官员晋升激励理论及其对地方政府行为的作用

组织行为学激励论文第六篇：官员晋升激励理论及其对地方政府行为的作用

 

　　摘要：改革开放以来，中国经济一直保持快速增长，创造了世界经济奇迹，很多学者认为中国自上而下的地方官员晋升机制是推动中国近几十年经济高速发展的重要根源。文章在介绍晋升激励理论的基础上，系统地梳理了近几年官员晋升激励影响地方经济增长的国内外主要研究成果，最后阐述了官员晋升激励促进地方经济增长的机理，即官员晋升激励促使地方政府增加预算外收入（土地出让金和地方政府债务），进而加大生产性公共品投资，从而推动地区经济发展。

 

　　关键词：官员晋升激励; 地方经济增长; 地方政府行为;

 

　　众所周知，在西方经典的经济增长理论中，自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力等因素是影响经济增长的关键。然而，与其他国家相比，中国在人均资源禀赋、技术创新水平等方面并不存在优势，经典的增长理论很难解释中国近四十年的经济增长奇迹。所以，一些学者开始尝试从其他角度探索中国增长的内在机理，周黎安等提出的晋升激励理论就是其中的杰出代表。

 

　　1 官员晋升激励理论

 

　　1.1 官员晋升激励理论的内在逻辑

 

　　1981年，Lazear等[1]首次提出了竞赛的激励机制特性。周黎安[2,3](2004,2007）在此基础上，将契约理论中的竞争激励引入中国行政治理模式中，提出了著名的“晋升锦标赛”理论。随后，张军[4](2005）提出的“为增长而竞争”和徐现祥的“经济增长市场论”尽管与“晋升锦标赛”的表达有所不同，但它们却有一致的内在逻辑：在中国的政治体系中，中央及上级政府有权力决定下级政府官员的任命，所以为了获得稀缺的晋升机会，下级政府会大力推动地区经济增长，以期在上级政府制定的以经济绩效为核心的考核竞争中胜出。

 

　　上述理论也得到了不少实证分析的验证。Li等[5](2005）利用1979—1995年省级官员数据，发现经济绩效越好的省份，官员获得晋升的概率越大。随后，王贤彬等[6,7,8](2010）将数据扩展到1978—2005年，也得到了相似的结果：良好的经济增长绩效有利于省长晋升为本省书记。在市级层面上，罗党论等[9](2015）认为由于出色的经济绩效可以打造官员的政治“精英”形象进而提升公众对政府的信任，所以上级政府更愿意提拔任期内经济增速相对较快的官员。Landry等[10](2018）则认为经济绩效确实会促进官员晋升，但是这种影响只发生在县级政府，省、市层面则没有显著相关。另外，也有一些学者对晋升激励理论产生了质疑，其中最有力的是陶然等[11](2010）的研究工作。他们利用省级官员晋升数据重估“官员晋升锦标赛理论”，发现在对GDP增长率进行去均值化等处理之后，省级层面官员的政治升迁与经济增长率之间并没有显著关联。

 

　　1.2 其他因素对官员晋升激励的影响

 

　　中国的官员升迁是一种综合全面的考虑，中央或上级政府不仅会考察经济增长等显性标准，还会考虑地方官员个人特征和其他隐性标准。

 

　　在官员个人特征方面，年龄是其中最重要的因素之一。20世纪80年代以来，党中央一直致力于实现干部队伍年轻化，1992年明确强调省级党政领导班子成员的平均年龄要保持在55岁左右。因此，年龄过大的官员晋升机会很小，推动经济增长的动力也随之降低。纪志宏等[12](2014）则认为，官员年龄与晋升激励呈倒U型关系：对于不年轻却没有到“退休”年龄的官员来讲，展现优异的政绩是获得晋升的最后机会；而对于年龄过大的官员来说，不管他们政绩如何，晋升机会都非常渺小，因而没有发展经济的热情。另外一个影响官员晋升的重要因素是政治网络。Opper等[13](2007）通过构造人际关系指数，发现政治网络对晋升的影响比经济增长还要大；而王贤彬等[6,7,8](2010）则认为政治网络在晋升中的确发挥了关键作用的，但对大部分官员来说，经济增长依然是晋升的基本条件。另外，地方官员的教育背景、从政背景和清廉程度等因素对其晋升也有重要影响[14]。

 

　　在隐性标准方面，学者们发现，任期和官员交流对官员晋升的影响比较重要。张军等[15](2007）认为官员任期与经济增长的关系呈现倒U型的特征，适度延长任期，有利于发挥晋升的激励作用[6,7,8]。学者们还发现，官员的平行交流、异地交流[15]对经济增长都有正向的影响；更进一步地，交流到资源禀赋好的地区的官员，考虑到自己在晋升锦标赛中获胜的机会更大，更愿意发展地方经济，而交流到经济落后地区的官员则相反[16]。

 

　　1.3 官员晋升激励的度量方法

 

　　目前，现有文献对官员晋升激励并没有统一的测度方法。从地方官员晋升指标角度来考虑，蒲丹琳等[17](2014）使用各省GDP增长率来衡量官员晋升激励，钱先航等[18](2011）在GDP增长率的基础上加入了财政盈余与失业率。从地方官员晋升激励的经济结果（地方官员通过降低本地税率和土地出让价来吸引国内外企业投资，展开地方政府间竞争）来讲，一些学者采用各省外资企业的相对实际税率[19]、省人均实际利用外商直接投资额[20]和以土地出让均价为基础的竞争指标[21]来刻画地方政府竞争的努力程度。从地方官员晋升激励的政府结果来说，罗党论等[9](2015）利用官员的去向来度量晋升激励：1代表晋升，0代表留任、平调或者降职。以上学者均是以外在角度度量官员晋升激励，也有一些学者尝试从地方官员的内在特征加以刻画。例如，纪志宏等[12](2014）利用市级主要官员的年龄作为其晋升激励强度的衡量指标，Xi等[22](2015）则利用官员年龄和政治周期共同度量官员晋升激励。

 

　　2 官员晋升激励对地方政府行为的影响

 

　　2.1 官员晋升激励与地方政府财政支出行为

 

　　在以GDP增长率为核心的相对绩效考核中，同一上级政府的相邻辖区之间的相对经济增速与地方政府官员的升迁情况紧密相关，导致地方政府在公共品投资上策略性模仿，相互竞争[23]。具体地，地方政府为了在晋升锦标赛中获胜，大力推动本地区经济发展，出现了“重经济、轻民生”的现象，从而造就了地方政府公共支出结构中“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲[19][24]。张牧扬[25](2013）利用1994—2005年地市级分项财政支出数据分析了在晋升锦标赛体制下拥有不完全私人信息的地方官员在地方财政支出方向上的选择。实证结果表明：个人能力较高的官员通常选择“经济性支出”来展示其能力，以期望得到上级政府的青睐，而能力较低的官员则倾向于选择生产效率低的“社会性支出”。王媛[26](2016）进一步从时间和空间两个维度深入剖析官员晋升激励对城市公共品投资的影响。她发现，官员晋升激励对生产性和社会性公共品投资都有促进作用，这种促进作用在官员任职初期更多地体现上社会性公共品投资上，而在晋升的关键时刻，地方官员则更重视进行具有短期增长效应的生产性公共品投资。并且，城市发展不均衡也会导致官员在公共品投资上出现差异：在东部发达地区，晋升激励推动官员更多地投资社会性公共品，而在中西部落后地区则更多地进行生产性公共品的投资。
 

　　2.2 官员晋升激励与地方政府土地出让行为

 

　　从2000年起，土地出让无论是数量还是增速都呈现显著增长，引起了学者们的广泛关注。一些学者认为，土地出让大规模增加是基层政府的财政压力导致的，即土地财政假说。1994年分税制改革之后，财权上移，事权下移，地方财力不足以承担其支出责任，迫使地方政府不得不寻求新的财政收入来源。考虑到1994年起土地出让金全部留归地方，地方政府倾向于通过卖地获得高额土地出让金以弥补地方财政收支缺口。可以说，土地财政是地方政府主动“突围”的一个结果[27,28]。然而，现实中商业用地的成交价往往很低，这与土地财政假说产生了矛盾。另一些学者认为，土地出让不是地方政府的被迫行为，而是地方投资的一个主动表现，即土地引资假说。在中国的官员考核体制下，地方政府通过低价出让商用土地来增加自身招商引资的能力，促进本地制造业发展，并获得相对稳定的预算收入，这些都有利于地方经济增长，可能会进一步增加地方官员的晋升机会[29]。在实证上，张莉等[30](2001）利用省级面板数据证明近年来中国大规模的土地出让是地方官员对晋升激励做出的理性反应。范子英[31](2015）在研究中加入弥补财政缺口的转移支付，发现部长来源地的财政压力变化没有对这些地区的土地出让行为产生影响，无论是土地出让面积还是土地出让收入都没有随着财政压力的下降而减少，并且对于中央指定用途的转移支付，也都被用于生产性的基础设施建设，而不是社会性基本公共服务的提供，所以土地财政的真实原因是投资冲动而不是财政压力。

 

　　2.3 官员晋升激励与地方政府举债行为

 

　　对于地方政府债务成因的研究，一些学者尝试从财政体制角度解释地方政府的举债行为，他们认为财政分权导致大规模的财政赤字[32]，为了弥补财政缺口，地方政府被迫筹集预算外资金，从而加重了地方政府债务问题[33]。但也有一些学者持相反观点：黄春元等[34](2015）利用2004—2009年市级数据进行实证分析，结果表明：地方财政缺口与债务规模呈负相关关系，即地方政府财政困难并非会导致地方债务规模快速膨胀，债务膨胀的主因可能是官员晋升激励。贾俊雪等[35](2017）认为，在以GDP增长为核心的政绩考核体系下，地方政府官员为了争夺稀缺的晋升机会，更青睐于“资源密集型”的投资工程以彰显政绩[36]，而有限的预算内资金很难满足地方政府巨大的投资需求，且摊派或加征各种税费会损害政府声誉，因此，地方政府不得不进行“政策创新”，以土地、股权收益等作为抵押，通过建立各种投融资平台公司变相举债[17]。这一观点也得到了一些实证研究的支持：陈菁等[37](2015）发现，晋升激励强度和各省区的城投债规模存在显著的正相关关系；蒲丹琳等[17](2014）的研究表明，地方政府投融资平台的债务增长速度随着地方官员晋升激励强度的增加而提高。

 

　　3 结束语

 

　　改革开放以来，中国经济一直保持快速增长，创造了世界经济奇迹。为了解释中国经济的高增长问题，周黎安等提出了官员晋升激励理论，认为中国自上而下的地方官员晋升机制是推动中国近几十年经济高速发展的重要根源。本文通过梳理晋升激励影响地方官员行为的相关文献发现，官员晋升激励会促使地方政府增加预算外收入（土地出让金和地方政府债务），从而加大生产性公共投资进而推动地区经济发展。这一影响机理有利于优化完善中国地方政府治理体系，帮助我们更为深刻地理解地方政府行为。

 

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