纵观世界城市发展史,剩余劳动力从农村向城市转移,实现人口城市化,是一国工业化和城市化建设中发展的必然趋势,我国亦是如此。但是在我国城乡二元制度改革尚未取得根本突破的现实背景下,剩余劳动力从农村转移到城市不是直接转化为市民,而只能采取由农民转化为农民工,再由农民工转化为市民的路径。在这种转化的系统工程中,即使农民工就业于城市,也无法享受到与市民同等的市民待遇,严重损害了农民工的利益。解决好农民新市民问题,对推进新型城镇化建设、统筹城乡协调发展具有重要的理论意义和现实价值。
一、农民新市民的概念界定与权利解析
1新市民概念的界定
新市民的称谓始于2006年2月。青岛市为使120万外来务工人员享受与市民平等的待遇,提高他们的社会地位,将外来务工人员改称为新市民[1]。城市人口随着经济社会的快速发展、城镇化进程的日益加快而迅速增长,新增城市人口的来源主要有:一是城市新生人口;二是进城购房的农民工以及城市扩建中由农村人口直接转化来的城市人口;三是农村剩余劳动力向城市的转移;四是进城求学的学生。理论上讲,这四大类人群都应属于新市民的范畴。但在新型城镇化大背景的今天,农民新市民主要是指随着国家户籍政策的颁布与落实,在城市扩建中由农村人口直接转化来的城市人口以及进城农民工中一部分人通过购房或者个人投资经营等方式把户口迁移到城市的人口。
新市民是指没有所在城市或城镇户籍,但在该城市从事特定职业并有经常居住地的当地社会新成员。他们具有精湛的专业技能并具有稳定的工作,其子女一般出生在城市并落户生长在城市,愿意在城市中永久居住生活并获得当地的居住证。提出新市民的概念,核心意义在于通过制度化途径让进城的农民工真正地、平等地融入城市社会,消除城里市民对农民工的社会偏见和歧视,构建一个身份统一、地位平等、权利义务一致的法治社会。复旦大学社会学系教授于海指出,从“农民工”到“新市民”,不仅是称谓的改变,而且是社会态度的转变。对农民工的歧视包含制度歧视和社会歧视两方面,现在从称谓上有了改变,农民工从最初被排斥、被歧视,到现在逐步被认可、被接纳,并融入当地社会。在农村居民向城镇居民转变的过程中,实现人的城镇化才是城镇化的核心[2]。“从理想型的农民到理想型的市民是一个连续统一的两个端点,而从农民走向市民则是一个连续不断的历史进程,更是一种具体意义上的社会进步。”[3]
2新市民权利的解析
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中涉及三农的内容集中反映了一个重要目标———促进农业转移人口市民化。新市民权利是《宪法》关于公民权利的具体落实。城镇化过程中农民新市民是特殊群体,对农民新市民权利的保护是对《宪法》规定的公民权利的具体落实。第一,享受社会保障的权利,是农民新市民权利最重要的内容,主要包括社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚四个方面的内容。第二,平等的人身和财产的权利。
公民的人身和财产的权利是公民生存和发展的基本权利内容。第三,平等的劳动和就业的权利。
劳动和就业的权利是农民新市民权利最直接的表现。农民新市民在劳动和就业中的劳动成果不应被差别对待。第四,享受公共服务的权利。该项权利是农民新市民权利的重要组成部分,不仅应当及于农民新市民中的劳动者,而且应该及于他们的家庭成员。第五,平等的个人发展的权利,是农民新市民权利的重要延展内容,尤其是农民新市民中的劳动者,更应享受到职业和技能等方面提升和发展的权利。
二、农民新市民法律权利保护缺失的原因
新市民作为我国城镇化、现代化建设的主力军分散于各个行业,理应同市民享有相同的权利、履行相同的义务。但现实生活中,新市民却沦落为社会弱势群体,他们的权利保护缺失严重,主要表现在五个方面。
1新市民民主诉权缺失
2010年修订的《选举法》第16条规定:“全国人民代表大会代表名额,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表进行分配。”由于对新市民的选举权利采取了搁置的态度,从而使新市民的选举权利难以实现。在用人单位中,农民工往往没有与本单位职工同等的政治地位,他们不能参政、不能议政,他们没有选择权,没有自己的政治代表权,他们的利益诉求既没有利益代言人,也没有直接的诉求渠道,成为城市的“边缘人”、“无政治群体”。
2人身损害受偿权差别对待
《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定:残疾赔偿金、死亡赔偿金根据城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入标准计算。这是“同命不同价”的法律依据。例如:死亡赔偿金额度以城镇与农村居民的户籍作为判断依据,以身份来划分三六九等的赔偿额度,这显然与现代法治理念相脱节。人生而平等,生命无贵贱之分,这种人为地将生命分成等级的做法,是典型的制度性歧视。
3劳动权益缺失
劳动权是由宪法和劳动法规定,由劳动法、民法及其他相关法律保障实现的基本权利。只要达到法定年龄,具有劳动能力的劳动者就依法享有劳动权,包括平等就业权、获得报酬权、休息权等。
而目前新市民作为劳动者,很少真正享受这些权利。在就业择业方面,由于劳动力市场分割严重及长期户籍制度的影响,新市民群体被排挤到二级劳动力市场就业,大多集中在制造、建筑、服务等行业,干着最脏、最累、最危险的工作。据国家统计局统计,每周工作时间超过劳动法规定的44小时的占845%。从新市民集中的主要行业看,制造业平均每周工作时间592小时,建筑业59小时,服务业595小时,住宿餐饮业623小时,且约76%的加班是没有加班费的。由此可知,新市民超时、超负荷工作无法得到相应回报,享受的工资待遇很低,劳动报酬权有时也得不到保障,拖欠、克扣新市民工资的现象依然存在。
4社会保障权益缺位
“政策上分配的不均衡造成了城乡居民在资源分配上的不平等,有人曾经做过统计,我国占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障,占人口89%的农村居民享受的社会保障仅11%。”[4]
而新市民只享受“五保”、救灾、合作医疗补助等少数几项救济、救助待遇,不但社会保障手段稀缺,而且保障水平亦较低。另外,有些用人单位为追求利益最大化,无视新市民的社会权益保障,由于新市民就业连续性差、地方政府执法监督力度不够等因素,导致新市民参保率极低。“根据国家统计局2009年调查,雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为76%、218%、122%、39%和23%。”
“国家统计局《2011年农民工调查监测报告》显示:2011年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例,分别为139%、236%、167%、8%和56%。”虽然用人单位为农民新市民缴纳社会保险的比例逐年环比在提高,但占全国总体就业人数比例仍然较低。
5新市民子女教育权缺损
农民离开农村来到城市成为新市民,而他们在家里却留下了老人和孩子,这些老人无力顾及儿童的教育问题。而作为新市民的父母想把子女带到身边让他们接受良好的教育,却遇到了阻碍。
许多城市规定,学龄儿童是按户籍归口入学的。即使没有入学门槛的限制,也要交昂贵的借读费,致使新市民子女教育处于两难境地。
三、农民新市民权利保护的法律对策建议
新型城镇化是农村剩余劳动力转移和农民市民化的重要途径和有效载体。农民市民化不是简单地把农民工变为新市民,而应通过制定专项立法、加强执法力度等,实现对农民新市民各项权益的综合法律保障。
1保障新市民平等的民主诉求权利
公民最基本的权利是民主权利,新市民既为公民,就应拥有合法的民主诉求权利,但目前在城市中,缺乏合法化、制度化的新市民权利诉求渠道和保障机制。建议从新市民的政治权利入手,建立一种多元化的政治框架,让新市民自己能有诉求途径来维护自己的权利,以改变新市民缺乏参与政治的具体形式和渠道的现状,增加其参政议政、监督机会和权利[7]。笔者建议:其一,尝试修改《选举法》,赋予新市民选举权和被选举权,对在何地行使选举权允许新市民自己选择,使其能自由地表达政治意愿,尊重他们政治权利的行使权。其二,对新市民的政治权利行使程序进行规范,新市民独立表达思想实现决策的民主化、科学化,达到维护和保障新市民权益的目的。其三,建立新市民民意表达机构,发挥政治团体的组织作用。工会要尽快修改完善《工会法》,将新市民纳入其中,确立工会对新市民集体劳动权的代表者身份,充分发挥工会组织的维权职能,依法维护新市民的合法权益,保障新市民应当享有的平等政治权利,以促进社会和谐稳定发展。
2保障新市民平等的劳动权利
建立健全以《劳动法》为核心的劳动法律体系,增加新市民权益保护的特别规定,从基本法的高度切实保障新市民的合法权益。建议修改《劳动法》第2条,将农民工明确为劳动法律关系的主体;修改第12条,将“社会出身”列为禁止就业歧视的范围。针对用人单位拖欠、克扣工资的现象,可考虑制定专门的《工资支付法》,目的是规范和约束用人单位拖欠支付工资的行为,调整争议较多的加班、假期、停工和延期支付工资的行为,建立工资支付的监督机制,明确不履行支付工资义务的法律责任等。
新市民的劳动权得不到有效保护固然存在法制不健全的原因,但更重要的是由于执法不力导致的。相关地方政府部门应加大劳动执法力度,加强劳动监察,严厉制裁侵犯新市民权益的用工单位。在监察手段上运用综合措施,将日常巡视和专项检查相结合,对用人单位的用工、劳动合同的签订、劳动安全的保护、工资的支付等进行全方位检查,对严重侵害农民工权益的个案要在媒体公开曝光,扩大其社会影响。同时,地方政府要加大对劳动监察各方面的支持和投入力度,让劳动监察部门充分发挥作用,依法保护新生代农民工的劳动权利[8]。
3保障农民新市民平等的社会保障权利
政府和社会应保障个人和家庭在遭受工伤、职业病、失业、疾病和老年时期维持一定的固定收入并获得其他各种补助,这是公民应该享有的基本社会保障权利。要让新市民平等享受到社会保障权利,应从以下几方面入手:第一,尝试制定《新市民社会保障法》,明确新市民与市民具有平等的社会保障权,从法律上保障新市民医疗保险、失业保险、养老保险、基本生活救济救助、最低生活保障等方面的权利。第二,从政策体系上构建城乡统筹、相互衔接、体现“地位平等、区别对待、同轨运行、合理差异、重点突出、保障基本”[9]的新市民社会保障体系。第三,“政府应加大在农村社会保障中的投入力度,制定相应的法律法规,完善社会保障制度,提高农民参保的积极性和主动性,尽快实现城乡社会保障制度有序接轨,使广大农民共享我国改革开放和经济发展的成果。”[10]
4保障新市民的公平教育权利
当前党和政府高度关注并着力解决的问题是新市民子女的教育问题,实现“人”的城镇化。为此,首先要保障新市民子女公平接受教育权的落实,构建并完善学前、基础、职业、成人教育“四教统筹”的新市民子女特色教育体系,积极完善农民工子女学前教育,加强义务教育,尽快落实异地高考改革方案,消灭异地高考的障碍。其次,由于新市民的工作性质具有高流动性,建议探索构建新市民子女在流入地接受完全义务教育的供给模式,从中央政府的税收中按一定比例提取资金直接划拨给流入地市、区、镇三级政府,明确该经费乃开展农民工子女义务教育的专款。最后,对积极接纳安排农民工子女教育的民办学校要给予更多的鼓励、帮助和支持,对民办农民工子弟学校应减少限制、增加扶持,同时提倡社会力量参与创办以接纳农民工子女为主的办学机构。
四、结语
农民新市民权利是一项综合性权利,需要明确其范畴和内涵,综合多个部门法来进行规范和调整,实现综合性的法律保护。农民新市民权利的法律保护是城镇化进程中的重要课题,需要在新型城镇化的视野下,从宪法、劳动法、社会保障法等法律体系中寻求解决方案。
参考文献:
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