一、黄金坪经济区在朝鲜经济特区中的定位
伴随着朝鲜的合营投资委员会和中国商务部于2010年12月在北京缔结《合作发展黄金坪的谅解备忘录(MOU)》，向中方租借黄金坪并转让开发权，租借期为50年，可延长50年，朝鲜最高人民会议于2011年6月6日举行了常任委员会会议，批准了“黄金坪和威化岛经济区的开发计划”，朝鲜最高人民会议常任委员会2011年12月3日通过了《朝鲜黄金坪、威化岛经济区法》等一系列活动，朝鲜的黄金坪岛进入人们的视野。黄金坪经济区，全称“中朝黄金坪经济区”，在朝鲜经济特区中属于设立最晚的一个，但不可否认的是黄金坪经济区已经成为朝鲜经济特区体系中不可分割的组成部分。
世界范围内，经济特区并不是一个新鲜事物，但相对于朝鲜这个计划经济国家，经济特区属于舶来品，经济特区最早是在上世纪90年代出现在朝鲜。朝鲜通过学习借鉴中国的经济特区经验，于1992年12月在处于中、朝、俄3国边境的罗津先锋地区设立了称“罗津—先锋自由经济贸易地带”的经济特区，就此拉开了“朝鲜式经济特区”的建设序幕。目前，朝鲜的经济特区呈现出“两线四点”的布局形式，南线经济特区包括金刚山观光特区与开城工业园区，北线经济特区包括罗先经济贸易区与黄金坪、威化岛经济区。朝鲜的经济特区主要是通过与邻国“共同开发、共同管理”的方式来建设及发展，朝鲜政府给予特殊的政策优惠，在充分利用国内外资源的基础上，进而带动整个国家经济的复兴及发展。朝鲜对经济特区的布局有着特殊考虑，其四大经济特区的功能及优势各有侧重:罗先经济贸易区定位于先进制造基地和物流中心、旅游中心，黄金坪和威化岛经济区致力于智力密集型产业，金刚山观光特区主打现代旅游业，开城工业园区为工业城。不过，由于朝鲜身处复杂的周边环境当中，其南北两线经济特区从未同时活跃和发展。尤其是近年来朝鲜半岛南北政经关系一直冷淡，朝鲜南线经济特区的发展几乎处于停滞状态。在面临国际经济制裁等极端不利的外部环境下，朝鲜金正恩政权致力于加快北线经济特区的发展步伐，由此进一步推动了黄金坪经济区的开发建设。
二、黄金坪经济区设立目的分析
经济特区通常是指一国设立的，在对外经济贸易活动中实行特殊的经济政策，用减免关税优惠和灵活的措施，吸引外资，引进技术，以促进经济发展的特定经济区域。由于各国的经济发展水平和产业结构不同，它们的自然、历史和社会条件不同，设区的目的不同，因而各国的经济特区的具体称谓也不尽相同。虽然各国的经济特区的类型、规模、内部结构及政策、法律监管不尽相同，但通观世界上的各种经济特区，又存在许多相同之处，例如设立经济特区的目的性、经济特区范围的特定性以及经济特区法律政策的特殊性，并且在经济特区的设立与运行过程中，始终伴随着权力与资源的重新分配。
根据朝鲜经济特区法律规定，朝鲜的经济特区是指是在经济领域实施优惠政策的朝鲜民主主义人民共和国的特殊经济区。朝鲜设立经济特区与我国十分相似，都是在不触及国家基本经济体制的前提下，所进行的实验性经济活动。但人们对于朝鲜设立经济特区的目的性却是存有普遍争议的。对于一国设立经济特区的目的，概括来说都是为了获取一定的经济利益。具体来说，发达国家设立经济特区的目的主要就是为了从扩大国际贸易中获益;而发展中国家设立经济特区，既有单纯为了引进外资与技术、扩大就业、增加外汇收入的，也有为了发展各项经济事业，从而促进本国经济的全面发展的。自1992年设立罗先经济特区开始，朝鲜一直在让权与获利之间摇摆，每一次经济举措的夭折抑或重启，使人对其背后的真实目的始终是雾里看花。通常来说，一个人的行为目的会决定其行为模式与内容，而这一道理相对于一个国家也同样适用。如果将促进本国经济的全面发展与仅为了增加外汇收入这两种目的进行比较，基于后者所设立的经济特区，其法律政策往往是短期的、间断性的，内容上则更功利。而基于前者所设立的经济特区，法律政策相对稳定、更具连续性，内容上更多呈现出递进式。
对于朝鲜设立经济特区的真实目的，我们可以先从朝鲜经济特区的纵向发展中权力释放的程度作以观察。作为最先设立的经济特区，1992年的罗先经济特区主要还是以朝鲜政府为主导所进行的招商引资，而且并未设立专门性的经济特区管理委员会，经济特区内的贸易、外国投资、本区开发管理和经营工作均由朝鲜内阁统一指导。2002年开城工业园区的设立尽管是由朝鲜政府与韩国民间主导，但在经济特区的组织结构上已经有了明显的变化，即设立了专门性的经济特区管理委员会，对经济特区进行整片开发，并具体负责特区内的开发管理、招商引资工作，朝鲜同时授权韩国开发商有权任命管理委员会第一任理事长。2012年设立的黄金坪经济特区由中朝两国政府共同引导，并遵循“共同开发、共同管理”的基本原则，由两国政府共同设立并任命该经济特区的管委会，作为经济特区的权力机构和管理机构，对经济特区统一领导、统一管理，其中管委会主任由中方人员担任，四个副主任分别由中朝两国各派两名。此外，中朝双方还签署“50年加50年”的租借协议，向中方租借黄金坪并转让开发权，租借期为50年，可延长50年，并做出了不对投资者的财产实行国有化或征收的承诺。
当然，我们还要从朝鲜上述经济举措出台的政治背景进行原因考量。20世纪90年代初期，苏联解体并中断对朝鲜持续不断的慷慨资助后，朝鲜历代领导人便为改善经济推动过多次经济变革举措。
金日成时期的朝鲜设立了罗津—先锋自由贸易区，但就在自贸区宣布成立2年后金日成去世，随后1995—1998年，朝鲜陷入数十万人丧生的大饥荒，经济濒临崩溃之际，为了维持政权稳定，金正日主政的朝鲜重提先军政治和主体思想建设，罗先自贸区几近停滞，随着国内局势的好转，金正日终于在2002年启动“经济改善计划”，首次有限度地引入市场经济，允许人民有条件地拥有私产，在边境设立经济开发区，其中的开城工业园和金刚山至今仍让朝鲜受益。2006年朝鲜首次核试验引起了国际局势紧张，就是这一年，朝鲜经济改革虽然出现了急刹车现象，但这一现象并未根本遏制朝鲜国内市场经济的蔓延势头以及民众自下而上的改革诉求。2009年金正日主持推动了新一轮经济改革的举措，这些措施包括货币改革，升级罗先市为特别市，成立国家开发银行等等，当然，黄金坪经济区的设立也是源于此轮经济改革引发的中朝经贸合作。金正日去世后，朝鲜第三代领导人金正恩所面临的是尚需进一步树立威信的国家机器、一系列亟待改善、恢复常态的外交关系以及货币改革失败后危机重重的经济，但中朝新一轮的经贸合作并未因此停滞。
总之，目前朝鲜所采取的经济举措无论定性为改革，还是政策调整，都无法掩饰经济发展诉求背后的维系政权稳定之目的，而金正恩则必须在“糖果与子弹”之间重新平衡与选择。通观朝鲜经济特区的整个发展过程，虽然其中也有间断与反复，其对经济特区开发管理主导权释放的深度与广度、对经济特区组织结构与法律政策倾斜的力度都是在不断加大与扩展。尽管从行为模式与内容反推其行为目的存在一定的偏差，但结合金正恩政权在“子弹与糖果”之间的积极表现，我们可以得出朝鲜政府是在通过建立经济特区的方式在一定空间内探索自身经济改革的经验与路径这一粗浅的结论，尽管这一过程有些缓慢。
三、黄金坪经济区的法律特性分析
(一)朝鲜在黄金坪经济区内行使主权，而管委会的权力却先天不足
虽然该经济特区是由中朝两国共同设立的，并由中方企业主导开发，但根据经济区法规定，黄金坪经济区的法律定位为朝鲜境内的实施优惠经济政策的特殊区域。所以，在该经济特区内行使主权的仍然是朝鲜。同时，黄金坪经济区在权力配置及组织设置上有别于此前的新义州特别行政区。虽然黄金坪经济区设立了管委会，但其只是在中央特殊经济区指导机关和平安北道人民委员会的指导和协助下，具体负责经济特区内的经营管理，并不享有相应的立法权与司法权。与经济特区相关的立法事务仍由朝鲜立法机构享有并行使。而对于经济特区内法律纠纷的诉讼解决，仍然要遵循朝鲜现行的诉讼程序与规定。
由于不享有相应的立法权、司法权，仅仅充当经济特区经营管理的专门机构，黄金坪经济区管委会的地位与作用与我国公司中的董事会非常相似，只是执行机构，在许多方面还是要受制于公司的股东会(中央特殊经济区指导机关和平安北道人民委员会)的指导与管理，这就给朝鲜政府干涉经济特区运行、企业经营与管委会工作提供了制度上的缺口，虽然经济特区法已明确规定其他机关不得干涉管委会工作。
(二)黄金坪经济区的法律规定相对独立，但也有适用非经济特区法律的可能
虽然朝鲜经济特区的设立晚于我国，但朝鲜在通过立法规范经济特区的设立与运行方面做的比我国要好，至少在形式上。我国经济特区的设立与运行主要是依据国家政策或是低位阶的法规、规章甚至是规范性文件，即便现在也没有出台一部统一的国家层面的经济特区法，这一现象会导致我国在经济特区发展中，因缺乏权威性的统一认识而出现混乱。而朝鲜在设立经济特区时，便通过全国立法机构制定专门性经济特区法的形式，在全国范围内对经济特区的设立与运行出台了权威的、统一的行为规范。
为了突出经济特区在法律政策上的特殊性，根据经济特区法的规定，经济特区的开发、管理、企业经营等经济活动，适用经济特区法及其施行规定、细则、准则。同时，为了解决法律适用中可能存在的法律冲突，经济特区法同时还规定，如果经济特区法律法规与朝鲜和其他国家之间签订的协定、谅解备忘录、协议书等条约的内容不同时，须适用条约;与适用于经济特区外的法律法规的内容不同时，须适用经济特区法律法规。
当然，黄金坪经济区法虽然已经出台了，但截至目前，关于黄金坪经济区的专门性配套法律规定数目寥寥。尽管经济特区法确立了经济特区法律的相对独立原则，但在经济特区法律不完善或存在空白的窘境下，仍然有适用朝鲜非经济特区法律的可能。更何况经济特区法中并未涉及程序性法律规定，这就意味着经济特区内法律纠纷的诉讼解决也同样需要适用朝鲜现行的诉讼法规定，这些都会给投资者带来许多不确定性。
(三)黄金坪经济区一定程度上遵循了契约自由与私产神圣原则，但投资者同样面临财产权益保护力度不够的风险
在市场经济国家，权利和义务不只是通过国家法律产生的，在一定范围内特定法律关系的形成可以由参与各方当事人通过契约来决定。而在理想化的计划经济下，国家之中所有经济活动均由中央行政机构为完成政府所确定的应予最先考虑的政治目标而加以指导，中央行政机构要求每个生产单位完成规定数量的产品，为此，它要将一定数量的生产资料与劳动力分配给生产单位，它还要将产品按详细的规划分配给消费单位。在这样的经济模式下，并没有给企业或者个人留下运用其本身主动性或增进其自身利益的空间。朝鲜现行法律虽然规定有契约，但其只是为了完成国家的经济计划，并非为了实现私权自治。而在经济特区法中却明确规定了投资者之间可以平等协商、签订协议等内容，这在一定程度上改变了朝鲜法律中契约的定位，恢复了法律中契约的本来面目，虽然这一变化仅发生在外贸领域。
契约自由与私有财产共同构成了市场经济的核心。所以，仅有契约自由，市场交易就相当于无源之水无本之木，没有了交易的对象与物资保障。根据朝鲜宪法的规定，朝鲜实行国家所有制(全民所有制)和合作社所有制(集体所有制)，生产资料均由国家和合作社占有，而个人所有权只是由社会主义的按劳分配和国家、社会提供的福利待遇构成。虽然由宅旁园地和居民个人经营的副业所生产的产品以及通过其他合法的经营活动所得的收入也属于个人所有，但个人财产范围还是仅仅限定为以个人消费为目的的财产上，并不包括生产资料等其他财产形式。
为了加大鼓励投资，促进交易的力度，朝鲜经济特区法律在财产权制度上做出重大调整，明确规定依法保护经济特区内投资者的财产、合法所得和对其赋予的权利，国家不对投资者的财产实行国有化或征收，以此确立了保护投资者财产和权益的原则。同时还通过规定投资者可以将合法利润和其他收入汇往国外不受限制，可以将带入经济特区的财产和在该区内合法取得的财产运往经济特区外不受限制等方式来保障经济特区内所有投资者的财产权益的自由流通。
虽然经济特区法中确立了国家不对投资者的财产实行国有化或征收的保护投资者财产和权益的原则，但该法同时又规定了例外情形，即由于社会公共利益需要，不得不征收或征用投资者财产时，事先通知投资者，并依照有关法律程序，及时给予充分、有效、非歧视的补偿。许多投资者对这一规定颇有微词，因为“社会公共利益需要”这一条件属于非客观性条件，弹性较大很难把握，况且在征收后所进行的补偿也并非是全部补偿。这些规定都会给投资者的财产权益造成不可预知的损害。
四、中方参与黄金坪经济区法律建构的可行性分析
(一)中方参与可行性的动因分析
1．发展经济以改善民生将是金正恩执政的第一要务
朝鲜于2013年底，迅速处决长期以来被认为是朝鲜第二号最具影响力的人物张成泽，并将从2009年1月金正恩正式被提名为金正日接班人以来的经济改革政策失败责任归咎于他。有分析人士认为，张成泽被清洗表明朝鲜围绕如何促进经济增长的问题存在分歧，张成泽一直在推动实施的中国式“改革开放”与金正恩主张的“部分开放”相违背，导致了张成泽的倒台。金正恩对于张成泽的快速清洗表明其在权力问题上不会做出妥协，专家大多认为，金正恩可能会继续维持统治，但未来形势恐怕不会太好，因为日益严重的贫困问题可能会削弱民众对金正恩政权的忠诚度，执政已经两年的金正恩最大的任务将是重建朝鲜经济，而部分开放，建立经济区以吸引外资的方式既符合朝鲜维持国内绝对权威的期许，同时又符合朝鲜于2013年3月提出的“经济建设和核武力建设并行”的长期战略路线。
总之，中朝黄金坪经济区等联合开发项目虽会不可避免地要面临一段时间的困难，但长期来看，推动中朝传统友好合作关系稳步向前发展是金正恩巩固其统治不可忽视的有利因素。
2．创造稳定的周边环境以缓解地区紧张局势符合中国的战略利益
将中朝跨境经济合作问题置于中国创造稳定周边环境的区域战略下考虑，符合中国的长期战略利益，因为:其一，边界稳定涉及中国的国家安全。20世纪50年代后，中国政府高度重视与邻国的关系，并坚持以和平共处五项原则作为处理与邻国关系的基本精神。近期，针对领土问题而引起的东北亚域内国际关系紧张状况，中国提出了“亲诚惠容”的周边国家外交方针﹔其二，朝鲜半岛稳定是中国创造稳定周边环境的关键一环，目前，在周边国家对于朝核问题协调无果的情况下，发展对朝经济合作可以促进政治僵局的缓和。
对于近期外界猜测的“张成泽的倒台意味着中朝分裂”的观点，中国政府认为张成泽事件是朝鲜内部事务，今后中国将继续致力于推动中朝传统友好合作关系向前发展。
(二)中方参与可行性的制度分析
1．强化管委会的经济区规则制定权
作为管理机关，管委会主要是在中央特殊经济区指导机关和平安北道人民委员会的指导和协助下，具体负责经济特区内的开发与经营管理工作。但经济区开发经营活动所依据的施行规定及细则的制定权并不归属于管委会，其仅负责制定与经济贸易区开发和管理相关的规则。
但黄金坪经济区目前可以适用的法规细则，除《黄金坪经济区法》外，相关的配套规定几乎没有。而经济区外的法律法规能否直接适用于经济区的开发、管理、企业经营等经济活动，还有待观察。所以，鉴于中方在管委会中的主导作用，中方可以通过管委会这一平台，充分利用经济区法所赋予的规则制定权，在不违背经济区法的前提下，制定出台一系列有利于促进与维护入驻企业正当经营与合法权益的相关规则。当然，这些规则的出台也可以为今后法规细则制定机关的制定活动提供具体动议与内容支撑。
2．拓展管委会处理申诉、调解职能行使空间
根据经济区法的规定，当经济区内的企业或个人与相应管理机关存在争议或纠纷，可通过向管委会申诉的方式来予以解决。如经济区内的企业或个人之间发生争议或纠纷，便可通过管委会或管委会设置的机构居中调解予以解决。
管委会作为经济区的专门管理机关，虽然不享有司法权，但可以在一定范围内行使处理申诉、调解的职能。虽然经济区法对申诉、调解的对象范围与程序并未作出具体规定。从经济区法对申诉、调解与仲裁、诉讼予以并列规定的情况来看，申诉与调解可以作为诉讼活动以外的其他纠纷解决手段。
所以，积极拓展管委会的上述两个职能，不仅可以提升管委会在经济区开放管理过程中的核心地位，还可以有效规避参与朝鲜诉讼活动的不确定性。
3．提升企业负责人会议平台对经济区法规、规则出台的影响力
根据经济区法规定，管委会可以召开企业代表参加的企业负责人会议，具体讨论有关经济区开发管理、企业经营的重大问题。从其设立目的来看，企业负责人会议实际上是管委会用于了解民情的互动平台。经济区内的入驻企业可以充分利用这一互动平台，向管委会献言献策、反映企业经营中的实际问题。这既有利于管委会对现有法规、细则及规则的合理性进行有效评估，也有利于管委会出台更有针对性的规则以适应企业的现实需求。
当然，这一平台能否发挥出应有的作用，还需要管委会对企业负责人会议的运行程序作出具体规定，以使其常态化。
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