农民工是改革开放以来中国工业化和城镇化进程中出现的特殊群体。 2010 年，他们 “作为一个群体”登上美国着名财经杂志《财智》当年“全球最具影响力人物”排行榜，被称“世界经济最强大的力量之一”。 根据国家统计局的调查，截至 2013 年底我国农民工总数接近 2．7 亿人，但是现实中农民工的状况并不容乐观，其社会保障制度的改革与发展，面临着独特的困境，亟需破解。
一、中国社会保障制度的发展演变
改革开放以来，随着原有劳动用工体制的改革和市场角色的日益重要， 地方政府经济实力不断增强，在经济发展中的决策权和承担的社会保障责任也开始加大。 20 世纪 80 年代实行的财政 “分灶吃饭”，突出特点是具有“本地—外来”分割的属性，使外来人口特别是农民工受到制度或明或暗地排斥。 有些社会保障项目，如城市居民最低生活保障，只有拥有本地户籍的常住人口才能享受。 还有一些社会保障项目，如各类社会保险，虽然流动人口获得了与本地人口平等的“进入权”，但其社会保障个人帐户的流转却是一个牵涉各方利益的敏感问题。2009 年以前的“退保潮”多少反映了该问题的严重性。2009 年 12 月 29 日人力资源和社会保障部、财政部联合下发的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》 规定，2010 年开始，养老保险关系转接将采取“双转移”模式①，关上了“农民工可以退保”这扇大门。 但在实际操作中，养老保险关系的接续和 “参保者必须在缴费满 10 年的参保地领取养老保险待遇”的规定，距离农民工的期望还有一定差距。
进入 21 世纪， 我国社会保障制度建设的理念逐渐抛弃了社会控制的价值取向， 转向社会公平的目的性价值取向。 2006 年 3 月 27 日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”，标志着农民工社会保障制度建设正式纳入政府工作日程并已引起了中央政府的高度关注。 但是，农民工社会保障制度的改革和实践与该群体的需求仍然出现了偏差，使其在城乡间流动的同时，无法实现社会保障制度的无缝对接。
二、农民工社会保障制度的特征
长期以来，由于城乡二元的户籍制度、劳动用工制度等因素影响， 加上农民工在社会中处于弱势地位，组织程度低，自身的合理诉求难以引起社会重视，农民工社会保障制度的建设严重滞后，参保率普遍偏低。
1． 制度体系的从属性
我国现有关于农民工社会保障的立法主要是国务院及地方各级人大、政府制定的法规和规章，普遍存在着立法层次低、立法内容面窄、法律效力弱、体系不健全等问题（刘秀红，2007）。 即使有些地方参照城镇职工的社会保障政策进行了一些有益的探索，但除了少数地方出台过专门针对外来农民工社会保障的地方性法规外，不少地方的立法建设尚属空白。 农民工参加城镇各项基本社会保险的人数与他们在劳动力中所占的比例不相称（如表 1）。
农民工社会保障制度缺少清晰的理念和制度设计，在一定程度上表现为服务于经济发展、工业化、城镇化的总目标，缺少对农民工群体整体认知基础上的制度考量。 这一特征与中国改革开放过程中渐进式的制度变迁密不可分，降低了中国城市化的风险和劳动力成本，避免了一些国家曾经出现过的“城市贫民窟”。 通过释放制度红利， 为中国经济的发展做出了重大贡献。 但随着我国经济总量的增长，经济发展模式逐渐转变，农民工社会保障权利边缘化的状况引发了“民工荒”、“招工难”等问题，说明必须改变农民工社会保障制度体系从属性的特征。 将促进就业、教育公平、增强认同作为农民工社会保障政策的重要内容和目标，提高农民工的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合。
目前，城市的社会救助、社会福利仍然是建立在户籍制度上的，对于农村户籍的农民工而言，无法享受到城镇居民所能享受的社会福利和社会救助。 农民工被排斥在住房津贴、子女义务教育等福利项目之外；1999 年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》也将农民工群体排斥在外。 2003 年由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》 作出了更加人性化的规定，即只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障，该制度在一定程度上实现了对农民工群体的覆盖。
2． 制度模式的差异性
目前全国社保基金都分割在 2000 多个县市级统筹单位，每个单位的“五险基金”基本上分由不同的行政单位相对独立管理，例如医保基金中心、养老基金科等，还受到地方政府的左右（郑秉文，2009）。 中央政府不采取强制的方式，仅通过劳动者、企业和地方政府的自觉来建立农民工的社会保障制度体系，只能是一种不现实的幻想。 不同类型的农民工社会保障模式，在缴费基数、缴费比例、待遇水平等方面存在较大的差异。 以养老保险制度为主，1987 年深圳率先开始尝试建立农民工养老保险制度，广东（1998 年）、北京（1999 年）、浙江（2001 年）、上海（2002 年）等省市也先后开始探索适合本地的农民工养老保险制度（徐琴，2008）（如表 2）。 我们（樊晓燕，2010）曾在深圳和苏州两个农民工社会保障发展较为迅速的城市实施调查，深圳市农民工社会保障是“城保型”制度模式的代表，苏州则是三种模式并存：苏州工业园区农民工参加的是公积金模式、园区外的本地农民工一部分参加了当地的农村社会养老保险体系、省外农民工参加的主要是城镇职工社会保障体系。
3． 制度实施的低效性
制度的设计无法应对分散社会风险的要求，制度的实现也就长期处于低效的运行状态，结果使农民工在与企业的利益博弈中失去了制度保护；制度失信造成了农民工在共享社会发展成果中的失语。 农民工社会保障政策在实施过程中，经过各部门和各级地方政府的博弈过程，可能会偏离国家最初制定政策的初衷（如图 1）。 农民工尽管有多种参保模式，但各地在此问题上进展很不平衡，在参保率、参保方式、具体政策上都不尽相同。 表面上看，政策众多，供给充足，实际上由于缺乏高层次的政府主导，结果陷入了政策碎片化的局面。
另外， 一些地方政府为了在招商引资中胜出，竞相放松审查标准，允许环境污染严重、工人安全防护设施不过关的企业以优惠条件入驻所谓的 “园区”。
在社会保险管理和监督中，有些地方政府竟然默许辖区内企业可以不参加社会保险，或只参加某些类别社会保险，以降低企业雇用劳动力的成本，吸引资本流入。
三、困境：农民工社会保障制度的两难选择
农民工社会保障制度面临的突出问题是在不同制度之间的自由转换。 首先是制度选择的自由；其次是在不同制度之间的接续。 一方面，低收入的农民工无力承担参加城镇各类交费性社会保障项目所需的费用，没有资格享受城镇的各种非缴费性社会保障项目；另一方面，现有的农村社会保障制度无法满足农民工群体应对工业化生产各种风险的社会保障需求。
1． 将农民工纳入城镇社会保障体系的约束条件
农民工自身的特征与现有城镇社会保障制度之间存在着矛盾。
（1）农民工流动性大。农民工在城乡之间、不同城市之间、 不同行业之间和不同企业之间不断流动，最终是期望获得较高的综合比较收益，而现有的城镇社会保障制度在设计之初不仅是城乡分割的，目前又存在地区之间的人为阻隔。 农民工输入地一般规定在农民工离开时只能转移属于个人账户的基金，而统筹帐户要留在当地，损害了农民工的利益。 2009 年底出台的社会保险法规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足 15 年的，可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险”，但是现实中的制度衔接面临种种困难。
（2）农民工收入偏低。 根据我国现行社会保障政策， 企业应为职工缴纳的社会保险费为职工工资的40％左右， 职工个人缴纳的养老保险金额在变相提高，按照最新的规定，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资 8％的比例。 国家统计局数据库的数据显示，农民工集中的制造业、居民服务、建筑业、住宿、餐饮业和农林牧渔业的年收入排在最后 6 位。 2011年外出农民工平均月薪 2049 元，同期全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资为 42452 元，全国城镇私营单位就业人员年平均工资为 24556 元，而农民工多集中在私营企业。 对于多数农民工来说，由于他们的收入水平与城镇在岗职工差距较大，社会保险缴费数额超出了农民工的承受能力。 农民工常常不得不首先顾及眼前的生存，而不愿支付各种保险的费用。 我们在深圳的调查显示，50％以上的农民工会将一半以上的收入用于在农村的家庭开支，如此一来，原本不多的收入应付城市生活已经捉襟见肘，更无力缴纳较高的社会保险开支。
（3）农民工群体社会保障需求的差异性。 改革开放以后。 农民工内部也在不断分化，并对其社会保障需求产生了影响。 由于农民工个体素质、年龄、技能、经验等方面存在较大的区别，他们在进城后收入状况不断分化，社会保障需求的差异化日益明显。 目前部分地区尝试将农民工纳入城镇社会保障体系，主要是针对稳定性相对较强的工业企业的农民工。 实际上，大量灵活就业农民工，如自主经营和受雇于个体私营服务行业的农民工也有社会保障需求，只是需要的形式更加多样化。 我们在深圳和苏州的调查表明，外出农民工普遍对打工的城市认同感不强，因为制度的限制， 他们留下来的可能性不仅取决于自身的努力，还有高房价、生存成本、失业可能性、生活来源等方面的担忧。
2． 将农民工纳入农村社会保障体系面临的困难
（1）农村社会保障制度缺失。总的来看，农村社会保障仍处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、覆盖面小、项目不全、社会化程度不高、保障标准较低等缺陷。 新型农村合作医疗制度是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，与医疗社会保险具有根本的区别，对于常年在外打工的农民工保障作用有限。随着农民工进入城市从事非农业工作，以家庭作为应对风险的主要手段，无法满足劳动力市场开放和劳动力流动的要求（John Giles，2006）。
（2）土地保障功能的弱化。 根据 2010 年《社会蓝皮书》， 农村居民工资性收入 2008 年比 2000 年增长了 1．6 倍，是总收入比重的 38．9％。 这表明，工资性收入已成为农村家庭收入的重要来源，从而证实了农村经济收入不能支撑农民工的社会保障。 过分强调土地的保障功能还会造成以下消极影响：一是农民工保留土地只能兼业经营， 不利于耕地投资和使用权流转，导致耕地撂荒和短期承包。 二是把土地作为农民工的保障，实际上是把工业和城镇应负担的责任向农村转嫁，回避政府的社会保障责任，会进一步拉大城乡差距。 Jawad Syed（2008）对不同土地使用状况的家庭研究，发现利润来自土地的经济代理人在他们年老时比那些没有土地的人为退休后准备的储蓄较少，而且对农村家庭的调查数据支持这一结论，表明中国永久土地使用权对养老保险的替代作用负面影响。
（3）家庭保障功能的弱化。 从农村家庭的结构上看，计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少导致每个子女所负担老人的系数明显加大。 这不仅使老年人口的生活水平和生活质量难以保证，而且出现了以下三种情况：
一是子女数目的减少增加了家长对子女的期望值，家庭关注和经济开支的重心都转移到了子女身上，影响了对老年人的赡养。 二是年轻人成为流动进城的主力，使得在家的老年人更加孤独寡助，家务繁重，有时还得承担田间的劳动。 三是传统的互助共济的兄弟姐妹网络不复存在，削弱了老人及其家庭对风险的承受力（童星，2002）。 Valentina Mazzucato（2009）的研究表明，在人口迁移的过程，一般流入地具有比流出地更高的收入水平和保障水平，移民通过汇款等方式接济留在家乡的家庭成员，因此期望收入较低的农村家庭为外出打工的农民工提供未来的风险保障，经济上是不现实的。
四、农民工社会保障制度的构想
农民工社会保障制度面临的“城乡”两难的困境实质上是中国在发展道路、发展模式选择、未来发展方向等重大问题上面临的选择。 对农民工社会保障制度的解决恰是对中国城市化进程中农村如何发展， 城乡统筹如何实现，城乡一体化的路径如何探索的追问。
1． 遵循社会保障制度的演进规律
发达国家社会保障制度发展历史表明， 社会保障制度有其独特的演进规律，即：社会保障制度在从无到有的建立初期， 容易得到普遍的认可； 随着制度的发展，由于对不同社会群体的保障差异，制度的公平性矛盾开始显现；第三个阶段，普遍较高的保障水平可能引发关于财务可持续性问题的质疑（张思锋，2012）。
由于经济发展的不平衡和制度的割裂，中国社会保障制度改革面临着多重任务，制度建设的目标应该是致力于实现制度的融合。 目前中国城镇社会保障体系已经基本完备，未来主要的风险是财务可持续性的矛盾。 农民工社会保障需要解决的关键问题仍是“从无到有” 和部分经济发达地区的制度探索。 中共十八大报告提出“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”，农民工的社会保障制度建设是实现这一目标最重要的内容之一。
因此，在现有的经济发展水平下，为农民工提供适度的社会保障已经成为各界的共识。 满足农民工多样化的社会保障需求， 符合该群体不断分化的现实和发展前景。
2． 农民工社会保障制度体系的要求
农民工社会保障制度的构成应该包括以下主要内容：（1）构建相对独立的农民工社会保障体系，同时兼顾与现有制度的接轨和最终实现城乡社会保障的一体化的目标；（2） 基于我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情和社会保障制度的发展规律，重点保障基本生活，确定优先发展的保障项目；（3）考虑农民工的分化和多层次的需求，制度设计要有弹性，强调责任共担和保障方式的多样性。
3． 农民工社会保障制度的层次性和递进性
农民工社会保障制度应该分为四个层次，各层次之间是依次递进的关系。
第一层次，保障基本生活。 这是农民工社会保障制度最基本的功能，也是面向农民工当中最困难的那一部分人群，在他们遭遇伤残、疾病和生活困难的时候给予最基本的救助， 具体应该包括最低生活保障，医疗救助、教育救助、廉租住房等内容。
第二层次，维持再生产。 社会保险的部分面向全体农民工，确保他们在丧失经济收入或劳动能力的情况下，能维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不致受阻或中断。农民工要有平等就业权和择业权， 和市民一样公平参与就业市场竞争，逐步消除农民工就业和定居身份限制，农民工享有平等加入各种社会保险的权利，在职业转换和变换就业地点的过程中，社会保险权益不会受损。
第三层次，避免贫困代际传递。 社会福利的部分可以更好地改善农民工的境遇，使他们享受与其他社会成员同等的福利。 通过社会福利的整合作用，弱化农民工特有的身份标签，改变社会阶层的对立，增加社会信任，让农民工的下一代真正融入城市，弱化社会资本对他们的不良影响。国家通过为农民工子女提供教育津贴、对农民工本人进行培训等形式逐步提升农民工的竞争力和整体素质，消除贫困的代际传递现象，为彻底解决农民工问题奠定基础。
第四层次，保障全面发展。 当社会保障制度可以促进农民工的全面发展的时候，农民工从经济、文化、价值观念等各方面完全融入了城市，或者说社会成员已经没有户籍的差别，完善的社会保障制度体系已经建立起来，成为促进经济结构的改善和政治、社会与文化的发展的市场经济的有机组成部分。
4． 农民工社会保障制度的实施路径
农民工社会保障制度的实施应该分为三个阶段，第一阶段：制度初创，实现农民工社会保障制度的“从无到有”，该阶段的任务已经部分完成；第二阶段：制度完善，目前正处于第一阶段向第二阶段的过渡时期；第三阶段：城乡一体，城乡社会保障制度的一体化。
参考文献：
1． 杨翠迎着：《中国农村社会保障制度研究 》，中国农业出版社 2003 年版。
2． 刘 秀红 ：《关于完善农民工社会保障立法的思考 》，《渤海大学学报》2007 年第 2 期。
3． 郑 秉文 ：《＜社 会保险法＞草 案未定型未定性未定局 》，《中国报道》2009 年第 3 期。
4． 徐琴：《农民工养老保险制度的价值选择与困境破解 》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2008 年第 3 期。
5． 董克用、 郭开军：《中国社会保障制度改革 30 年》，《中国国情国力》2008 年第 12 期。
