋资源开发能力, 坚决维护国家海洋权益, 建设海洋强国" 的战略部署. 这不仅是新时期我国拓展资源空间、 发展战略性新兴产业的客观需要,也是建设生态文明的根本要求, 标志着建设海洋强国已上升为国家战略, 也进一步凸显出加强海洋经济研究的重要性和紧迫性.
日本海洋战略调整的动向表明, 日本在开发利用海洋资源、 保护海洋环境、 发展海洋经济方面已提前布局, 未来东北亚海洋竞争将更趋激烈和复杂化. 由于海洋开发风险大、 见效慢, 因此,海洋资源开发和海洋产业发展需要顶层设计的支撑. 为更好应对周边及全球海洋竞争的新形势,我国应加紧制定实施海洋战略, 探索高质量、 可持续的海洋经济发展道路.
一要加快推进海洋立法进程, 制定长期发展规划. 发展海洋经济是涉及众多领域的综合性事业, 同时也是需要长期谋划的远景性事业. 因此,应立法先行, 夯实海洋经济发展的法律基础, 统筹海洋资源开发、 海洋产业发展、 海洋环境保护,确立符合国家利益、 适应国际海洋竞争形势的国家海洋战略, 形成国家主导、 民间资本广泛参与的海洋开发体制. 二要站在更高的起点, 采用全新的模式和技术, 将低碳、 生态、 可持续的理念贯穿到 "海洋强国" 建设之中, 避免在新的战略领域重复资源浪费、 环境破坏的粗放模式, 使我国丰富的海洋资源得以永续、 高效利用, 为 "美丽中国" 增添浩瀚而纯净的 "蓝色". 三要加强相关课题研究, 密切追踪世界海洋大国及周边国家战略布局的动态以及全球海洋科技发展趋势, 科学制定海洋产业划分标准, 建立完善海洋经济统计指标体系, 不断丰富海洋外交和军事应对手段,增强海洋开发的综合能力. 四要把人才培养作为建设海洋强国的关键步骤, 加大人才培养力度,在高校和研究机构调整、 设置相应专业, 重点培养具有战略思维和战略眼光的复合型人才、 掌握高端海洋技术的研发人才以及外交、 法律等方面专业人才. 夯实人才基础, 逐步形成海洋人才培养长效机制和紧缺人才引进战略机制. 五要积极开展海洋开发技术的国际合作与信息交流. 当前,世界范围内海洋技术总体来看比较薄弱, 海洋技术具有开发投入大、 周期长等特点, 与其他国家共同研发海洋技术、 勘探海洋资源, 有利于资源共享, 减缩研发周期, 降低投入风险. 六要加强海洋意识宣传, 推动国民积极参与海洋资源保护和开发利用, 激发民间的创造力和投入热情, 营造建设海洋强国的社会氛围, 共同推进海洋经济发展.
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