（ 二） 将社会抚养费界定为行政收费是对社会抚养费之本质与特征的误解
将社会抚养费的法律性质界定为行政收费的观点强调，超生者客观上减少了他人对社会环境资源的享有，国家势必额外增加公共投入来满足公民的正常需求。国家对超生者征收社会抚养费以补偿公共投入，因而社会抚养费的性质属于补偿性的行政收费。持此观点者从公共权力和公共资源的有限性和国民平等分享性出发，以抑制人口过快增长、调节自然与社会资源的合理利用、促进经济社会发展以及保护环境的要求在国家意志和规范层面上的表达、确认和保障为基础，以超生者挤占他人的自然社会资源、国家为此进行额外公共产品的投入必然由超生者予以合理补偿以及为实现上述目的必然由国家公权力强制、无偿征收为逻辑和现实的结论，具有一定的客观性和合理性，似乎符合社会抚养费之本质和特性。但持此观点者均未分析社会抚养费到底属于行政收费中的规费还是受益费，只是片面强调行政收费的强制性、无偿性，忽视了行政收费还具有财政上成本回收（ 费用填补） 之目的性、课征群体特定性、对待给付性以及专款专用性等特征。
行政收费在行政法上是一种具体行政行为，在财政法上则是一种非税收入。学界普遍认为，行政收费是指国家机关和其他依法行使行政管理职权的单位（ 不包括事业单位和其他社会团体） 依法向公民、法人和其他组织实施管理或提供服务收取的费用，主要包括规费和受益费（ 使用费） 两种。规费的本质是指政府部门对公民、法人和其他组织提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费或手续费（ 如证照费、各种登记费、诉讼费等） .受益费则是指“国家为谋求公共利益，而设置、建造或维护公共设施时，对因此而享有特别利益之人民，所强制征收，用以补偿有关费用支出之金钱给付义务。”[9]
规费和受益费的特征均体现为财政上成本回收之目的性（ 费用的收取仅为弥补行政所耗费之成本或公共设施所耗费之成本） 、课征群体特定性（ 只针对需要接受特定服务的群体征收或公共设施具有受益可能之群体征收） 、专款专用性（ 所收取的费用专用于填补行政所耗费之成本或填补经费支出之花费且由行政机关编列预算先行支应，并且排挤其他预算之支出） 以及对待给付性（ 缴纳主体与受益主体之间具有一一对应性） .如前所述，社会抚养费虽具有课征群体特定（ 即不符合法定生育条件者） 以及收入用途模糊（ 资金全部上缴国库） ,但其特定政策目的性（ 并不具有财政上成本回收之目的，而是促进人口与资源、环境协调发展这一特定经济社会政策目的） 、缴费义务人与其金钱给付之间有特殊法律关联性、非对待给付性等特征非常明显，故将社会抚养费界定为行政收费实在是对社会抚养费之本质与特征的误解。综上，社会抚养费既不是行政罚款，也不是行政收费，那应是什么呢？
下文拟从政府性基金这一财政工具角度，分析社会抚养费的真正归属。
三、社会抚养费之政府性基金法律属性
（ 一） 政府性基金的内涵及法律特征
1. 对政府性基金内涵的认识政府性基金尽管不是一种特有的财政现象，却是中国特有的财政名词。依据《政府性基金管理暂行办法》（ 财综[2010]80 号） 、《中华人民共和国预算法》等规定，作为政府非税收入的重要组成部分，政府性基金是各级政府及其所属部门为实现其特定经济社会职能（ 支持特定公共基础设施建设和公共事业发展） ,依法或依中共中央、国务院有关文件规定向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。主要包括各种基金、资金、附加和专项收费等类型。
2. 政府性基金的法律特征一是特定政策目的性。现代国家为满足其公共任务之财政需求，一般将税收作为其主要财政工具，而政府性基金仅为补充性财政工具，即对于国家特定经济或社会目的之公共任务，藉由政府性基金加以实现，换言之，征收政府性基金并非用以满足一般财政需求，而是为了服务国家在经济社会领域的特定任务或政策需要，因而政府性基金征收须具备明显的特别政策目的性，而其财政收入仅具有附随目的。如征收船舶油污损害赔偿基金的政策目的是为了促进海洋运输业这一公共事业的持续健康发展，国家重大水利工程建设基金是为了支持国家重大水利工程建设，旅游发展基金是为了推动旅游这一公共事业的发展，育林基金是为了促进林业可持续发展，等等。二是被课征群体同质性。因为征收政府性基金是为了追求特定公共任务的实现，不是为了一般公共任务之经费，故政府性基金不应针对一般社会大众广泛性的课征，而是就与欲实现特殊任务具有密切关联之某特定群体，赋予其特别负担，如船舶油污损害赔偿基金的课征对象为在我国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质（ 包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油） 的货物所有人或其代理人，旅游发展基金的课征对象为乘坐国际和地区航班出境的中外旅客，等等。三是特殊的法律关联性。所谓特殊的法律关联性，是指缴费义务人之“金钱给付义务与其负担理由间存在某种特殊法律关联”[10],也即“政府性基金的负担群体，比一般纳税人或任何其他群体，就课征政府性基金所欲追求的政策目的，具有更为密切的联系，对于该政策目的的实现，政府性基金的负担群体负有高于一般纳税人或任何其他群体的义务。”[11]如育林基金向采伐林木的单位和个人征收，主要考虑到砍伐林木会破坏森林资源，影响林业的可持续发展，比起非砍伐者，采伐林木的单位和个人显然负有更多的义务，即采伐林木的单位和个人与课征育林基金所欲追求的政策目的具有更为密切的联系。四是专款专用性。由于政府性基金是为了实现特定的公共任务，并向特定群体课征，故基于负担平等要求，政府性基金的经费收入不应流入一般国家财政进行统收统支，也不能挪作他用，所以政府性基金的收入与支出应为实现其肩负之特定政策目的所专款专用。如船舶油污损害赔偿基金只能用于油污损害及相关费用的赔偿、补偿，育林基金只能用于森林资源的培育、保护和管理，等等。五是非对待给付性。征收政府性基金是国家为了实现特定之政策目的，向特定群体所课征，而该群体因较社会整体或其它群体更具有特殊责任，并非以国家个别对待给付为前提，也不是个别人对于特定给付行为的对价，所以政府性基金虽然其给付与负担理由之间存有特殊法律上的关联性，但本质上不是国家对课征群体进行个别给付补偿。如政府所征收育林基金用来培育、保护和管理森林资源，虽然其收入用途在一定程度上明显有利于采伐林木的单位和个人，但此种利益并未充分特定化为采伐林木的单位和个人，反而还会惠及到除采伐林木的单位和个人之外的更广泛群体。因此，育林基金的征收与采伐林木的单位和个的支出不存在具体的对待给付。
（ 二） 社会抚养费的法律特征
1. 促进人口与资源、环境协调发展之特定经济社会政策目的如前所述，虽然《宪法》、《人口与计划生育法》没有直接规定社会抚养费的课征目的，但《《征管办法》第 1 条以及《征管条例（ 送审稿） 》第 1 条均规定了征收社会抚养费的目的是“为了促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”.由此可以看出，社会抚养费的征收为了促进人口与资源、环境协调发展这一特定经济社会政策目的。
2. 以不符合法定生育条件的公民为课征群体当前我国关于不符合法定生育条件者是通过法律授权省级人大或其常委会予以立法规定的。通过对 31 个省级地方立法文本的统计发现，不符合法定生育条件者主要包括非婚生育者、有配偶者与他人生育者、不符合法定生育条件的生育者、符合法定生育条件但未经审批的生育者、违法收养子女者等 5 类。而现行的《征管条例（ 送审稿） 》第 3 条也规定了缴纳社会抚养费的义务人为不符合人口与计划生育法律法规规定多生育子女的公民。由是观之，社会抚养费的征收对象即课征群体为不符合法定生育条件的公民，而不是针对一般社会大众普遍课征，因而社会抚养费的征收对象具有较大的同质性。
3. 不符合法定条件生育者与其缴纳费用负担有密切的特定法律关联性社会抚养费是国家向不符合法定条件生育者课征以作为人口与资源、环境协调发展之用，虽然人口、资源与环境协调发展对不符合法定条件生育者甚至全国人民均直接或间接享受其利益，但不可否认的是，“多生孩子意味着多占用社会、环境等资源”这一客观事实。[12]基于负担平等原则，如果公民获取了更多的公共资源或多享受了政府额外的服务，就应为此负担更多的金钱给付义务。故不符合法定条件生育者应较一般大众就资源利用和环境保护方面，负担最大责任，其负担理由与给付之间具有其特殊之关联性。
4. 缴费义务与国家促进人口与经济、社会、资源与环境协调发展之间不具有对价性国家征收社会抚养费的收入用途虽然对不符合法定条件生育者有利（ 直接或间接享受其利益） ,但这种有利同时还惠及到除负担群体之外的更广泛群体，因而这类利益并未充分体现不符合法定条件生育者所缴纳的社会抚养费与国家对促进人口、资源与环境协调发展之间存在具体的对待给付关系，也就是说，虽然不符合法定条件生育者的金钱给付与负担理由之间存有特殊法律上的关联性，但社会抚养费的征收本质上不是国家对不符合法定条件生育者进行个别给付补偿。这显然与行政收费的对待给付性存有本质不同。
5. 收入用途的预算特性之检讨从规范层面来看，社会抚养费收入用途之预算特性较为模糊，按照《征管办法》第 10 条的规定，所有社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理，这似乎符合统收统支的预算特性。
但有些地方性法规、规章如《山东省社会抚养费征收管理办法》、《西藏自治区计划生育暂行管理办法》都规定了社会抚养费应全额纳入财政专户，专款专用，不准挪作他用。值得注意的是，《征管条例（ 送审稿） 》第 24 条却明确其为统收统支之预算特性。但笔者认为，由于不符合法定条件生育者是超生（ 多生） 小孩的最大受益者，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展需要大量经费支持，如以全体国民缴纳之税收所负担，有违全民负担公平性原则，且基于税收统筹统支的特性，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展所需经费势必排挤其他预算支出，因此，社会抚养费并非统筹统支用以满足国家一般财政需求，而应以专款专用的方式实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展这一国家特定政策任务。所以，社会抚养费收入专款专用的预算特性更具正当性、合法性。
（ 三） 社会抚养费是一种政府性基金
由社会抚养费的课征特征观之，虽然除现行立法上的收入用途之预算特性较为模糊外，社会抚养费的征收目的为促进人口与资源、环境协调发展之特定经济社会政策目的性，征收对象为不符合法定生育条件的公民，不符合法定条件生育者与其费用负担之间有密切的特定法律关联性，缴费义务与国家促进人口、资源与环境协调发展之间不具有对价性。由此，社会抚养费的法律性质在课征特征上，即于政策目的、课征群体、法律关联性及对待给付等方面所展现，社会抚养费与政府性基金具有强烈的契合性，因而其应偏属政府性基金之一种。
四、结语
社会抚养费现有定位的不准确，使我们对其有重新界定的必要，而其蕴含着的调节、平衡与财政收入等内在要素使其重新定性成为可能。社会抚养费的设立本质不是为了惩罚、制裁超生行为，而是国家为了调节资源的合理利用和保护环境，平衡不符合法定条件生育者与其他社会群体的利益关系以及筹集促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展的财政经费和必要开支（ 如补偿失独家庭、改善生育条件与设施、提高独生子女补贴、充实生育保险资金、加强生育指导与培训等） ,因此将社会抚养费界定为一种政府性基金更具合理性，更有助于明确社会抚养费的特定政策目的性、确立征收要件、规范支出范围，更有助于贯彻法定原则、民主原则和平等原则以保障公民的合法权益与和谐社会的构建。[13]
因此，面对社会抚养费何去何从的种种声音，笔者认为，未来的《社会抚养费征收管理条例》应将社会抚养费明确为一种政府性基金（ 可称谓“生育调节基金”或“人口发展基金”） 并以此来有效构建其制度规则。同时还应注意，从法律实践来看，征收社会抚养费并不是控制人口快速增长的“灵丹妙药”.因此要稳定低生育水平，社会繁荣与经济发展以及劳动就业、社会保障、医疗保健、教育等配套制度的健全完善才是其最有效的调节手段。
参考文献：
[1]彭中礼： 《论社会矛盾化解的法治方式》，《中南大学学报（ 社会科学版） 》2014 年第 1 期。
[2]王贵松： 《中国计划生育制度的合宪性调整》，《法商研究》2008 年第 4 期。
[3]周立权等： 《罚款可讲价，200 亿社会抚养费“抚养”了谁》，《新华每日电讯》2013 年 12 月 13 日第 4 版。
[4]湛中乐等： 《公民生育权与社会抚养费制度》，法律出版社 2011 年版，第 230 页。
