摘要：在国家大力推进反腐进程的背景下，“村霸”问题因其严重侵蚀基层政权的特性而受到重视。今之“村霸”一词的概念较之以往有所改变，它是那些在基层政权中利用职权之便欺压百姓、敛财谋私、吃拿卡要、横行乡里的村官的称谓。“村霸”出现的根本原因在于乡村权力结构体系出现了真空带，让“村霸”有机可乘，同时法律规制上的困境也助长了“村霸”的嚣张气焰。我们应积极倡导以“新乡贤”文化推动基层群众自治体系的完善，同时加强对“村霸”问题的有针对性的法律管控，不让“村霸”有可乘之机。
关键词：村霸；乡村权力结构；新乡贤；乡村自治；
《中国青年报》在2019年5月发表了一篇题为《告不倒的村支书》的报道，在网上引起热议。河北省邢台市任县大屯村的前任村支书崔金平，在其任职的33年里，打人、挖沙、占地、收取好处费，在被举报后，也仅是受到了党纪处分。村民更是对记者直言，“我知道你来了也解决不了问题”[1]。在国家大力反腐的背景下，人们的关注点多在“老虎”，但“苍蝇”因其权力小、影响弱而易被忽视。但是对于国家来说，最根本、最深刻的破坏往往就是从基层开始的。习近平总书记也多次强调基层政治生态问题，“要重视基层风气问题，下大气力整治发生在老百姓身边的不良行为……必须严肃查处，绝不姑息”[2]。基层政治生态健康与否关系着党在基层的执政效力问题，所以，从法治角度分析与解决我国农村的“村霸”问题刻不容缓。
一、“村霸”一词的概念界定
“村霸”一词，严格来说并不是法律上的概念，刑法上也没有村霸这一罪名，它只是我国司法实践中所使用的一个术语。一般来说，村霸指在乡村社会中为非作歹的黑恶势力，包括农村里的地痞、无赖、宗族恶势力等，他们在乡村里胡作非为、欺压乡邻，侵蚀着中国基层政权。因此有学者认为，村霸就是为恶一方、危害农村治安的违法犯罪分子或违法犯罪团伙头目[3]。
今之“村霸”的概念有了一定变化，从某种意义上说，它是那些在基层政权中利用职权之便欺压百姓、敛财谋私、吃拿卡要、横行乡里的村官的另一称谓。也就是说，原来只是地痞流氓的村霸，此时通过各种手段运作，戴上了一顶“官帽子”，他们的权力在一定程度上合法化了。以表面上合法的手段，做着违法的事情，这贬低了村民心中的法治形象，极大损害了政府的公信力。所以今之“村霸”的危害性较之以往更为巨大。
从上述分析中可以看出，“村霸”有着两个明显的特征：地域性和政治性。地域性特征是：村霸是在特定的村落范围内产生的。从网上报道的全国各地的“村霸”来看，尽管他们违法犯罪的地点不同、方式不同、罪名也不同，但他们的共同之处在于他们违法犯罪的地域是局限于一个村落范围内的。其中有社会原因，也有制度原因：第一，农村空心化。随着城镇化进程的快速推进，农村人口、特别是青壮年劳动力大量向城市转移，留守村庄的大部分是老弱病孺。留守群体本身就力量薄弱，易受伤害，往往敢怒不敢言，甚至有求于村霸，这就让村霸在村落范围内更加肆无忌惮。第二，监管较弱。就村落的内部监督来说，鉴于农村宗族势力的影响和乡村社会是熟人社会的性质，村落的内部监督效力不强；就外部监督来说，由于我国实行基层群众自治制度，乡镇政府对基层农村并不是行政上的领导与被领导关系，乡镇政府工作的落实大部分还要依靠这些“村霸”村官。很多情况下，村霸们会与这些政府官员达成某种利益交换，使之成为保护伞。
政治性特征是：“村霸”借助基层民主选举的漏洞，给自己戴上了一顶“官帽子”，以表面上合法的方式做着违法的勾当。这严重打击了基层政府的公信力，导致民众普遍对法律失去信心。产生这种现象的最主要原因在经济上，尤其是2006年国家全面取消农业税后，国家与农村的关系发生了巨大变化，从过去的国家通过税费汲取农村资源变为国家向农村输入资源，各种补贴支付到农村账户。村霸们操纵基层选举，把持基层政权就是为了以权谋私，换取巨大经济利益。在工业反哺农业、城市支持乡村、资源下乡的大背景下，他们这样做就是非法占有国家对农村发展的扶持资源，农民由此产生不公平感，对基层政权的认可度不断降低。
二、“村霸”产生的原因分析
“村霸”现象的产生是我国传统乡村治理体系出现漏洞的体现，最高检2017年发布的《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》就是为了打击“村霸”和宗族恶势力的刑事犯罪，运用国家专政机器进行集中整治，取得了显着效果。但为了更好地标本兼治，还应该对黑恶势力为什么能够以及如何侵入基层政权进行更深入的分析，从而得出根治的良方。
（一）根本原因——乡村社会权力结构体系出现真空
新中国成立之后，尤其是改革开放以来，剧烈的社会变迁使乡村社会原有的生活秩序遭到破坏，乡村社会的权力结构也发生了巨大变化。在旧有秩序解体、新秩序尚未完全建立的情况下，乡村权力结构体系出现了真空，导致基层政权建设出现困境，“村霸”现象产生的根本原因也在于此。
谈到中国的社会结构问题，就不得不涉及中国的“国家—乡村”的关系，为了更好地解释它，研究者们通常以“士绅—地方精英”与“国家政权建设”这两个理论框架着手讨论。“士绅—地方精英”的理论框架主要是描述中国传统社会中的社会结构与性质，其基本含义是：帝制时代，统治者的权力止于县，统治者主要依赖士绅阶层和随着商业化潮流出现的地方精英，来管理乡民，达到整合乡村社会秩序的目的。“国家政权建设”理论框架最开始是用来分析欧洲民族国家的形成过程，其要义在于：近代以后的国家作为一个政治实体，打破了君主统治时期的治理原则，逐渐实现权力的集中，那些分裂的基层权威被现代民族国家的集权取而代之，于是建立起了统一的国家治理体系，如政权机构、法院体系、财税体系等。概略说来，“士绅—地方精英”理论大体对应于“帝王—臣民”的叙事，“国家政权建设”理论则对接“现代国家—公民”的话语[4]。
20世纪初，剧烈的社会变迁已将原有的乡村社会秩序打破，以士绅—精英为主的乡村权力结构解体。自民国开始，西方民主自治理念传入中国，乡村自治初步展开。新中国成立以来，基层群众自治在中国农村地区取得了显着成效。其实，这可以看作是民族国家发展的一个过程，国家权力机器不断往下延伸，政权机关往乡村社会深入，但国家力量并不直接进入村庄，这部分权力真空地带交由基层群众自治。那么基层群众自治制度真能很好地弥补这段权力真空吗？从现实情况来看，结果并不是那么乐观。
我国1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民实行直接选举，行使民主权利。基层群众自治是现代化民主与市民社会发展的大势所趋，因为“人民不能被代表，被代表是社会不完善的表征”[5]。但是，基层群众自治选举的运作过程中，出现了许多与设立制度初衷相违背的不和谐音符，暴力、威胁、贿选等现象层出不穷。学者于建嵘在《村民自治：价值和困境》一文中列出了基层群众自治的五大困境：村党支部和村委会矛盾凸显、选举乱象频发、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点以及自治权与行政权冲突[6]。这就导致基层群众民主权利无法得到真正落实，基层群众自治制度成为“有心人”操纵基层选举、把持基层政权的工具。这并不是说民主制度本身出现问题，而是其实施过程出现偏差，这里面的原因还得从乡土社会本身的性质去探究。
第一个原因是宗族势力的影响。在乡土社会中，宗族观念是很深刻的。费孝通先生在《乡土中国》中提了个“小家族”的名词，认为我们的家在结构上是一个氏族，它不是西洋文化中家的概念仅仅是父母—子女这样一个结构，而是根据单系亲属原则组成的社群，我们的家的概念可以在父系方面扩大得很远，以至于可以包括五代之内所有父系方面的亲属[7]。这种形态差异引起了性质上的变化，我们所谓的“家”已经不仅限于生育的功能，它更类似于氏族，是一个事业组织，赋有政治、经济等复杂的功能。今天的乡村社会，在几千年传统宗族观念的熏陶下，宗族势力的影响仍是不容小觑的。这种观念表现在民主选举中就是：村民选举不是看候选人是否真的贤明，而更多是看他是否和自己同根同族，选举成功后，他就既是公共资源的代理人，也是家族利益的代表。而且，某些基层干部为了顺利开展工作和非法汲取乡村公共资源，也会主动勾结当地比较有势力的人，这在无形中进一步扩大了宗族势力在基层群众自治过程中的影响[8]。
第二个原因是监督不力。在中国历史上，国家权力的行使是止于县一级，即“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理靠乡绅”[9]。其实在现代社会，国家行政权力也不太能有效触及农村社会，农村流行的“山高皇帝远”这句话就是对此最真实的写照。所以想通过上级监督下级这种做法去监督基层政权是行不通的，更何况乡镇政府对基层群众自治机构并非领导与被领导关系。那依靠村民内部监督呢？情况也并没有好多少。乡村社会是一个血缘社会，血缘的意思是人和人之间的权利义务是由亲属关系决定的。这种社会是稳定的，缺乏变动的，这就造成了它的封闭性。在这个社会里，大家低头不见抬头见，甚至沾亲带故，要让村民举报村官并不是那么实际。而且，更重要的原因在于，村民们的权利观念还没有完全建立，民主自治的理念还未能够深入他们的心中，很多人还没有把选举与监督看成是事关自己切身利益的权利，这让他们疏于行使自己已有的权利。没有受到监督的权力，就必然会导致腐败。
综上所述可以看出，基层群众自治制度并没有很好地填补上国家与地方间的权力真空地带，从而给基层政权中的“村霸”们以可乘之机。
（二）表面原因——法律规制出现困境
前面已说到“村霸”并非一个法律上的概念，我国法律中并没有包含“村霸”一词的法律条文。对于“村霸”的法律制裁问题，司法实践中主要遵循以下几点处理原则：对那些已触犯刑律，构成犯罪的，依法从重惩处。对已构成刑法犯罪的组织者、教唆者，可根据《中华人民共和国刑法》有关主犯和教唆犯的相关规定，依法从重追究其刑事责任。应当数罪并罚的数罪并罚，应当择一从重处罚的，择一从重处罚。有投案自首、立功表现的，该从宽的依法从宽处理[3]。可以看出，对“村霸”的处罚具有刑法上的普遍意义，但没有突出对村霸犯罪的特殊打击。这就导致现有法律无法完全满足打击村霸行为的需求。
更具体来说，我国法律在对“村霸”定罪量刑过程中出现了困境，而且对违法的处罚力度明显过低，导致“村霸”有恃无恐。学者韩仁洁在其《形式视角下“村霸”现象的问题梳理及对策设计》一文中这样分析道：在对“村霸”进行刑事规制的过程中出现了两大困境，一是实体性问题，二是程序性问题[10]。实体性问题有三个，一是身份犯的界定。因为“村霸”能否以职务犯罪相关罪名来定罪量刑取决于其身份是否可以被认定为“国家机关工作人员”，而现行法律对这个问题的规定是比较模糊的，难以确定其边界。二是基层选举是否应当入刑。宪法规定农村是实行直接民主选举制度的，制度本身对于实现我国民主政治发展是具有重大意义的，但其施行过程中却难免出现许多问题，比如基层选举中暴力、威胁、贿选等现象层出不穷，“村霸”通过宗族势力操纵选举，民主选举制度沦为一个“花架子”。这需要法律制度对其加以规制，但我国刑法中尚未将破坏农村基层选举制度的行为纳入评价体系，只有在《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条中规定了村民有权向相关部门举报。所以基层选举中选民的选举权利遭受破坏后并没有有效的法律救济手段。三是“村霸”涉黑是否适用加重刑罚。《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定“国家机关工作人员组织、领导、参加黑社会性质组织的，从重处罚”，这一规定表明对“村霸”的“国家机关工作人员”的身份认定具有重大意义，而前面已说到我国法律对这个问题的认定具有相当大的局限性。
程序性问题有三个，一是取证存在很多障碍。因为“村霸”发生在一定村落范围内，具有相对封闭性，而“村霸”们恰好又对这个范围有一定的管控能力，导致侦查人员取证过程困难重重。二是举报途径受限。这主要是因为“村霸”现象的政治渗透性特征导致受害人往往投诉无门，使举报人陷入不能也不敢举报的困境。三是举报人易受到报复，举报人的个人信息被泄露，这就导致被举报人向举报人实施加害行为。
综上所述，要使“村霸”现象得到遏制，还得制定专门的法律，从立法上为村霸治理问题提供保障。
三、“村霸”的治理对策
（一）倡导“新乡贤”文化推动乡村自治体系的完善
“村霸”现象出现的根本原因在于乡土社会中传统的礼治秩序被破坏，而现代的法治秩序又尚未完全建立，造成了乡村权力结构出现真空带。建立新型的乡村治理结构，中国古代基层治理经验中有很多可借鉴的资源。
费孝通先生在《乡土重建》一书中提出过“双轨政治”的概念，它的主要内容是指传统政治包含着自上而下的中央集权专制体制和自下而上的地方自治民主体制，而联结这两轨体制的枢纽就在于地方士绅阶层[7]285。“乡绅之治作为传统社会的一种治理方式，在平衡国家权力、促进基层自治，节约行政成本、创造社会财富、构筑乡绅文化、凝聚乡村力量等方面发挥着重要作用。”[11]以今时今日的视角来看，乡绅文化自然是不复存在，但现代化的进程并不会让乡村社会因此消失，乡村自治依然是基层治理的必然选择。但一味要求国家力量退出以及无限扩大基层自治并不明智，因为基层群众自治的权力并没有真正转移到村民自己手中，而是被“村霸”们变为自己把持基层政权的工具，说到底就是村民因为观念、财力、智识等等原因，不能成为乡村治理的主体，如果让村民成为乡村治理的真正主体，“村霸”现象就不会出现。“在目前许多乡村基层政权组织集体资源缺乏和动员能力不足的情况下，个体性资源能够有效弥补因集体资源缺乏而不能承担的公共责任。”[12]而“新乡贤”恰好能够承担这种公共责任，可以利用新乡贤文化助力村民成为乡村治理的真正主体。
新乡贤的许多内涵直接脱胎于传统乡贤文化，而传统乡贤概念与乡绅又有较多重合。乡绅阶层是“居乡之士”，是“一群特殊的会读书的人物”[13]，因而受到乡民的尊敬，而且他们与当地人有着共同的地方性知识。同时他们又是“在野之官”，拥有国家赋予的法定特权，掌握一种“非正式权力”[14]。正是这样的双重身份使乡绅阶层在传统乡村治理中发挥着主导性作用，它制约着国家权力对乡村社会的无限渗透，促进了基层群众自治。在新的时代背景下，新乡贤概念的外延肯定不同于传统的乡绅概念，其最重要的特征在于，新乡贤在熟悉传统乡土社会的同时具有现代化的新视野，承担着弥合传统与现代的联结者作用，使传统与现代有了“可译性”。
在传统道德信仰遭受破坏而现代价值观念又尚未完全建立的情况下，乡村社会秩序难免出现混乱。在当下乡村价值规范体系下，新乡贤的核心作用在于“以凝聚乡邻，以道义整合利益，发展出在新时代下适应乡村发展的共享价值规范体系。在此基础上，为乡民提供一套行动准则，实现乡村治理由主体到规则的转变，进而推动基层群众自治的发展”。[12]首先，新乡贤凝聚乡邻是指其在乡村公共生活中发挥重要作用。在经济发展方面，新乡贤可以其自身的实力和眼界，带领村民发展有前景的事业；在公共事业方面，新乡贤群体也愿意为了共同利益而参与乡村公共建设。其次，通过道义整合利益[15]，发展出适应乡村社会的价值规范体系。改革开放四十多年来，其实是将“所有人都从原有社会脉络中连根拔起，然后抛到一个生存竞技场，让他们为有限的资源展开角逐”，“所有人都失去了安全感和确定感”。[16]这就颠覆了乡村社会中的伦理道德基础，人与人之间失去信任，进而导致农村的衰败。而新乡贤群体以其正派、有知识的特征能够给普通村民以示范效应，可以渐进地改善乡村社会风气，形成一套乡村社会的共享价值规范体系。最后，通过共享价值规范体系，为乡民提供行为准则，进而推动村民自治。新乡贤群体既有与乡民共同的地方性知识，又有现代化的新视野，这种情况下，他们可以依据现代的法律和传统的乡村交往原则，重构新的行为规范体系，而这最终可以成为推动村民自治的价值和规范基础。
可以看出，新乡贤群体在推动基层群众自治的过程中扮演着助力者的角色，他们本身并不是乡村治理的主体，乡村治理的主体应是乡民。新乡贤群体增强了“上与下互动，在强化行政统一性的同时，培育基层治理的独立性和特色性。”[11]
（二）加强法律管控，遏制“村霸”现象
江苏省东海县罗庄村党支部书记高茂义在被县纪委立法审查时说，“我连个苍蝇都不是，你们查我简直就是大炮打蚊子”。这其实在很大程度上反映了多数“村霸”的心理：我就是个农民，你能把我怎样？对此，我们应该加强对“村霸”的针对性法律管控，增加其犯罪难度、减少其犯罪收益、增加其犯罪风险，以此来遏制农村“村霸”现象的泛滥。
第一，在刑法保护方面，应该肯定村干部在某些事项上的“国家工作人员”身份，对其犯法行为以职务类犯罪定罪量刑。例如，“在加入村委会后涉嫌侵害地方资源和自然资源的行为，应当对相关人员以国家机关工作人员身份定罪量刑”。[10]另外，应当将村民选举纳入刑法保护[8]。目前我国刑法第256条规定了破坏选举罪，但是该条只对选举人大代表和相关领导人进行保护，按照罪刑法定原则，刑法就无法对破坏村民选举的行为进行惩罚。这就使“村霸”扰乱村民选举的代价是比较小的，不利于打击“村霸”现象。
第二，完善村民民主监督制度。现在的村民监督权大多流于形式，其中最主要的原因在于村务公开存在盲点，主要存在三个问题：公开不及时、假公开、难监督[6]。公开不及时是指有些地方公开的信息是很久之前的，这种形式主义的公开不会起到任何实际的效果；假公开是指有时候村委为了应付上级检查，对数据进行处理后再公开，公开的内容缺乏真实性；难监督是指实践中公开的内容一般都是挂在墙上，写在纸上，村民即使有意见也不能得到及时的解答与反馈，导致村务公开制度没有发挥民主监督的作用。所以，要保障村民民主监督权利首先要落实村务公开制度。
在此基础上，可以构建村务监督委员会、村民与媒体三位一体的监督网络，让村霸无处躲藏[17]。首先，村监会要充分发挥好监督员与助理员的作用。在村委会和村党支部研究重大事项时必须到场监督，对存在的问题及时报告和处理。协助好上级纪委监委检查处理基层违法违纪违规案件的同时，也要在平时工作中协助村委会和村党支部处理好村务、党务工作，让村霸无可乘之机。其次，畅通举报渠道，充分鼓励村民行使监督权利，激发其监督热情，让监督之网实现全覆盖。最后，大力发挥新闻媒体的舆论监督作用，让“村霸”恶行曝光无遗。
四、结语
“村霸”现象出现的根本原因在于乡村治理结构出现了问题，同时缺乏针对性的法律管控也助长了“村霸”的嚣张气焰。虽然村官变“村霸”现象暴露了基层群众自治制度在运行过程中出现了许多问题，但我们并不能因此而全盘否定乡村自治，因噎废食。恰恰相反，解决此问题的关键仍是发挥乡村自治的活力。应该从传统文化中汲取有益养分，倡导“新乡贤”文化助力村民自治的实现。同时，更应大力推动法治建设，为乡村自治保驾护航。
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