一、问题的提出
农民工已成为我国产业工人的主体，为经济的持续增长和社会的和谐稳定贡献了巨大力量。 2006年国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，党的“十八大”后又颁布了《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，这是在国家层面针对农民工问题颁布的两个重要文件，文件明确了加大农民工社会保障的力度，从农民工在城市就业、创业、劳动保障权益的维护、城市融入等方面给予了明确指导，强调了农民工应该与城市居民享受同等的公共服务，鼓励农民工在城市落户，加快市民化进程，发展具有中国特色的农业劳动力转移道路[1]。 根据国家人力资源和社会保障部的统计， 截至2013 年底，全国农民工总量达到 2.68 亿人，比上年增加 633 万人，其中外出农民工 1.66 亿人[2]。 甘肃省地处西北，是一个欠发达省份，务农人口较多，许多山区还靠天吃饭，自然生态环境较差，迫使越来越多的农民工进城务工，而打工收入已成为农村家庭的主要经济来源。 另一方面，国家加快了城镇化建设的速度，城市建设急需人力资源的供给，也吸引了大量农村劳动力进城务工。 现今农民工已经成为城市建设的新型劳动大军，成为推动城市化和现代化的重要力量，然而农民工的社会保障问题却日益突出，阻碍了农民工市民化进程，而农民工社会保障问题的妥善解决，不但与农民工自身的利益密切相关，还关乎到社会的稳定，城市经济建设的稳步推进和国家的长治久安。 社会保障权是现代国家公民人人应该享有的一项基本权利，其又称福利权，因此农民工也应当享有社会保障权，当其遭遇失业、疾病、工伤、意外伤害等风险时，政府和社会有责任为其提供物质援助和相应服务[3]。
农民工的社会保障制度包括三个层次：第一个层次是社会救助， 其是社会保障制度的最低层次。第二个层次是社会保险。 包括医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险和工伤保险。 第三个层次是社会福利。 包括生活环境的改善、子女受教育等方面的福利[4]。 农民工作为城市的外来务工人员，其处于城市社会保障体系边缘，无法充分享受社会保障权利，在接受社会救助、社会保险和社会福利方面都有一些问题。
二、文献综述
在中国知网（CNKI）以“农民工社会保障”为“主题”检索到 1133 篇与此相关的论文和 343 篇与此相关的博士和硕士论文。 这些论文从农民工社会保障理论、制度、路径、成因和对策等方面进行了全方位论述。 其中有代表性的有郑杭生、洪大用在《重视和发展城市农民工的社会保障事业》中强调应该发展适合农民工特点的社会保障制度，破除原有的城乡分割的二元社会[5]。 2004 年全国各地出现的“民工荒”现象，引发了社会和学术界对农民工社会保障问题的高度关注，其中李强在《城市农民工与城市中的非正规就业》一文中根据对北京的实证调查，从维护城市社会稳定的角度出发，对农民工的社会福利做了实证调研[6]。 有学者还发现农民工社会保障存在区域差异和不均衡，发达地区对农民工社会保障的探索较为深入，尤其是在一线城市和东部地区农民工社会保障体系的设置较为完善，农民工的参保率也高于全国其他地区。 参加社会保障的人数也存在地区间不平衡特征，东部沿海城市的农民工在各个险种方面的参保率明显高于中部和西部地区，特别是西部地区农民工的参保率低于全国水平[7]。
实证研究论文多是针对中国东中部地区农民工问题， 对西北地区农民工社会保障问题的研究很少。《西部地区农民工生存状况及权益保障实证分析》发现西部地区农民工的问题实质是平等问题，西部地区缺乏对农民工劳动与社会保障方面的法律保护，导致东西部在农民工法律权益保护方面有较大差距[8]。 在《内蒙古地区农民工社会保障状况调查研究》 一文中发现，农民工的社会保障存在参保率低，参保意识不强；失业保险几乎为零，工伤保险严重缺位等问题[9]。
《乌鲁木齐市农民工社会保障问题研究》一文通过对新疆地区农民工的调查，发现其参加工伤保险的比例较低，而且自身的维权意识较差，农民工对养老保险概念不明确，不愿参加养老保险的人所占比例较多。 在医疗保险上，农民工为了节省费用选择一些小诊所去看病，而不是去正规医院就医。 还有在失业保险和生育保险上，农民工参保率非常低，甚至部分农民工并不知道失业保险和生育保险，很多失业者和女性农民工的合法权益得不到保障[10]。 而对甘肃省农民工社会保障问题的研究仅有两篇：《甘肃省农民工社会保障典型模式调查》[11]和《甘肃省城市农民工社会保障问题的现实思考》[12]，但并未对农民工社会保障各层次进行详细分析，而且对兰州市农民工的调查年代久远，不能展现新时期农民工社会保障方面的新问题。
三、数据来源和基本信息
本研究按照随机抽样的方法对兰州市农民工集中的城关区、安宁区、西固区的部分建筑、餐饮业、交通运输、化工制造、批发零售等行业中农民工进行实地问卷调查，按照职业配额抽样的原则涉及近 20 个行业，调查采用直接访问的方式，共收取有效问卷300 份，其中男性占 68%，女性占 32%，平均年龄 38岁，人均年收入 22711 元，月工资平均 2197 元。 受教育程度是：没有受过任何教育为 1.3%，小学 13%，初中 33.4%，普通高中 14.7%，中专（含职高、技校、中专）13%，大专 18.4%，大学本科及以上 6%。 调查显示有 70%的农民工认为现在的家庭经济状况低于城市平均水平。
四、甘肃省农民工社会保障现状
（一）农民工参加社会保险状况
社会保险是社会保障的主体部分，主要有五个险种构成，分别是医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险和工伤保险。参加城市社会保险直接影响着农民工城市融入的经济能力和心理预期。其中医疗保险分三类：城市职工医疗保险、城市居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，如果农民工参加了新农保就不强制参加城镇职工医疗保险。据研究西部农民工参加社会保险的比例远远低于中部和东部地区[13]。 本研究对基本的五类保险进行了调查发现 （见表 1），有73.2%农民工参加医疗保险， 说明农民工不管是在城市打工还是在农村都有较强的医疗保险意识，并且说明国家推行的新农合等政策惠及广大农民工，农民工如果没有城市的医疗保险可以参加农村合作医疗保险。
调查显示， 只有 43.9%的农民工参加了城市或农村的基本养老保险。 农民工参加养老保险以后，可以在退休时享受更多的养老金权益。 调查发现甘肃省农民工在参加社会养老保险方面还存在一些问题，如农民工不愿意缴纳养老保险，因为养老保险是按每月缴纳工资的 8%的标准， 许多农民工认为自身的收入不高，每月拿出一些钱缴纳养老保险，对自身的生活影响还是很大，农民工比较关心的是现实的货币收入，大多没有长远的未来风险规划。
调查还发现甘肃省农民工加入失业保险的比例甚低。参加失业保险的只占到 11.8%，有 82%的人没有参加失业保险。 据了解他们中的大部分人在失业的情况下，通常依靠自己以前的积蓄或者向朋友、亲戚和同乡借钱来维持生活。 据调查企业和农民工对缴纳失业保险都不积极，因为失业保险条例规定农民工不缴费，企业缴费，因此企业的积极性不高，而且很多企业对缴纳正式职工的失业保险都不积极，更别说农民工了。 对于农民工来说认为如果失业，心想家里还有块地，会回家种地，因此不太关心企业是否缴纳失业保险。
调查中只有 6.8%的农民工参加生育保险。 因为生育保险是企业缴纳，农民工不缴费，许多企业缴费的积极性不高。 最多是出个土政策，适龄妇女生育时一次给些现金就可以。 调查中部分农民工是夫妻双方都在城市打工，而女方在生育小孩时，就不得不辞去工作，在这段时间用人单位就不会发放工资，这样孩子的出生，就会导致很多农民工的生活压力大。
目前，很多用人单位认为女性的怀孕时间会耽误工作，而拒绝招用女性或作为临时录用，这样就导致女性农民工在工作中的流动性大，以至于不能参加社会保障，其自身的合法权益得不到保护。 例如在家政市场上女性农民工较为集中，但是员工制的家政企业很少，很多女性农民工还是靠口口相传求职，因此更谈不上享受生育保险。
调查显示， 农民工参加工伤保险只有近 23%，而没有参加工伤保险的占到 73%。 据甘肃省建设厅统计，在近百万人的建筑队伍中农民工占了约一半，而农民工在建筑施工中发生伤亡事故的比例近90%[14]。 2013 年甘肃省政府颁布了甘肃省实施工伤保险条例（88 号令），强行企业参保。 实际情况是，农民工在安全问题上虽存在着严重隐患，但缺乏真正的工伤保险。 由于大部分农民工在城市从事的工作多是城市居民不愿意干的累、脏、险的行业，具有劳动强度大、危险性高、工作环境恶劣、伤残事故多发等特征，但是，因为多数企业为了降低运营成本，逃避责任，不交或者少交农民工保险费用，给农民工的安全保障埋下了隐患[15]。
（二）农民工接受过社会援助和社会福利的状况
农民工接受到社会援助的比例比较低，80%以上农民工没有接受过城市低保、医疗救助、临时生活救助和教育救助以及保障性住房的援助 （见表 2）。
在接受过社会援助的农民工中，政府是社会福利的主要承担者和主要的援助机构（见表 3）。 调查显示，社会组织参与对农民工的援助几乎没有，说明我国的社会援助还主要是靠政府，第三部门的力量没有发展和被重视起来，没有很好的起到分担社会福利的任务。 而且，农民工对城市中的社会组织认同度很低，他们遇到困难很少求助于社会组织，以亲缘和地缘为主的“社会关系网”依然是他们身处困境时首先想到的。 调查中极少有农民工享受过城市居民的最低生活保障待遇，因为《城市居民最低生活保障条例》文件规定中对申请救助人员的限制就是要持有非农业户口，这就将农民工排除在最低生活保障制度之外。 因此，当农民工遭遇失业或因病致贫等状况使其生活陷入困境后，不能享受到和城镇居民一样的基本公共服务。
（三）农民工的社会保障态度
农民工对社会保障持有怎样的态度？ 据调查显示农民工 91.4%的认同 “每个人都应该得到基本的生活保障”；有 93.9%的农民工认为“每个人有责任去维持自己的基本生活”（见表 4），说明农民工多数认同个人的社会保障权利和义务。 在对国家的态度上，89%的农民工认为政府有责任保障农民工的基本生活水平和有责任帮助失业的人找到工作，表明农民工对国家在农民工社会保障中的角色给予了很高的期望。
五、甘肃农民工社会保障问题的原因分析
（一） 造成农民工与城市居民在社会保障方面
“待遇差”的根本原因是城乡二元分割的户籍制度户籍制度捆绑了包括教育、住房、医疗、养老等一系列社会保障问题，二元户籍制度将农民工排斥在城市之外，城市户口作为门槛限制了农民工和城市人一样享有同等的福利待遇和公共资源，其中包括城镇居民的最低生活保障待遇，子女受教育权利以及就业、失业和养老等方面的社会保障。 城乡分割的二元体制导致农民工处于城市社会的边缘，使其难以享受社会保障权益，而且由户籍制度确立的身份观念已波及到新生代农民工群体，这种二元户籍制度带来的差别已经对农民工群体产生歧视，影响农民工的城市融入度，严重阻碍了农民工市民化的进程。
（二）政府各项保险的法律法规制度不健全，对企业的监督力度不够
甘肃省目前在农民工保险制度建设上还不完善，例如，还未建立农民工的失业保险和生育保险[16]。调查发现，农民工的失业保险和生育保险的参保率很低。 城市农民工是城市中失业比率最高的阶层，是城市中失业最为频繁的群体[17]。 而生育保险的缺失对女性农民工群体造成了很大影响，一方面由于缺乏生育保险损害了女性农民工在城市生活的权利，其大多数怀孕后不得不辞职回老家生育，另一方面，破坏了农民工市民化进程，迫使其在城乡之间摇摆，导致企业缺乏稳定的劳动力来源。 有调查表明女性农民工占新生代农民工的 40.8%，数量庞大，因此对生育保险的需求将会非常强烈[18]。 因此政府应出台相应的工作程序，及时提升农民工各项保险的参保率。 另外，政府在监督企业执行社会保障制度方面力度不够，对一些避交和漏缴社会保险费用的企业没有强有力的惩罚措施，对拖欠农民工工资的企业没有出台规范的督查举措，因而使得社会保障政策并没有落到实处。 此外，政府对社会保障的宣传力度不到位，很多农民工不知道通过什么渠道去了解社会保障政策，所以对相关政策认识不够，对社会保障制度缺乏信心。
（三）农民工受教育程度低，自我参保意识薄弱
甘肃农民工受教育程度较低，调查有 50%以上的农民工是初中及以下教育程度。 因为农民工普遍受教育程度低，并没有学习过一些社会保障的知识，对自己的合法权益的保护意识较弱，不了解与自己息息相关的一些社会保障的法律法规，如劳动法、权益保障法、工伤保险条例等。 农民工最关心的是拿到手的现实的货币收入，没有风险规划意识。 以养老保险为例，调查中许多农民还是以传统的家庭养老观念为主，没有社会养老的意识。
（四）很多企业没有执行政府法律法规的意识或出现执行不到位和缺位现象
很多企业在追求利润的过程中，为了减少劳动成本，企业逃避社会保障责任，因而拖欠农民工工资的情况也时有发生。 例如，西北师范大学“三农”问题研究社对甘肃青年农民工问题的调研中发现，企业违反国家劳动法规现象比比皆是，有些企业在用工时不缴纳各类保险基金，然而劳动条件和工作环境却很差，缺乏安全生产的防范措施，劳保福利待遇差，甚至不给农民工节假日，拖欠农民工工资，侵犯农民工权益的现象比较普遍。 因此农民工在发生危险和遇到困难的时候，其权益很难得到保障[19]。
（五）缺乏社会第三部门的力量帮扶农民工
虽然政府和企业对农民工的影响居于主要地位， 但是社会上也不缺乏很多社会组织对农民工问题的关注。 在调研中农民工接受的主要援助和救助来自政府，农民工很少寻求社会组织的帮助。 政府也没有很好的调动社会组织在解决农民工问题上的积极性，我国多元福利制度还有待开拓。
六、西北地区农民工社会保障制度的对策建议
（一）加快城镇化建设，破除城乡二元对立，推动农民工市民化的进程
户籍制度是农民工社会保障问题存在的制度性根源，农民工的户籍解决后，将会和城市居民享受一样的待遇，因此会逐步消解农民工问题。 加快城镇化建设，吸收农村富余劳动力，消除农业人口和非农业人口在就业、社会保障等方面的差别，最终实现农业人口和非农业人口享有平等的权益，使城乡人口能够自由迁移，平等就业。 放宽城市农民工落户条件，降低农转非门槛。 对一些城镇可以尝试取消农民工落户条件限制，完全对农民工放开，让农民工能够无条件落户。 同时完善土地流转制度，让农民工能够自由选择留在城市还是回到农村。
（二）加强政府的责任和监管
政府最基本的职能是公共服务职能，保障农民工权益也是政府的主要职责所在。 政府一方面应加大对农民工社会保障政策的宣传力度，可以组织一些公益活动，让农民工真正了解社会保障制度所带来的好处，使他们自愿参与购买社会保险。 另外，政府也要加强对企业执行社会保障制度的监管，对拖欠农民工工资、漏缴和不缴纳社会保险的企业依法惩处。 政府应该根据社会经济的发展，不断地完善现阶段农民工社会保险、社会福利和社会救助的内容和水平。
（三）提升农民工自身的参保意识
农民工社会保障的缺失，很大程度上是其自身的参保意识不强。 由于他们受教育程度低，一些传统观念的存在，使他们对社会保障制度不了解，他们只关心当下的现实的货币收入，没有长远风险规划。另外，他们不愿意参加社会保险的原因之一是对社会保障制度缺乏信任，害怕交纳的保险费日后得不到回馈，钱白白花了。 因此应改善农民工的传统观念，让他们多接触一些新事物，与社会发展接轨，能充分认识到社会保障的益处，积极参与购买社会保险。 农民工应该有集体观念，学会互帮互助，共同维护自己的合法权益。
（四）应建立农民工社会保障的异地查询和联网服务
由于我国城市之间、城乡之间的社会保障系统没有联网，社会化服务和管理的水平还比较低，不同地区之间的保险关系还不能进行对接、转移和延续，而农民工的工作特点是流动性强，工作地点经常变动，致使农民工参保率低，我国急需建立一个新型现代化的社会保障网络体系[20]。 建议应建立跨省市级的网络社保档案，健全医疗、养老、工伤、失业、生育等各项社会保险手续，建立社会保险关系信息库，逐步实现跨地区的社会保险关系的信息共享。
（五）加强社会保障立法，完善劳动法律法规
尽管国家出台了一系列有关农民工的政策，但是缺少农民工社会保障的相关立法，尤其是缺少一个关于全国性的农民工社会保障法。 这使地方性关于农民工的社会保障制度因缺乏法律保障而实施困难，甚至当农民工社会保障权益遭到侵害时也难于维权。
（六）扩大社会组织对农民工的服务力度
应发挥社会第三部门的力量帮扶农民工。 社会组织是介于政府和企业之间的第三部门，社会组织在社会服务和对弱势群体的帮助方面能弥补政府和企业的一些不足。 社会组织在承担社会福利多元化中承担着重要角色，是国家社会保障之外的有力补充，通过灵活、便捷、多元化的服务，不但可以提升民众的参与精神、社会监督作用，并且有力的推动了农民工保障问题社会化建设。 政府应鼓励社会组织参与农民工心理和生活问题的帮扶，积极引导农民工在城市融入、制度融入、社会融入、心理健康、子女教育等问题上寻求社会组织的帮助，加快农民工市民化的脚步。 对农民工社会福利提供应从国家的单一主体逐步转向福利多元主体，加强福利体系中多元主体的协调，发挥社会组织等非营利组织在农民工救助和福利中的作用，加强政府与这些组织的合作，鼓励农民工向社会公益、慈善、非营利组织寻求帮助，如农村合作互助组织、城镇居家养老服务中心、农民工维权组织等。
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