一、引言
近些年来，我国经济实现了快速增长，形势喜人。但在经济发展的背后，一些社会问题也逐渐暴露出来。其中，社会分配不公问题显得尤为突出。社会保障制度作为调节社会财富以及实现社会资源再次分配的有力杠杆，公平性问题始终备受关注。让人民共享经济社会发展成果，实现“人人共享、普遍受益”的社会发展基本宗旨，是当前解决民生问题，体现社会公平，促进社会和谐的关键。十八届三中全会明确提出：“围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化。”
可见，在社会发展的进程中，推进基本公共服务均等化与促进社会保障制度的公平性具有目标上的一致性，两者的共同点在于保障社会民生，实现社会公平。
二、基本公共服务均等化的相关概念
1、基本公共服务均等化的主要内容
在我国，基本公共服务主要包括以下四个方面：一是基本民生性服务，如就业服务、社会保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、科学文化等；三是公益基础性服务，如公共设施，环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、消费安全、国防安全等。这些内容涵盖了人的基本生存和发展方面的需求，是个人发展、社会进步的制度保障。
2、我国基本公共服务均等化的具体国情
在我国由于城乡二元体制的长期存在，基本公共服务均等化并不是一种绝对的相等，而应该是一种底线的均等。我们必须在承认城乡发展存在一定差距的前提下，保证城乡居民能够享受在数量和质量上大致均等的一定标准之上的基本公共服务。政府在提供基本公共服务时应该遵循平等均衡的分配原则，使来自不同地域、身份不同的社会成员能享受大致相同的公共服务，将公共服务在配置方面的差距维持在公平的范围内。
3、基本公共服务均等化与社会保障公平性
在基本公共服务的四方面内容中，与人们日常生活最紧密相关的是基本民生性服务，因此，也最受广大民众所关注。基本民生性服务包括就业服务、社会保障等内容。其中，社会保障作为社会的稳定器和收入再分配的调节器，其建设和发展事关民生大计。在当前经济社会发展状况下，社会保障应作为弥补市场经济和市场机制缺陷的手段，以其制度设计的公平性和政策执行的有效性来满足公民的生存需求和基本发展需求，保证城乡之间、地区之间、群体之间社会保障的均衡化发展，使全体公民享有数量和质量上大体相同的服务与待遇。
三、我国社会保障公平性缺失的现状
1、城乡社会保障发展水平差距过大
社会保障城乡差异是我国城乡二元制经济结构的体现，城市的社会保障发展一直优于农村地区。进入新世纪以来，虽然国家着力缩小城乡经济社会发展差距，农村社会保障体系建设也取得了巨大的突破，先后建立并完善了新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度等一系列社会保障项目，有效地保障了人们的基本生活，但城乡社会保障的待遇水平仍严重不均等，城市居民享有的养老、医疗等社会保障待遇远远高于农村居民，这种待遇差距很大程度上是由于城乡之间社会保障制度分割所造成的。近年来，我国大力推进的统筹城乡政策主要致力于实现城乡社会保障的制度全覆盖，并没有进行城乡一体化的顶层设计。由于未能实现制度融合，最终形成了碎片化的社会保障管理格局，制约着社会保障功能的发挥。尽管城乡之间经济社会发展差异巨大，一体化的制度设计存在阻力和障碍，但人们对于公平正义的呼吁加大了对制度融合的诉求。
2、地区间社会保障发展不平衡
地区间社会保障发展不平衡主要体现在各地在社会保障支出方面的差距。一般来说，社会保障支出与当地经济发展水平存在一定的正相关关系。即经济较为发达的地区，社会保障支出相对较高，相应地，社会成员享受的社会保障待遇水平也较高。由于我国整体经济发展的不均衡性，地区间经济发展差距明显，反映到社会保障支出水平上，各地的差距有进一步拉大的趋势。另外，由于发达地区的社会保障水平一般高于欠发达地区，地区间社会保障关系转移接续又存在困难，因此不利于人才从发达地区向欠发达地区的流动，不利于我国经济的整体协调发展。
3、群体间社会保障待遇差异明显
在我国社会保障碎片化管理的背景下，不同群体之间的社会保障待遇差异明显。其中，尤以企业职工和机关事业单位公职人员在养老和医疗方面实行的双轨制最受社会关注。从缴费机制上看，企业职工退休后的养老金以缴费年限和缴费基数为计发依据，其实质是企业职工当期收入的延期支付。而机关事业单位公职人员退休后的养老金则以退休前月工资和连续工龄为计发依据，其实质是政府的财政支出。从养老金的替代率角度上看，我国城镇职工基本养老保险制度最初设计的目标替代率为 58.5%,但目前全国平均替代率水平与这个数据还存在一定差距。而机关事业单位公职人员的养老金替代率则一直维持在 80%至 90%的高水平，两类人群的社会保障待遇差异成为社会保障公平性建设需要关注的重要方面。
四、社会保障公平性缺失的原因分析
1、缺乏制度融合的顶层设计
从制度层面上看，导致当前我国社会保障公平性缺失的原因主要是社会保障制度的碎片化问题。目前这种在城乡、地区和群体之间存在较大差异的社会保障制度缺乏统一性和整体性，形成了制度分割和保障待遇差距过大的问题，不利于社会保障制度的可持续发展。这种分类设制的思路使各地出现了不同的制度模式，增加了制度衔接的难度，不利于劳动力的自由流动，同时也加大了社会保障管理的运行成本和执行难度。十八大报告和十八届三中全会公报中都提到“实现基础养老金全国统筹”,可见未来提高社会保障各个项目的统筹层次，逐步实现全国统筹是大势所趋，但当前社会保障制度的碎片化现状不利于统筹层次的提高。
2、缺乏平等的利益诉求机制
一般来说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同利益主体相互博弈的结果。在构建和谐社会的进程中，应该创造一种能让民众自主表达、自主维护的平等的利益诉求机制。这种机制的缺失会让利益主体有强烈的被侵害感，也有碍于民主建设的进程。以农民工为例，由于缺乏规范化的组织安排和通过集体行动表达利益诉求的能力，农民工的利益诸如土地权益、收入等往往被边缘化。在社会保障领域表现为无法通过合法的利益诉求渠道表达自己的主张和要求，在享有社会保障基本权利和获取社会保障利益方面处于明显的弱势地位。由于自身权利意识不足以及利益诉求机制的不完善，农民工只看到自己与城市居民的社会保障待遇差距，产生了极大的不公平感。
五、推进社会保障公平性建设的路径
1、公平价值理念的明晰
不同于西方国家在社会保障领域“立法先行”的做法，我国由于复杂的国情和长期坚持的“先试点，后推广”的思路，社会保障制度的发展多停留在政策的调整和优化上，缺乏上升到法律层面的公平价值理念的明晰。目前我国社会保障法立法层次低，体系不健全，制度建设与经济发展不协调，这也是我国社会保障体制条块分割背景下城乡、地区和群体间社会保障水平缺乏公平性的真实反映。在社会保障法的制定和调整过程中，应该将社会弱势群体的利益作为逻辑起点，强调风险共担和互助共济，通过建立公平的社会保障立法机制来保证制度的公平性。
2、城乡一体化的制度探索
近年来，一些地方在统筹城乡发展的理念下开始在社会保障领域进行城乡一体化的实践探索，将城市居民基本养老保险和新型农村基本养老保险合并为城乡居民基本养老保险，将城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险合并为城乡居民基本医疗保险。这种打破户籍和身份差别的制度尝试是对原有制度的突破，秉承了公平的价值理念。但是，由于缺乏国家层面的顶层设计，使得各地的制度模式不尽相同，加大了制度整合和管理的难度。就目前而言，在一些条件符合的地区，可以遵循“一元制度，分档选择”的运行理念，在一元化的制度安排下，设置不同档次的缴费标准，将区域内全体城乡居民都纳入到制度当中，城乡居民所享受的保障待遇仅取决于个人选择的缴费档次，而与身份和地域无关，在公平的大环境下兼顾个人效率。
3、利益诉求机制的建立和完善
政府提供的基本公共服务只有以社会成员的实际需求和现实情况为依据，才能真正体现公共服务的价值。这就要求政府建立畅通有效的利益诉求机制和沟通渠道，使得社会成员的公共需求能及时地引起政府的关注并进入政策议程。作为基本公共服务的内容之一，社会保障领域也需要建立这种利益诉求机制。在统筹社会保障项目的过程中，肯定会出现各方利益的变动和失衡，政府应在制度整合的不同阶段，对不同地区、不同群体的社会保障待遇予以关注，拓宽民众利益诉求渠道，在承认城乡、地区和群体之间存在一定差别的前提下，缩小社会成员在社会保障待遇方面的差距。
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