目前，解决农民工社会保障问题有 3 种思路：一是让农民工就近参加农村社会保障体系，二是专门针对农民工的身份特征来建立新的社会保障体系，三是把农民工纳入现有的城镇社会保障体系当中[1].相对于第一和第二种思路而言，将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系当中，是解决农民工社会保障问题的最佳方案。原因如下：
第一，农村人口向城市有序转移，这是经济、社会发展到一定阶段的必然结果，也是城市化过程中所表现出来的重要特征，在城市化进程中农民工最终会向市民身份转变，成为常住城市的居民，而不是到城市务工以后再返回农村。因此，我国的城镇社会保障体系应当勇敢地担负起已经向市民身份转变的农村人口社会保障的责任，积极应对农民工进入城市以后给城镇社会保障所带来的挑战，而不应该把农民工社会保障问题弃之不顾，更不是将广大农民工又重新推回基层农村。
第二，城市在社会经济发展、财政收入、基础设施建设、相关政策和法律法规等各个方面的优势都要比农村地区强，相对于农村地区而言，更有能力去承担农民工的社会保障负担。
第三，如果采用第二种思路，专门针对农民工的身份特征来建立新的社会保障体系，这会给农民工带来新的歧视，这样就有悖于公平正义的社会主义核心价值观；此外，建立专门针对农民工的新社会保障体系需要重新成立相关部门，重新安排从业人员，设立新的有关政策，成本太高。农民工有其自身的特点，需要具体问题具体分析，将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系必须与有针对性的相关改革相结合，这样才能让城镇社会保障体系最大程度满足农民工的社保需求。而要把农民工纳入城镇社会保障体系，就必须进行改革，使城镇社会保障体系能够反映农民工的特点，并保障他们的合法权益。笔者认为可以从以下几个方面来破解农民工社会保障难题。
1 打破城乡二元结构
要将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系中，就必须对现有城镇社会保障体系进行改革，城镇社会保障体系的改革首先要突破两个障碍：制度性障碍和观念障碍[2].只有突破了制度性障碍和观念障碍，农民工的社会保障问题才能得到根本解决，否则，一切改革或者调整都只能停留在表面，达不到实际效果。
制度性障碍即城乡二元经济结构。首先，城乡之间存在着户籍壁垒，自改革开放以来，出台了暂住证制度以放宽农村人口向城市流动，暂住证制度虽然削弱了城乡户籍壁垒，但终究只是一个过渡性政策，并没有打破城乡二元结构格局。其次，城乡二元结构导致城市和农村地区在资源分配、教育和基础设施建设等领域国家财政投入存在巨大差异，不少费用需要基层政府甚至是农民自己承担，极大地加重了农村地区和农民的负担。最后，二元结构更会导致农村地区土地矛盾突出，农村基础设施落后，还限制了农村劳动力向城镇转移，不仅影响农民收入，由于农民生产规模有限，二元结构又影响了农村土地经营规模。由于城乡壁垒的存在，导致区域发展不平衡，贫富差距也会越来越大，严重阻碍了我国经济社会发展和城市化、现代化进程，也导致了农民工社会保障问题[3]
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由于城乡二元结构的存在，不仅加大了城市和农村地区之间人口素质的差距，还导致收入的巨大差距，虽然当前农村人口可以无限制进入城市，但由于城乡二元结构的长期存在，导致生活方式、消费观念、价值观等各个方面在城市和农村之间形成很大差异，农民工虽然可以进城务工，但是却难以顺利地融入城市生活，加上城乡二元结构户籍制度的阻碍，使农民工无法完成向城市市民身份的转变，农民工也因此被排斥在城镇社会保障制度体系之外，面临着养老、就医、住房等各种严峻的问题。因此，要破解农民工社会保障难题，改革城市社会保障体系，首先要突破城乡二元结构的制度障碍。2014 年 7 月，党中央和国务院已经开始了户籍制度改革，取消了农村户口和城市户口的区别，统称为居民户口，这将大大加快社会保障制度的改革步伐。
社会存在决定社会意识，中国社会、经济的二元性决定了社会意识的二元性，主要体现在：农民独立意识、竞争意识的缺乏，对土地严重依赖，平静、缓和、与世无争[4].虽然建立了新的社会制度，但由于对市场的长期排斥，价值规律的作用遭到否定，农民被紧紧地束缚在土地上。强烈的家庭责任感是与自然经济相适应的，但很难适应市场经济。在打破制度性障碍的同时，我们也必须改变城乡二元意识，积极转变观念，大力培育农民的现代思想意识，以消除二元结构，帮助农民完成从传统到现代的转化，提高个人认识水平。通过现代思想教育，使农民了解和掌握社会规范，并内化为个体意识，为了消除二元结构的思想，教育应着重在以下几个方面开展：（1） 必须重视农村地区基础教育，加大对农村地区基础教育的投入，培养求知的意识，提高人口素质。学校教育是全面提高人口素质的重要途径。教育能够对人的意识和观念产生积极影响，通常情况下，教育程度越高，越能够接受新事物，包括新的思路，新的行为模式，无知一直与保守、惰性密切相关；（2） 正确分析当前形势，正视农民工的优势和劣势，培养农民工的开放、竞争、纪律和求知意识，消除自卑、自暴自弃的意识，鼓励农民工参与市场竞争；（3） 市场意识。农民的市场意识很大程度上取决于对市场经济的了解和参与能力上，特别是面对一个开放大市场与分散经营封闭性的冲突，如果没有市场意识，那么在市场竞争中将会处于不利地位。引导农民树立市场意识，使他们了解市场经济对农民的要求，积极参与市场竞争。
2 分类别解决农民工社会保障问题
农民工有其自身的特点，解决他们的社会保障问题必须结合这些特点来进行。在此之前，首先必须对农民工进行分类，具体问题具体分析。农民工流动性大的特点决定了这个群体的情况比较复杂，按照我国当前的国情和政策形势来看，现行的社会保障制度还不能全方位地保障农民工的合法权益[5].因此，在解决这一问题之前，应当对农民工进行分类，这里可以借鉴郑功成的分类方法，按照农民工的特点把农民工分为 3 种类型：第一种是进入城市务工比较早，在城市里已经生活和工作多年，有稳定职业和住所的农民工，他们已经适应了城市生活方式，属于完成了市民化转变的农民工。
第二种为还是农民的农民工，这一类农民工指大部分时间仍然在农村从事农业生产，只有在农闲时才会来到城市务工，兼顾了农业生产和进城务工。第三种是具有流动性质的农民工，他们以进城务工作为生存途径，基本不从事农业生产，也没有融入城市完成市民化。这类农民工所占的比例最大，数量最多。这三种类型的农民工每一种都有其自身的特点。因此，这些特点决定了在制定农民工社会保障制度时不能"一刀切",应当有针对性，需要具体问题具体分析，根据不同种类的农民工分别设置具有层次差异的社会保障制度，做到分类科学、层次有序、差别合理，分类别解决农民工社会保障问题。第一类农民工由于在城市常年打拼，已经在城市安居乐业，完成了由农民工向市民身份的转变，他们和城市居民之间几乎没有太明显的差异了。因此，可以将这一类农民工直接纳入城镇社会保障体系，让他们享受基本的城镇居民社会保障待遇。第二类农民工由于大部分时间从事农业生产，长期居住农村，停留在城市务工的时间很短，可以将其纳入到农村社会保障体系当中，但是在城市务工期间应当办理工伤保险，以保障他们的人身安全。第三类农民工所占比例最大，情况也最复杂，在下文的论述中会专门探讨针对这一类农民工的社会保障制度改革。对农民工进行分类分层工作是解决社会保障问题的前提，那么分类分层又需要开展哪些工作呢？其中最重要的工作就是建立和健全民工登记制度，在开展好城镇常住居民调查登记工作的同时，也要对进城的农民工进行详细登记[6].对农民工的数量、在城市居住的时间等各种信息进行分类了解，能够为解决农民工社会保障问题提供第一手资料，做好农民工社会保障制度改革的前期准备工作。
3 优先解决工伤保险问题
工伤保险是指劳动者工作过程中遭受意外伤害或患职业病导致其暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属可从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。工伤保险全部费用都由用人单位承担。虽然工伤保险完全是企业对农民工的责任，不需要农民工自己承担保险费用，但对农民工而言却是最重要、最紧迫的社会保险。农民工在工作过程中，因工作受到伤害就会涉及工伤保险，可以说工伤保险是因工受伤的农民工未来生活的主要保障。因此，必须优先解决工伤保险问题，让所有农民工都能够得到相应的保障。
近年来，社会各界都在聚焦农民工的工资拖欠问题，但对农民工的工伤保险问题却没有给予足够重视，农民工的工作性质决定了其属于容易受到伤害的人群，一旦因工受伤导致其丧失劳动能力，工伤保险可以为农民工及其家庭提供最大的生活保障，如果因事故死亡，工伤保险也能在一定程度上解决其家属的后顾之忧。因此，农民工的工伤保险问题和工资拖欠问题同样重要，必须给予足够重视。
根据笔者 2014 年在遵义市所做的调查显示，参加工伤保险的农民工仅有 10.7%,在调查过程中发现受过工伤的农民工当中，也只有极个别人的单位为其缴纳了工伤保险。2010 年，遵义市委、市政府为了保障农民工依法享受工伤保险待遇，声明将建立农民工工伤保险制度，并将这一制度提高到构建"和谐遵义"最受关注的民生问题之一，决心要在两年时间内让在遵义市务工的所有农民工享受工伤保险的待遇，同时还出台了相应的监管和举报仲裁配套措施。制度中规定：没有按照相关规定给农民工参保或支付工伤保险待遇的用人单位，农民工可以向辖区内的劳动保障监察机构举报，如果因工伤保险与用人单位发生纠纷，农民工可以向辖区内的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。制度还明确了工伤保险的缴费标准："建筑施工企业以工程项目合同价额（含追加合同价额）的 20%确定缴费基数，根据企业不同类别缴纳工伤保险费。缴费费率分别为：拆除工程 1.4%,土木工程、建筑、市政道路桥梁工程 1.2%,线路管道安装工程、设备安装工程、装饰装修工程 1.0%,综合性建筑工程 1.3%.由此可见，遵义市解决农民工工伤保险问题的决心是很大的。然而，这项政策出台离本次农民工调查已经过去了 4 年，农民工的工伤保险参保状况仍未得到明显改善。主要原因如下。
（1） 工伤保险虽然是法律强制规定的参保险种，但是与工伤保险相配套的法律法规仍然不健全，尤其是强制实行的力度和惩罚力度都不够。
（2）工伤认定程序和待遇领取程序复杂。《工伤保险条例》中规定：从发生工伤到领取工伤保险待遇至少要经过 3 个阶段：①申请工伤认定；②对劳动能力进行鉴定；③通过审核后领取工伤保险待遇。在比较顺利的情况下通常需要 1~3 年的时间来完成这 3 个程序，赔付周期过长，程序比较复杂，再加上有的用人单位从中作梗，很多农民工得不到赔付或自己放弃申请赔付。
（3）对于企业而言，为施工人员投保工伤保险会提高成本，并且如果未缴纳工伤保险被公之于众，这对企业的声誉和形象有所损害。在追求利润、声誉和侥幸心理的作用下，逃避企业应当承担的责任，不遵守国家法律法规，不为工人购买工伤保险，如果发生事故，就采取私了的方法，赔点钱息事宁人。在对受过工伤的农民工进行深入访谈过程中，了解到只有 10.4%的人是通过正规的工伤认定和赔付解决的，其他都是私了。
（4）农民工自我保护意识淡薄。绝大多数农民工由于受教育程度比较低，不会拿起法律武器来维护自身合法权益，只知道我干活，你给钱，不知道工伤保险的重要性，所以没有督促用人单位参保的意识。面对这种情况，政府部门应当严格执行相关法律法规，态度应强硬，必要时采取诸如不予年审营业执照、吊销营业执照等强制措施，并追究相关管理部门的责任。总体而言，政府相关部门没有严格按照相关法律法规采取措施，致使企业违法成本降低，这是目前导致农民工工伤保险参保率低的重要原因之一。
4 养老保险的改革
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险最重要的险种，更是老有所养、老有所依的基础。养老保险制度，是指国家和社会按照相关法律规定，为解决劳动者在达到解除劳动义务的年龄或丧失劳动能力退出劳动岗位后，维持其基本生活的一种社会保险制度[7].《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》从 2010年 1 月 1 日起施行，该办法对养老保险最重要的贡献在于，即使参保人员跨省流动在城镇就业时，基本养老保险关系也能够顺畅转移接续，促进人力资源合理配置和有序流动，该办法适用于包括农民工在内的所有参加基本养老保险的人员，对农民工而言，该办法同时解决了养老保险缴纳费用全国不统一、缴费年限续接和养老保险异地转移 3 个问题，正好解决了农民工由于流动性强而产生的养老保险困境。同时，"金保工程"将统一全国的养老保险缴纳和支付的网络系统。参保人员的社会保障号码为个人身份证号码，终身不变，配合密码便可在全国各地社保经办机构随时查询、缴纳、领取养老保险，这些政策的实施，对解决农民工社会保障问题无疑会起到很大作用。
5 农民工的医疗保险改革
医疗保险是补偿因疾病而产生医疗费用的一种保险。包括职工因疾病、受伤、生育时，由社会或企业提供必要的医疗服务或物质帮助的社会保险。目前，中国医疗保险脱离了农民工的实际需求[8].
由于农民工流动频繁，账户转接不便利，农民工在整个医疗保险计划中处于"不建立个人账户，只有统筹基金"的尴尬局面，农民工在医疗保险计划中仅限于住院和特殊门诊。由于医保项目的计划和实施没有设身处地考虑农民工的特点，即项目与需求脱节；导致农民工医疗保险状况和政策目标之间还存在很大差距，农民工必须自己承担部分或全部保费，资金积累也难以转移到个人账户而成为资金划拨的来源，因而农民工的这些个人账户相当于私人储蓄，风险分担的意义不复存在。由于目前农民工工资水平普遍较低，不论是全部还是部分地承担投保费用，都难以调动农民工的投保积极性。此外，农民工频繁流动，雇主只保当前的重大疾病，这意味着任何农民工的频繁流动可能会导致医疗保险的终止，重新被排斥在医疗保险之外。因此，城市医疗服务供给无法满足农民工的现实需求。自从实行医疗保险制度以来，我国的医疗卫生资源主要是为满足城镇居民医疗需求而存在的，在农民工跨区域流动性强、收入低、医疗费用高的现状下，这种模式表现出明显的缺陷。随着社会经济发展、城市化进程加速，在医疗卫生资源分配和服务的提供上，必须作出改变才能顺应时代发展。针对以上情况，应该完善农民工医疗保险制度。
第一，有针对性地建立农民工医疗保险制度。农民工是一个复杂的群体，应当根据他们的就业特点和医疗特点制定切合实际的健康医疗保险制度[9].这里仍然要根据上面对于农民工的 3 个分类来分层制定医疗保险政策。对第一类，即在城市务工多年、有稳定职业和住所、完成市民化的农民工，可直接纳入到城镇职工基本医疗保险体系。第二类农闲出门打工的农民工，加强宣传力度，鼓励其积极参加农村新型合作医疗。第三类流动频繁、收入低下的农民工所占比例最大，针对这类农民工，可重点保当期住院医疗，有条件的城市可将其纳入大额医疗救助。在制度转换时，可以参考《基本养老保险关系转移的延续暂行办法》，以前投保的城镇医疗保险时间折算为医疗保险缴费年限，达到最低缴费年限的按照城市医疗保险享受相关待遇，也可以对医疗保险设定补交机制，而且可以进行累计。针对农民工流动频繁的特点，可以建立相应的账户暂停恢复系统，由于失业，返回家乡或在短期内未缴保费的农民工进行适当转移和补交并保留医疗关系。这种灵活的经营模式可以促进目前的医疗保险事业健康发展，暂时不用建立统一的国民健康保险制度，只需要改变个人账户的存续状态，然后慢慢实行全国统一的医疗保险制度。
第二，健全农民工医疗服务体系。要让农民工得到公平的医疗保险，城市医疗机构必须充分承担责任。仍然要以社区为基础提供卫生服务，以中型和大型综合医院为中心，两者相辅相成，使医疗费用降至最低。对于农民工传染的疾病也要采取应对措施，以预防保健为主，以最低廉的费用提供定期的医疗服务，做到有了疾病及时治疗，合理检查低成本的药品，合理用药，合理治疗，对药物、医疗咨询和服务制定统一的执行标准。
第三，为农民工制定医疗保险退休延续期间的最低缴费年限。社会保险法规定需要连续缴费20~30 年，医疗保险基金才能为退休后的医疗保险提供保障。因此，从法律角度而言，退休农民工的医疗费用与支付要和缴费年限挂钩，做到权责相统一。鉴于在不同情况下农民工医疗保险制度的不同，医疗保险所要支付的费用也应当在不同的模式下有所差异，进行科学规划，分层次、分类别实施。当出现农民工将大病医疗保险转入城镇职工医疗保险的情况时，其医疗保险金支付期可以被转换为城镇医疗保险缴费的时间，当缴费年数达不到所规定的年限时，可以一次性补交所需要的费用，但不记入个人账户，退休后可以享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。对于已经参加统账结合基本养老保险的农民工，在解除劳动合同或者退休后，可以自由选择医疗保险模式。当农民工回到乡下养老时，医疗保险机构应当帮助他们将保险金及时转移到其所在的农村，或者是一次性支付个人账户上的余额。对于选择永久居住在城市的农民工，则可以继续他们的医疗保险关系，退休后与城镇职工医疗保险最低缴纳期限享受同等待遇。此外，应考虑在 15 年间医疗保险缴费年限的基础上适当延长期限。
参考文献：
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[3] 李玥 莹。 西部地区城乡统筹中农村人力资源的开发[J].湖北农业科学，2014（24）：6 173-6 178.
[4] 梁玉泉。 农村组织参与社会管理的理论逻辑与现实需求[J].天津农业科学，2015,21（4）：68-71.
[5] 谢 垚 凡，申鹏。基于流动视角的农民工社会保障问题研究[J].广东农业科学，2014（1）：201-205.
[6] 杨强，黄静静。公平与效率视角下的农民工社保问题的实证研究[J].天津农业科学，2015,21（2）：52-56.
