摘 要： 特朗普政府组建以来, 中美贸易摩擦逐步升级为贸易战。这既是美国在“美国利益优先”执政理念下把中国定位为战略竞争对手的直接产物, 也是其要逆转自身国际经济地位相对下降趋势并对中国国际实力持续上升所产生的战略焦虑的重要结果, 更是美国对中美经贸关系和中美参与全球治理模式由互补型向竞争型转化而不适应的现实表达, 中美双边巨大贸易差额则是中美贸易摩擦长期存在的基础和借口。中美贸易战只是表象, 其核心在于美国要由此遏制中国持续崛起的势头。因此, 中美经贸冲突具有长期性和艰巨性。当前, 中国要做好长期应对中美贸易战的准备, 更要努力扩大双边在互补型经贸领域中的合作, 通过双边战略协议机制, 求同存异, 寻求共建一种新型的战略竞争合作关系。
关键词： 特朗普政府; 对华经贸政策; 贸易战; 美国利益优先; 战略竞争对手;
Abstract： The trade war between China and the United States have been escalating since the Trump administration took office, which is not only a direct result of America's defining China as“strategic competitor” under its “America interest priority” governance concept, but also a product of America try to reversing its relative declining international economic position and its strategic anxiety about china's comprehensive national power continues to rise, and more reflected the united states does not adapt the reality that the transformation of Sino-U.S. economic and trade relations and the global governance from complementarities to competitiveness and cooperative sharing, while the huge bilateral trade balance between China and the United States is the basis and pretext for the long-standing existence of the Sino-U.S trade conflicts. The Sino-U.S. trade conflicts is just an appearance, but the core of the trade war lies in the fact that the United States is eager to curb China's continued rise momentum. Therefore, all of this reflects the long-term and arduous nature of Sino-US trade conflicts. In this case, China needs to work hard to make preparations for long-term response to the Sino-US trade conflicts, expand bilateral complementary cooperation of the two countries in economic and trade fields through the bilateral strategic agreement mechanism, and explore a new type of strategic competitive relationship under the principle of seeking common ground while reserving differences.
Keyword： the Trump administration; economic and trade policies toward China; trade war; America interest priority; strategic competitors;
一、问题的提出
中美经济贸易关系俨然成为各自重要的经贸关系之一。自特朗普总统上任以来, 尽管中美双边货物贸易持续增长, 2017年高达6359.7亿美元, 同比增长10%, 但美方贸易逆差却创下3752亿美元的新高。2018年以来出现的中美贸易摩擦, 不仅体现出与以往不同的广度和深度, 而且逐步超越一般的贸易摩擦范畴并向贸易战方向演变, 大有“新冷战”1来临之势, 这被认为是一个守成大国向新兴大国所实施的具有“冷战”色彩的遏制战略。
自2016年美国总统竞选以来, 特朗普不断宣扬中国是汇率操控国, 并图谋对中国商品征收45%的关税, 表达了其强硬的对华经贸政策主张。实际上, 近30年来, 美国历届总统候选人都大打中国牌, 夸大来自中国的经济威胁、军事威胁和政治威胁, 这一直是美国总统选举争取选票的惯用手段。因此, 特朗普在竞选时所表现出的对华强硬政策主张被理解为是出于国内政治的需要, 却未引起中国国内学界的高度重视。
为了化解特朗普总统上任以后的中美经贸冲突, 中国不断加强与美国的沟通和交流, 力图缩小甚至管控中美双边的经贸分歧。2017年4月, 两国元首成功实现海湖会晤并达成共识, 都表示要扩大互利合作领域, 管控双方分歧, 在全面经济对话机制 (CED) 框架下围绕贸易领域的合作展开百日会谈, 以求缩小中美双边贸易差额。2017年5月, 中美达成的“中美经济合作百日计划早期收获”列举了10条共识, 中美两国经贸似乎进入一段相对平稳的合作期。2017年11月, 特朗普总统访华, 中美就能源、化工、环保、文化、医药等众多领域达成合作协议, 订单协议金额高达2535亿美元, 中美双边经贸发展形势一度向好。
尽管中国为中美双边经贸发展做出了很多努力, 但特朗普政府对华强硬经贸政策的思路却日益清晰。主要证据有:第一, 美国对中国展开所谓的“不公平贸易行为”调查。2017年8月14日, 特朗普就签署了对华301条款调查行政备忘录, 首次公开宣称不承认中国市场经济地位, 他还在越南APEC峰会上公开批评中国不公平贸易竞争的行为。第二, 美国把中国列为所谓的“战略竞争对手”。2017年12月, 美国公布《国家安全战略报告》, 把中国与俄罗斯归为“修正”主义国家, 把中国定位为战略竞争对手1, 直接表达了“中国威胁论”。第三, 美国不断挑起中美贸易摩擦。2018年3月23日, 特朗普宣布拟对从中国进口的600亿美元 (实际为500亿美元) 的产品加征关税, 宣称要进一步限制中国企业对美投资并购;4月他又提出要对从中国进口的1000亿美元商品加征特别关税;5月美国公开背弃中美双方贸易谈判达成的一些共识, 公开挑起中美贸易摩擦。第四, 美国把贸易摩擦指向知识产权保护领域。2018年4月16日美国宣布对中兴通讯股份有限公司实施制裁;4月27日, 美国又发布关于知识产权保护的“特别301报告”, 把中国列入重点观察国家名单, 美国把贸易摩擦指向到科技知识产权保护领域。第五, 美国对中美发动贸易战。2018年6月15日, 美国政府宣称将对进口自中国约500亿美元的商品加征25%的关税, 6月18日美国又称要对2000亿美元的中国商品加征10%的关税;7月6日, 美国正式对价值340亿美元的中国商品征收25%的进口关税。至此, 中美贸易摩擦正式升级为贸易战。
关于当前中美贸易战的原因, 表面上看, 是美国要减少中美双边贸易不平衡, 实际上, 却是美国对中国近20余年成功发展的不安和不满, 担心中国成功崛起会彻底改变世界格局, 直接威胁美国对世界绝对领导的国际地位。研究表明, 中美贸易战是中美关系进入“修昔底德陷阱”的直接表现。有学者认为, 中美贸易差额只是中美贸易战的借口, 根源却是美国要长期遏制中国发展的战略, 即美国以贸易差额为借口胁迫中国改变新兴技术产业发展和国际竞争政策, 并以此抑制中国战略性新兴产业的发展。也有学者认为, 美国只是以缩小美国贸易逆差为名, 行直接阻止中国高科技行业发展之实[1] (P22-23) 。还有学者认为, 金融危机之后美国民粹主义抬头, 美国把“中国威胁论”升级为“中国恐惧论”, 单边主义和贸易保护主义思潮在美国再次兴起;与此同时, 美国国内其他政治势力的制衡力量不断弱化, 这些都助长了特朗普政府非理性地发动对华贸易战[2] (P116) 。有研究认为, 特朗普兑现总统选举时的承诺, 让制造业回流来增加美国就业, 向国内政治势力交待, 这些都是美国发动贸易战的重要原因。也有研究认为, 特朗普本人的偏好以及他希望通过用短期极限施压的方式来推动中美双边贸易谈判, 这些都压缩了他解决中美贸易冲突的选择空间。
要深入、系统地透析中美贸易战爆发的综合原因, 就必须研判特朗普对华政策的逻辑思路及走向。笔者主要从美国国家视角、中美双边经贸关系视角和全球多边治理视角等三个维度来综合分析美国对华发动贸易战的原因, 并得出合乎逻辑的结论。
二、美国国家视角下特朗普政府发动对华贸易战的原因
第一个思考特朗普政府发动对华贸易战的维度是美国要推行所谓的“美国利益优先”的战略。具体说来, 主要有:
(一) 对华发动贸易战是特朗普政府实施“美国利益优先”战略的直接结果
遏制中国的快速发展一直是美国政府长期坚持的的战略, 也是美国发动对华贸易战的重要原因。理由有:第一, “美国利益优先”战略暗含了对华遏制图谋。自特朗普总统上任以来, “美国利益优先”战略的实施路线图日益清晰, “让美国再次强大”的执政目标日益明确。尽管“美国利益优先”战略有“美国优先”“国内优先”“经济优先”等多种话语表达, 但实际上却是进一步实施奥巴马政府以来的全球收缩战略, 其目的是使美国政策着力点进一步转向国内, 即不管是对内的税收改革还是对外的贸易、移民、气候等问题的相关政策, 必须都以美国是否获利为逻辑起点, 以更加务实的精神来落实美国政府历来坚持的“国家利益至上”的基本原则。
特朗普政府的整体执政目标是“让美国再次强大”, 具体目标就是“使美国再次富裕”“使美国再次自豪”“使美国再次安全”[3] (P45) 。这些都可以看作是奥巴马总统提出的让美国再次领导世界一百年“美国梦”的升级版。2017年, 美国政府发布了《国家安全战略报告》《军事战略报告》和《国防战略报告》, 都指出美国所要维护的国家利益就是要维护美国国家安全, 保持美国的繁荣以及美国在世界上的超级大国地位。其中, 这些报告都明确把经济安全作为国家安全的重要内容1。
在“美国利益优先”战略背景下, 特朗普总统签署的第一份行政命令就是宣布退出TPP, 2017年6月他宣布退出《巴黎协定》, 10月又宣布退出联合国教科文组织, 2018年5月8日, 美国宣布退出伊核协议, 6月宣布退出了联合国人权理事会, 这些都表明特朗普政府全球收缩战略更加务实。上述一系列举措可称之为一种美国式的“韬光养晦”战略, 它体现了特朗普政府与美国往届政府不同的政策主张, 对内特朗普政府致力于减税、基建、再工业化和扩大就业, 对外努力扩大出口和减少进口, 大幅度削减贸易赤字。在此思路指引下, 作为美国最大贸易逆差来源国的中国被认为严重违背了所谓的“美国利益优先”原则, 不可避免地成为特朗普政府对外贸易政策的首要打击对象。美国以遏制中国继续崛起的势头为首要目标, 通过贸易战为“中国制造2025”设置障碍, 使美国对华贸易遏制上升到对华技术遏制。因此, 特朗普对华发动贸易战是美国维护经济安全的需要, 是实施“美国利益优先”战略的直接产物。
第二, 特朗普政府发动对华贸易战是美国对华整体遏制战略的组成部分。美国对华整体遏制战略是动态发展并逐渐丰富的。20世纪80年代中晚期, 美国对华实施的是接触战略, 即通过接触使中国向美国所希望的方向发生变化, 并引导中国向有利于美国利益的方向变化。美国总统小布什曾强调, 美国要传播自由, 最终目标是结束世界上的暴政, 对华关系的战略定位就是要实施接触战略, 希望引导和鼓励中国向自由市场秩序、民主与法制方向演进, 以实现对中国的和平演变。
金融危机后, 美国在对传统经济增长模式进行反思的同时, 也反思对华接触战略的效果。2009年7月21日, 希拉里在曼谷首次提出了“重返亚太”的战略, 以此为标志美国开启了把国家对外战略重心转移到亚太地区的全球收缩战略, 美国对华战略的定位也由接触战略转向到“接触+遏制”的战略。美国对华接触战略强调的是通过中美在经贸领域的合作来获得美国最大限度的利益, 比如通过中国融资来弥补金融危机后美国资金的不足。对华遏制战略则暗含要阻断中国经济持续崛起势头的战略意图。例如, 2009年5月, 奥巴马在澳大利亚演讲时指出:如果拥有10余亿人口的中国过上了与美国和澳大利亚同样的生活, 那将是人类的悲剧和灾难。这一论述既反映了美国对中国崛起带来的冲击的重新认识和担忧, 又直接表达了美国对华遏制战略的真实目的。2012年6月, 美国防长帕内塔提出了亚太再平衡战略, 宣称要将60%的美国战舰部署在太平洋。在此后相当长的一段时间内, 东亚政治生态平衡被打破, 东亚一体化进程被阻断, 美国开始通过恶化中国周边发展环境来实施对华战略遏制。
自2013年以来, 中国GDP总量与美国GDP总量快速接近, 这亦引发美国对华战略的新反思。特朗普的外交顾问曾表达了美国政府将秉承里根政府以实力谋求和平的外交政策思路, 其实质就是美国要用强大的军事实力谋求再次强大[4], 因为奥巴马政府的“亚太再平衡”战略不够强硬, 在亚太地区的军事力量投入过少, 对中国威慑有限, 美国对华遏制效果不明显。2017年3月, 美国国会表示“亚太再平衡战略”正式结束, 取而代之的是对华“遏制+接触”的战略。该战略目标主要包括:美国维持对华接触战略中固有的希望, 即在接触中国更深入地了解中国, 是为了能更好地遏制中国, 在对华接触中获得更大的利益;美国要阻止中国对亚洲的支配, 限制中国权力的相对增长;美国要阻断中国持续崛起的势头, 防范一个强大的中国挑战美国国家利益[5]。
特朗普当选美国总统之后就在多个场合都表达了要挑起中美贸易战的意图。以2017年美国把中国定位为战略竞争对手为重要标志, 中美经贸关系发展态势发生了根本性变化。表面上看, 中美经贸关系定位的变化是发生在特朗普总统访华之后, 实际上, 这一变化却是特朗普政府对华遏制整体战略进入实施阶段的重要反映。此外, 美国对华采取强硬的贸易制裁措施后特朗普在国内的支持率不降反升, 目前已超过40%, 而且美国两党对发动对华贸易战的政治认同也高度一致, 这些都表明“中国威胁论”逐步成为美国主流社会的共识。
美国认为, 综合实力日益上升的中国对美国的权力、影响力和利益构成了挑战, 中国经济策略存在对美国不公平的地方。美国为了未来国家安全, 首先要避免被中国“修正”, 美国需要对华实施长期的对抗性和遏制性政策。从特朗普参加总统竞选以来的行动看, 他对中国实施的经贸政策的对抗性思路越来越清晰。从战略理念上看, 这是“美国利益优先”战略的对外体现, 也是美国对华经贸政策的重大调整, 更是直接遏制中国崛起势头的战略举措。美国把中国定位为战略竞争对手, 这表明美国对华的遏制战略将成为未来的长期战略, 对华贸易战只是系统性遏制战略定位中的一个组成部分。2018年5月3日至4日, 美国超级豪华谈判代表团来华谈判, 美国提出的条件包括:中方在2020年7月前将美中贸易逆差降低至少2000亿美元;中国立刻停止对“中国制造2025”涉及的包括机器人、航空航天、新能源汽车等多个行业的补贴与支持;中国将所有非核心产业商品的关税, 降至不高于美国对进口产品的关税水平;中国保证不对美国因知识产权争端采取的措施进行报复, 中国要从WTO撤回已经提出对国的贸易申诉。由此可知, 特朗普政府对华贸易战所体现出的是完全不对等的战略企图, 它直接表达了对中国发展的遏制。
(二) 对华贸易摩擦升级反映了美国要逆转自身国际经济地位下降趋势的图谋
100余年来, 美国已习惯于世界经济第一的位置, 甚至越来越习惯于世界经济中的绝对龙头地位。二战后, 美国以强大的经济实力为后盾, 以美元霸权为基础, 长期主导和操控国际政治经济秩序, 充当世界警察, 输出美国式的普世价值和民主政治, 获取全球超额利益, 并进一步夯实了美国经济增长基础。
二战之后, 美国在全球中的相对经济地位也发生了系列变化。20世纪60年代到70年代, 美国占世界GDP总量的比重长期在2/3以上, 20世纪80年代这一比重开始逐年下降, 2006年已降至26.98%, 较1960年低了12.77个百分点, 到2016年下降至24.48%, 较1960年下降15.27个百分点。与此对应的是, 中国占世界GDP总量的比重由1960年的4.37%上升到了2006年的14.77%;中国占美国GDP总量的比重在2006年尚不到20%, 但到2016年已上升到60.32%。因此, 有学者认为, 以中国为代表的发展中国家的崛起与美国国际经济地位的相对下降, 将使美国所想象的单极世界昙花一现[6]。最为重要的是“9.11”事件标志着美国霸权走下神坛, 2008年的金融危机加速了美国衰落。正因为如此, 金融危机后, 美国国内出现了新的战略焦虑症, 表现为对美国失去现有霸权地位的担忧。2014年5月, 奥巴马在西点军校演讲时宣称, 美国将继续领导世界一百年, 这是美国的底线。特朗普“使美国再次强大”的论述是奥巴马“美国梦”的延续, 或者说是另一种表达。两个总统的表述, 其实不单纯是继续维护美国世界经济第一的位置, 而是要维持美国绝对领先地位, 要继续长期领导世界, 要重新恢复美国二战之后所构建起来的充分体现美国价值观和利益观的“全球霸权”。
强大的已经习惯于全球化布局的美国资本利益集团对全球市场有高度的依赖性, 这也必然要求美国继续保持在全球中的霸权地位。为应对金融危机的冲击, 奥巴马政府采取国内建设和海外塑造的战略思路, 意图通过先内后外的政策手段, 即缩减国防经费, 先振兴美国实力, 从而强化美国的全球霸主地位。而特朗普政府所秉承的“美国优利益先”战略, 要使“美国再次强大”的意图与奥巴马政府一致, 就是进一步表达美国要逆转实力与相对地位双下降趋势的决心。综观特朗普政府的战略思路可知, 其政策手段是内外并行, 且更加重视短期利益, 更加务实。特朗普政府正在对以往战略进行调整, 特别是通过对内和对外政策的调整, 努力实现“使美国再次强大”的执政目标。这是理解特朗普政府发动对华贸易战的基本出发点。
(三) 对华发动贸易战直接表达了美国政府的对华战略焦虑
一个经济崛起的大国要获取自身长期可持续发展的空间, 需要寻求与自身经济实力相匹配的话语权, 而一国经济实力上升只是获得话语权的必要条件而非充分条件。虽然军事、政治方面的话语权需要一个长期的过程才能获取, 但经济领域的话语权却相对容易实现。美国为维持一超独霸的局面, 减少甚至防止挑战国寻求发展空间、话语权给美国带来的冲击, 二战以来一直不遗余力地遏制挑战国家, 如对付苏联与日本。而对付中国是21世纪以来美国不遗余力的大战略。近30年来, 尽管世界范围内长期充斥中国“崩溃论”的声音, 但中国经济却历经了长达30余年的持续增长, 2017年中国GDP约相当于美国GDP总量的65%。用购买力平价来衡量, IMF甚至认为中国GDP总量在2014年已居世界第一位。另据世界银行的估计, 2017年世界经济大约增长3%, 2017年度中国GDP占世界的比重约为15.3%, 对世界经济增长的贡献率大约为34%。因此, 金融危机之后, 中国经济将赶超美国的认识逐步成为美国精英们的共识, 他们产生了一种普遍性的焦虑感。例如, 美国总统奥巴马曾对认为, 中国将很快且不可避免地成为全球最大经济体。
在这种背景下, 无论是奥巴马提出的“美国梦”还是特朗普提出的“美国利益优先”战略, 都间接地反映了美国精英们对中国崛起、美国地位相对下降的一种战略焦虑。十八大以来, ***提出要实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的战略构想, 体现了中国新一代领导人的执政理念。美国学者对“中国梦”有一些不同的认识。有的认为“中国梦”的实现会导致美国衰落, 有的认为“中国梦”和“美国梦”之间不相兼容, 难以共存。特朗普总统所宣称“使美国再次强大”的“美国梦”, 隐含着美国不但要寻找自身经济持续稳定增长的动力, 而且必将采取措施阻断威胁美国龙头地位的挑战者的发展。遏制中国经济持续发展的势头, 阻挡“中国梦”的顺利实现, 必然成为美国对外经济政治政策的一个长期战略。有专家指出, 守成大国与崛起大国之间的较量, 实际上是以国家长远利益为目标且具有零和博弈性质的国家竞争行为, 不单纯是一种经济行为, 更多具有国际政治斗争的属性。美国既有重演20世纪80年代美日贸易战以达到遏制中国复兴的战略企图, 也有强烈的新冷战色彩, 中美贸易战是美国民粹主义抬头的直接表现, 但只是美国“遏制”中国战略的中的一个组成部分, 也是首选战略。
三、中美双边经贸关系视角下特朗普政府发动对华贸易战的原因
第二个思考特朗普政府发动对华贸易战的维度是美国要校正所谓的“美中贸易不平衡”的双边经贸关系。具体说来, 主要有:
(一) 由互补型经贸关系向竞争型经贸关系转化是中美贸易战爆发的重要原因
当前, 中美双边经贸关系也发生了重大改变, 主要表现为:
第一, 中美经贸关系之间的互补性正在弱化。过去30余年来, 中美经贸关系具有很强的互补性。中国经济的快速发展与实际增长速度, 为美国带来了巨大的市场及想象空间, 也让美国最终接纳中国加入世界贸易组织, 这是中美经贸关系长期稳定的“压舱石”。20世纪90年代以后, 中美经贸往来快速发展。中美双边贸易额由1992年的175亿美元增长到2014年的5550余亿美元, 大约增长32倍, 为中美两国建交初期的220多倍。实际上, 尽管在金融危机后的2009年到2014年全球贸易增长趋缓, 但是中美双边货物贸易额仍然年均增长了13.2%。从美国方面来看, 据美国商务部估计, 自20世纪70年代初期以来, 美国巨额贸易逆差持续存在是常态, 并由此形成了美国赤字型增长模式和债务推动型经济增长模式。2006年美国经常项目赤字高达8567.55亿美元, 2011年美国国债超过16万亿美元, 2018年3月17日美国国债首次突破21万亿美元, 美国逐步演变为全球最大的债务国。从中国方面来看, 长期以来, 中国在中美双边贸易中确实积累了大量贸易顺差。2001年到2017年中国对美国贸易顺差累积达到了4万亿美元, 成为中国外汇储备增量重要来源。中国积累巨额外汇储备, 一方面, 是出于风险管理与资产保值增值需要, 并以购买美国国债等方式重新回流美国;另一方面, 是为了中国自身外汇储备的安全, 被动购买美元资产以维持美元资产的价值稳定。根据测算, 2001年到2007年中国得自美国贸易顺差的35%转化为美国国债, 而2008年到2010年间约有90%转为当年持有的美国国债, 为美国量化宽松的货币政策顺利实施做出了重要贡献[7] (P28-32) 。因此, 从中美两国贸易与金融往来的事实可知, 近30余年来中美建立了非常好的基于互补型的“商品—资金”分工关系, 这种“商品—资金”之间的循环平衡格局的长期存在, 是推动中美两国经贸关系稳定发展的重要基础。但是这一重要基础在2011年发生了重大变化, 从此年开始中国持有美国国债的增量增长停滞不前。2017年中国增持美国国债1265亿美元, 累积达到1.18万亿美元, 这仅比2010年底多244亿美元, 较2013年底的持有量还减少了844亿美元。这些表明中美之间“商品—资金”之间的循环平衡格局已经出现裂痕, 中美经贸关系的互补性开始下降。
第二, 中美经贸关系之间的竞争性日益增强。金融危机后, 中美双方关系越来越对等, 即意味着中美经贸在世界市场的竞争性不断强化。主要表现为:一是美国“脱虚向实”所推行的再工业化战略加重了中美双经贸关系的竞争性。金融危机以后, 再工业化战略已经上升到国家战略, 特朗普政府又进一步提升了再工业化战略的地位。这就意味着美国要努力改变原来专注研究与开发 (R&D) 、立足全球价值链高端, 向全世界提供信息产品、服务产品与金融产品, 大量进口制造业产品的国际分工格局, 即美国不但要减少制造业产品的进口, 而且要推进本国制造业产品的出口。中国业已成为全球最大的制造生产大国, 增加值占全球制造业增加值总额比持续上升, 在国际分工中的地位不断上升, 已经不可避免地摆脱了原有中低端制造地位, 这意味着中国与美国再工业化战略的冲突性日益扩大。工业制成品的市场有限而竞争残酷, 美国再工业化战略, 就意味着中美之间基于传统互补型的国际分工格局正在转变, 中美之间的竞争型经贸关系正在强化。二是中美在工业4.0领域内的直接竞争日益加剧。随着“中国创新驱动发展战略”“中国制造2025”“一带一路”等重要战略的持续推进, 中国对外贸易地位与国际分工地位已经提升并将演绎持续提升态势, 在全球产业链中的高端区域与美国的重合领域也越来越多。中国制造业转型升级, 大力推进“中国制造2025”的重点领域, 与美国智能制造、3D打印、新一代信息技术、机器人、生物医疗、新材料、新能源等高端制造业和新兴产业领域具有高度的重叠性。未来美国再工业化战略与“中国制造2025”之间的战略性竞争领域将进一步增多, 中美在经贸领域中的互补型关系已被竞争型关系所取代。美国2018年3月首次拟对中国征收高额关税的产品领域, 与“中国制造2025”重点发展领域高度重合, 直接表达了这种竞争性。三是以美元为中心的国际货币体系面临的冲击。如前所述, 中国出口有形商品, 从美国进口服务产品并购买美国金融产品, 形成“商品—资金”的循环机制, 是长期以来中美经贸关系稳定发展的基础。一方面, 自2011年以来, 中国不断反思这种模式的被动性, 开始进行资产的多元化管理, 对美元资产的需求相对减少, 比如说2011年以来, 中国得自美国的贸易顺差额与中国持有美国国债的增量之间的关系几乎脱钩。另一方面, 中国不断推进人民币国际化进程, 通过货币互换协议, 不断减少对美元的需要, 对美元逐步构成了一定的潜在威胁。尤其是2018年3月在上海开设的人民币石油期货, 直接冲击世界上多年来的石油美元定价机制, 被认为是对美元霸权的挑战。
(二) 美国对华巨大的贸易逆差是美国发动贸易战的借口
中美双边贸易差额不断扩大一直是当今世界关注的热点话题, 其成因是多方面的, 诸如国际产业转移与国际分工因素、美元特权地位、储蓄—投资缺口因素、财政赤字等均被认为扩大了中美贸易差额, 跨国公司内部贸易和统计方法差异等因素也逐步引起了学者们的重视[8] (P48-73) 。美方统计表明, 从1991年开始, 中方成为仅次于日本的美方第二大逆差来源国, 2004年中美双边贸易中美方逆差已上升到1620亿美元, 2015年上升到3656.9亿美元, 2017年上升至3752亿美元。2000年中国取代日本成为美国最大的逆差来源地, 占美国贸易差额总额的16.86%, 到2004年上升到26.2%, 2008年上升到44.09%, 2010年超过50%。2017年中方顺差高达3752亿美元, 占美国货物贸易逆差的比重为47.13%, 约占美国当年总贸易差额的66.28%。因此, 进入21世纪以来美国经常性挑起中美贸易争端, 通常认为的理由有:一是中国加入WTO后对美出口商品的增速过快, 这导致了美国国内日益严重的失业问题;二是认为中方对美存在不平等贸易竞争, 中国对美国出口企业实施配额和许可证等贸易壁垒措施, 不利于美国出口扩大;三是认为中国境内的中美企业之间存在不公平合作并对知识产权保护不力, 影响了美国利益。在未来相当长的时期内, 由于中美双边巨大贸易差额仍将长期存在, 因此, 美国对中国经贸往来的焦虑也将长期存在。美国以贸易逆差为借口挑起贸易战, 是美国战略焦虑的直接表现, 深层次的原因是想通过遏制“中国制造2025”来阻断中国经济的转型升级, 达到遏制中国持续崛起势头的目的。
四、多边治理视角下特朗普政府发动对华贸易战的原因
第三个思考特朗普政府发动对华贸易战的维度是美国要重构所谓的“美国主导”的全球多边治理体系。20世纪70年代至80年代, 出于冷战的目的, 也基于应对苏联挑战的共同利益点, 中美在参与全球治理方面具有很强的互补性。苏联解体后, 中美双方在朝核、伊核等地区热点问题以及反恐、防扩散、气候变化、能源、粮食安全、人道主义救援减灾、打击海盗等方面, 也具有很强的互补性合作领域。但是当前这种互补性逐步让渡于竞争性。在美国看来, 快速崛起的中国正在全方位地与美国争夺全球战略影响力和全球事务的主导权, 并且越来越具有对抗性, 必须对现有的全球多边治理体系进行重构。
(一) 中美区域治理由互补性向竞争性转变
实际上, 中美在区域治理上最大的冲突集中于亚太地区。2009年美国启动重返亚太战略, 除有遏制中国的战略意图之外, 另一个重要原因是担心中国将美国的影响力挤出西太平洋。这也就有了***的多次表态:宽广的太平洋足以容得下中美两个大国。但是, 事态在不断变化当中, 美国逐步收缩中东“反恐”乱局, 并拟大幅度削减非洲“反恐”部队, 加之“特金”会之后, 美朝关系缓解, “朝核”问题淡化, 2018年5月美国又退出了伊核协议, 中美亚太区域治理领域的互补性空间正在弱化。同时, 中国以“一带一路”倡议为引导, 秉承开放、包容、共商、共建和共享等理念, 积极与东南亚、中亚、欧洲、中东、非洲等国家开展务实经贸合作, 中国的资本、技术、标准、人才以及文化等等正在实施全方位的“走出去”战略。在美国看来, 中国正在试图把国家所拥有的国际权力资源通过“一带一路”倡议转化为区域影响力和国际权力, 这在亚太地区表现最为明显。因此, “一带一路”倡议被认为是中国的一种国际权力转化战略。通过此战略, 中国正在试图获取更多的区域国际权力, 进而在亚太、欧洲、中东、非洲等区域弱化美国的国际权力。因此, 美国认为, 需要利用自己所拥有的经济、政治、军事和文化优势对中国实施全面的遏制, 重点要削弱中国创新能力和经济实力, 进而弱化中国获取国际权力的物质基础。
(二) 中美全球多边治理的竞争性日益显现
长期以来, 美国是世界政治经济秩序的主导者或者说直接的制定者, 并通过其主导的全球治理秩序来维护美国经济政治利益。随着美国相对地位的下降, 特朗普认为, 当前美国已不是多边贸易体系下贸易自由化的最大受益者, 故认为需要重构国际秩序, 需要重新确立各国在贸易协定中的责任和义务。美国认为, 中国自2001年加入WTO以来, 充分研究WTO规则, 借加入WTO的东风, 迅速发展壮大, 已成为世界制造业第一大国, 且中国外贸规模不断扩大, 常年保持贸易顺差, 尤其是中美双边贸易差额不断扩大, 已经制约了美国经济的发展。同样, 美国认为WTO难以解决不公平竞争问题, 比如中国C919订单, 无法在WTO框架下进行起诉。故美国需要避开WTO, 构建新的“美国利益优先”的国际贸易秩序。
实际上, 自加入WTO以来, 中国整体经济实力获得了飞跃式的提升, 国际影响力提升难以避免, 而对全球治理话语权诉求的增加也是内在的需要, 中国需要公平、公正的世界市场秩序, 也需要与中国经济地位大致匹配的全球治理话语权。成立的亚投行和“一带一路”倡议, 均与美国主导的全球治理体系存在一定的冲突。对于世界的守成大国而言, 美国日益担心崛起中的中国挑战美国主导全球政治经济体系的国际地位, 并最终挑战美国世界第一的地位。正是在这样的大背景、大理念之下, 中国第一次被冠以“战略竞争对手”的称号, 这既是美国对全球治理主导权面临潜在威胁的战略焦虑的直接反映, 也是中美在全球治理领域由互补性向全面竞争性转变的反映。显然, 美国已不打算与中国共享由自己过去所主导制定的全球规则和制度安排, 而是要开启以贸易战为首选战略的全面对华遏制大战略。
五、结论
深入把握因美国全球地位相对下降而带来的全球经济、政治战略布局的大调整, 理解“美国利益优先”“以经济建设为中心”的整体寓意, 可理解美国对华经贸政策的整体走向和政策的逻辑框架。美国挑起中美贸易战, 是打着贸易保护主义旗号对中国的直接遏制, 也是特朗普政府“美国利益优先”战略的直接表达, 更是美国对于新崛起大国战略焦虑的重要表现, 它不仅展现了美国的单边主义和霸权主义, 而且也展现了霸权国家遏制新兴大国崛起的新冷战思维。中国必须抛弃不切实际的合作设想, 从经济、政治、军事等多个方面做好顶层设计, 做好长期的、系统性、全局性的应对准备。
首先, 要做好美国认同中国崛起的大文章, 缓解美国的战略焦虑。需要明确定位中国为艰难爬坡阶段的艰苦奋斗的发展中国家, 多宣传中国发展道路的艰难, 特别是中国与以美国为代表的发达国家的差距, 并争取国际认同, 尤其是美国的社会认同。明确向世界发出信号并扩大认同:中国始终是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者, 中国没有称霸世界的计划, 也无意用中国的“新时代”取代美国的“旧时代”。同时, 也要循序渐进地推进人民币国际化, 特别要强调人民币的国际化不是要取代美元地位, 而是为了化解来自全球美元化的风险, 寻求与自身开放水平相近的人民币的国际地位。
其次, 要树立新全球化时代的新的忧患意识, 明确自身不足和差距。中美贸易战, 使中国认识到自身科技创新、高端制造、金融服务、关键核心技术、军事实力及综合实力等方面与美国存在的巨大差距, 尤其是基础技术研发领域存在的显着短板。要清醒认识到未来中国发展道路的艰巨性, 要避免盲目自信, 避免民粹主义绑架舆论, 要在继续保持韬光养晦的基础之上, 坚定不移地推动新一轮改革开放。
第三, 要适时调整, 准备好反制美国经贸制裁的手段, 增强抵御风险的能力。根据我国国情, 基于中美两国经济与政治深入交往的基础, 继续加强中美战略与经济对话, 促进协商沟通, 努力保持并扩大双边经贸领域的互补性, 并由此缓解双边直接冲突。适时调整与美国之间的经贸关系, 寻求建立一种新型的基于战略竞争基础上的中美经贸关系。
第四, 进一步发挥好大国市场规模优势, 做大做强自身, 提升中国融入国际市场的能力。加快推进经济转型升级, 构建创新驱动发展体制机制, 推进“中国制造2025”, 尽可能给企业减费减税。大力推进“一带一路”建设, 进一步改革开放, 让企业走出去, 吸引更多资本流入, 不断推进中国经济深度融入全球化。
最后, 需要利用好现有的全球治理规则, 联合共同的利益集团来化解美国遏制压力。当前, 美国四处挑起贸易战, 不断宣称要退出WTO, 这为中国联合其他国家及赞同维护经济全球化大局的力量提供了空间。为此, 中国可以组织官方或非官方的论坛或部长会议, 在全球范围内形成抵制贸易保护主义、抑制逆全球化的氛围, 使自由贸易深入人心, 从而尽力影响和把控中美经贸发展走向, 夯实“中国梦”的外部基础。
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[8]刘建江.美国贸易逆差研究.北京:北京大学出版社, 2017.
注释:
1 “新冷战”通常是指在金融危机后自美国实施“重返亚太”或“亚太再平衡”战略以来, 美国利用政治、经济、军事和外交等多个手段, 联合并扩大盟友, 在中国周边投入大量战略资源, 旨在遏制和削弱中国崛起的国际影响力, 全方位维护美国全球霸权, 并以遏制和对抗为基调的对华新战略。
2 所谓“修正”, 即美国认定中国发展要从根本上“修正”了美国主导的世界秩序, 打造了一个否定美国价值观和利益观的新秩序。
3 美国把国家安全归之为四大支柱:保卫美国国土安全, 促进美国繁荣, 强力扞卫和平, 着力提升美国影响力。
