2. 多元化的参与主体和责任机制在不同的福利政策领域，国家、社会和市场三方的责任分担有所不同。从前文对老年教育政策演变的分析可以看到，老年教育的责任主体已从国家责任演变为国家、社会、市场多元力量的共同分担，即国家主导，承担领导、规划、投入的责任（ 见表 1） ; 社会和市场则承担具体承办老年教育的责任。值得注意的是，国家不是社会和市场的补充者角色，除了规划、监管的职责外，兼具“投入”的职能，主要体现在以下方面。
（ 1） 财政投入。如 2013 年《老年人权益保障法》指出“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入”[8].
（ 2） 文化场所、设施和服务的投入。如 2012 年老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》规定： “各级各类博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、公共图书馆、文化馆等公共文化服务设施，向老年人免费或优惠开放； 鼓励影剧院、体育场馆、公园、旅游景点等公共场所为老年人提供优惠票价； 减免老年人参观文物建筑及遗址类博物馆的门票。老年人免费享有影视放映、文艺演出、图片展览、科技宣传等公益性流动文化服务，免费享有健身技能指导、参加健身活动、获取科学健身知识等全民健康服务……有关部门的内部老年活动场所要创造条件，争取向社会开放，吸引更多老年人参加活动。”[10]
（ 3） 政策等其他投入，如 2013 年《老年人权益保障法》指出： “各级人民政府和有关部门在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施。”[8]
3. 预防、发展和增能的多样教育内容与社区取向的教育方式《老年人权益保障法》及相关政策涉及的老年教育对象包括了老年人和全体社会成员。其中面向老年人群体的教育是“知识型、休闲型、保健型文化教育活动”[8].从“养、医、为、学、乐”需求看，以“养”为内容的教育有生活适应能力提高等； 以“医”为内容的教育有养生保健、健康预防与教育等； 以“为”为内容的教育有实用技能培训等； 以“乐”为内容的教育有科学文化知识普及、文学艺术、文化、体育、娱乐活动等。面向社会公众的老年教育主要是公共文化产品供给，如老年文化传播、老龄工作宣传和各级广播电台、电视台开设的老年专栏等[10].
从现有政策看，中国老年教育方式主要有社区老年学校、老年大学、网上学校等。如 2011 年国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出要发展各类老年大学[9]; 2012 年老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中规定把老年教育纳入终身教育和社区教育体系[10]; 2013 年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中也指出发展社区老年教育，要求“地方政府要支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动”[11].总体看，社区教育方式是老年教育发展的趋势。
（ 三） 兼具改善老年人生活福祉和社会投资功能的社会政策化成果
从中国老年教育政策的赋权历程和政策因素分析可以看到，中国老年教育政策不仅是人口老龄化问题的被动应对，救助和改善老年人生活福祉的功能，也具有重要的社会投资功能，现阶段取得的成就有以下方面（ 见表 2） .
1. 老年教育已从老年人的个人选择演变为社会性问题，并正在以构建积极老龄化社会为目标逐步地社会政策化； 老年教育政策对象扩及所有老年人和全体社会成员； 老年教育成为提升不同年龄群体生活福祉，促进社会整体可持续发展的战略选择。
2. 从责任主体看，老年教育已从国家单一责任转变为国家、社会、市场等多元社会主体参与的系统。
3. 老年教育政策涵盖了健康预防、社会参与、发展、增能的多样教育内容和形式。
4. 政策宣示了所有老年人的受教育权利。同时，国家积极介入的政策表明老年教育权利已从消极权利转变成为积极权利； 政策目标注重老年人的主体性，聚焦老年人参与社会发展。
然而，正处于政策形成和选择期的中国老年教育政策，目前最突出的问题就是尚未充分地社会政策化。如上文所述老年教育的赋权实践是资源“供给-选择-效果”的有机结合和连续过程。在政策扶持不足的现实下，教育资源匮乏、老年人无法获得教育信息和机会、教育质量参差不齐都可能导致教育资源不能有效供给，教育福利服务不能有效满足老年人的需求。
1. 立法不足，没有形成完善的政策体系。首先，政策原则性强，缺乏可操作性。如政策倡导社会力量参与发展老年教育，但政府给予何种财政、税费、土地和服务支持并不明确。其次，行政管理缺乏整合和明确的管理架构。地方政府、文化部门、教育部门、老龄委都参与其中，各部门没有明确的行政管理职责及体系，缺乏资源、信息共享平台（ 见表 1） .另外，缺乏对教育服务质量标准的规定。当教育服务数量增加时，政府相关部门以何种标准审核、监控教育质量令人怀疑。
2. 从教育资源输送看，多元主体的老年教育资源输送可能衍生教育分层的问题。首先，“财政投入”是指各地方政府投入而非中央财政统一投入，在没有可操作性的规定下，老年教育发展势必受到各地经济发展水平差异、政府重视程度和资源输送者所持老年教育理念的影响，势必导致老年教育的区域发展不均衡； 其次，市场力量介入老年教育发展，受制于老年人自身的教育付费能力，而市场型教育服务的提供者居于利润获取，会倾向高获利地区和服务对象投资，从而导致教育的白领化或中产化。
3. 从老年人对教育资源选择看，尽管老年教育政策明确规定教育对象扩及所有老年人，但由于中国老年人口群体异质性强，且呈高龄化、女性化趋势，特别是农村老人、留守老人、老年人的隔代教育、生计与发展等问题突出，最终导致目前老年教育政策实施过程中因对老年人的教育需求认知不充分显现覆盖面窄的问题。研究表明，目前老年教育政策的受益群体主要是城市、低龄、女性、受教育水平较高的老年人群体[13].目前政策对如何真正实现需求为本的老年教育尚缺乏可操作性的规定。
4. 从教育权利的实现看，教育的增能功能仍未充分显现。教育的本质是人的发展和能力的增长。同样，老年教育是提升老年人生存发展能力的有效工具。尽管在政策目标和原则中强调了老年人的主体性、社会参与和致力于建立一个积极老龄化的社会，然而，在政策的可操作性规定中仍多将老年教育定位为丰富生活、促进健康、陶冶情操的精神文化活动，背后的逻辑仍是将老年人更多地界定为被照顾者。因此，老年教育促进老年人生存发展能力的增能特性尚待完善更具可操作性的规定。
四、老年福利的新常态： 老年教育应充分社会政策化
老年教育政策的精髓是国家与社会如何有效满足老年人的教育需求，形成国家、社会、市场和老年人之间平等、互惠、制度化的伙伴关系。因此，实现积极老龄化，构筑各个年龄群体共赢的、社会和经济可持续发展的环境就势必要求老年教育充分地“社会政策化”.
（ 一） 进一步充分赋权，促进积极老年化社会的实现
老年教育充分赋权应当考虑三方面的问题： 第一，增加老年教育服务资源的提供。首先，确定国家无限责任。无限责任不是统揽，而是国家主导下的老年教育普及和资源公平输送。中央财政要支持经济欠发达地区发展老年教育，向困境老年人提供教育服务，避免教育阶层化现象。其次，细化政策，完善涉及老年教育的财政、税费、土地、融资支持制度，特别是对社会、市场介入老年教育领域要提供可操作性的指导和规范。第二，增加对有教育需要老年人的引导与支持。及时有效提供尽可能完全的教育服务信息，系统地支持、协助老年人选择教育服务，实现其权益。第三，细化对老年教育服务的管制。整合行政管理体系，健全教育专业监督系统，制定适应各地区老年教育服务的标准和质量要求，提高监管机制的有效性。
（ 二） 发展社区教育模式，增强老年福利的可及性
中国老年教育社区化发展基于中国老年人群体异质性强、需求多样、教育支付能力不高、60 岁以后仍可能兼具家务劳动承担者、生产者、抚育者等多重社会角色的特点，将老年教育发展的重心下移到老年人居住的社区，在老年人的生活和学习之间建立直接、紧密的联系，从而推动老年教育的普及。同时，在改善老年教育服务可及性过程中应以需求为本，发展内容灵活、形式多样、经济成本和时间成本较低的课程，避免社区内老年教育资源分布不均、教育质量参差不齐现象发生。
（ 三） 丰富增能型、社会参与和发展型的教育，提升老年福利服务的专业化
老年教育政策的有效执行有赖于老年福利服务的专业化程度。未来老年教育服务应致力于从公益性服务向专业化服务转型。专业服务最重要的基本特征是个性化、需求为本、以提升生存发展能力为目标的服务。因此，运用社会工作的价值观、理念和方法，从每一位老年人的需求出发，提供增能型、社会参与和发展型的教育服务是老年教育政策实施的重要方向。
（ 四） 培育老年人的主体性，增强老年教育政策的社会投资功能
进一步明确老年教育的定位是人的主体性教育。在积极老龄化目标下，树立自主、自治、参与的教育理念，培养老年人的变化适应能力、生活掌控能力和社会参与能力，确保老年教育政策制定和实施始终以人为本、以老年人的主体性培育为本，确保老年教育政策不仅是人口问题的被动应对之举，而是在持续改善老年人生活福祉的同时，增强老年教育的社会投资功能，从而推进老年人与其他年龄群体福祉的共同改善，推进老年人与社会经济的共同、可持续发展。
参考文献：
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[10]老龄委。 关于进一步加强老年文化建设的意见[Z]. 2012 -10 -24.
[11]国务院。 关于加快发展养老服务业的若干意见[Z]. 2013 -09 -13.
