近年来， 国家为预防和化解征地诱发的群体性事件出台了多项政策和措施， 不仅征地审批越来越严格， 监管越来越严密， 处罚越来越严厉，而且多部委曾为此专门出台文件： 2011 年公安部曾明确要求， 公安机关 “严禁参与征地拆迁等非警务活动”； 2013 年国土资源部也发文严厉要求， “不得强行实施征地， 杜绝暴力征地。” 然而， 征地型群体性事件已成为乡村社会的顽疾，仍在 “个别地方相继发生”， “甚至出现人员伤亡”。 笔者认为， 征地型群体性事件之所以治理难度极大， 而且容易出现反复， 很重要的原因之一在于： 关系失地农民长远利益的社会保障问题未得到妥善解决， 导致失地农民在年老体弱或面临天灾人祸时容易陷入极端困难境地。 而农民往往将这种困境归咎于地方政府的征地行为， 从而导致征地矛盾难以根本化解， 甚至多年前的征地行为仍可能在今天引发群体性事件。 因此， 要建立征地型群体性事件的长效治理机制， 必须通过土地管理制度的综合改革， 构建多元有效的失地农民社会保障机制。
一、 土地的社会保障功能和政府对失地农民的社会保障责任
近年来， 学界对征地型群体性事件的研究主要从土地产权和征地制度方面展开， 而对失地农民社会保障缺失与征地型群体性事件的关系缺少足够关注。 其实， 正是国家对失地农民社会保障的承诺与失地农民社会保障缺失之间的矛盾， 导致征地型群体性事件治理困难且极易反复。
与其他国家相比， 土地对我国农民的社会保障起着更加特殊的重要作用， 这是因为：
第一， 我国农业人口基数极其庞大。 虽然随着工业化和城市化的推进农业人口不断减少， 但应当看到， 我国目前仍有 8 亿多农民； 即使到2020 年基本实现工业化以后， 我国仍将有数亿人口在农村以务农为生。
第二， 我国是在城乡二元结构下进行工业化和城市化的。 虽然近年随着统筹城乡发展理念的提出， 我国已开始破除城乡二元结构， 但这无疑将是长期的艰难过程。 因此， 虽然许多农民已经脱离农业生产而进城务工， 但由于城乡二元结构的阻隔， 他们仍无法脱离 “农民工” 的身份， 因此无法真正融入城市生活， 当他们年老体衰或者遭受天灾人祸的时候， 不得不重新回到农村。同样， 与其他国家相比我国政府对失地农民的社会保障负有更多的， 甚至是全部的责任， 这是由于：
第一， 我国征地制度仍具有明显的计划经济特征， 即一方面， 从征地行为的启动、 报批到安置补偿方案的制定及其实施， 都是完全由政府主导的， 因此政府也对农民的当前和长远生活负有完全的责任。 为此党的政策明确规定， 地方政府征地 “要确保被征地农民生活水平有提高、 长远生计有保障”。 《物权法》 第 42 条也明确规定：地方政府征收集体土地的， 应当 “安排被征地农民的社会保障费用， 保障被征地农民的生活， 维护被征地农民的合法权益”。 另一方面， 我国的征地补偿既非完全补偿， 也非公平补偿， 意味着失地农民为了公共利益的需要牺牲了自己的部分土地利益。 因此， 作为公共利益的代表者， 政府也当然有责任保证这些为公共利益而牺牲自己利益的失地农民的长远生计。
第二， 继国家推行承包期内 “生不增地， 死不减地” 的政策之后， 党的十七届三中全会又提出了 “现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策， 据陈锡文的权威解读， 这意味着土地的承包期限 “肯定比现在的 30 年不变要长”。 甚至有不少学者认为， 土地已在很大程度上具有私有的性质。 在此背景之下， 一旦遭遇政府征地， 失地农民已不可能像以往那样通过土地调整重新获得承包地， 甚至可能意味着永久失去土地， 因此也无法重新获得土地保障。 然而， 现行的安置补偿标准仍是按照以前承包期 30 年进行设计的，《土地管理法》 第 47 条明确规定： “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 因此， 要使失地农民的长远生计有保障， 作为征地主体且享有土地增值大部分的地方政府， 当然有义务为他们提供必要的社会保障。
第三， 由于地方政府对 “以经济建设为中心”这一指导思想的执行偏差， 再加上城乡二元结构的作用， 导致我国社会建设严重滞后于经济发展，农村社会建设严重滞后于城市步伐， 除土地提供的低水平保障之外， 农民所享有的社会保障很少。
再加上计划生育政策的实施， 使家庭的保障功能严重弱化。 因此， 无论是在农民看来， 还是从维护农村稳定的角度看， 地方政府都有义务为因征地而失去最重要社会保障的农民提供必要的社会保障。
二、 失地农民社会保障缺失与征地型群体性事件的治理困境
然而， 在当前背景下， 无论是从征地制度的制度设计来看， 还是从地方政府的主观动力和客观财力来看， 都难以为失地农民提供合理的社会保障。 而每当失地农民因社会保障缺失陷入困境的时候， 对其社会保障负有主要责任的地方政府就成为他们诉求和怨恨的对象， 从而形成征地型群体性事件难以治理的深层根源之一。
第一， 从征地制度的制度设计来看， 现有安置补偿制度难以为失地农民提供充分的保障。 我国现行征地安置补偿主要由三部分构成： 一是土地补偿费， 为该土地 “被征收前三年平均年产值的六至十倍”， 但该部分并非全部归失地农民所有， 法律规定 “土地补偿费归集体经济组织所有”。 相当一部分土地补偿款会被用于发展集体经济、 修建公共设施或者在全体村民中进行发放。
据赵德余研究发现， “土地征用出让过程中， 如果成本价为 100， 农民只获得其中的 5%～10%，村级集体得 25%～30%。”同时， 村干部的挪用甚至贪污、 挥霍也会影响被征地农民所得的土地补偿款数额。 据国土资源部调查， “征地所得的补偿、 补助费用被少数几个村干部甚至基层政府或者机关控制， 有的干部甚至贪污、 挪用征地补偿费用和安置补助费用， 或者将征地补偿费用、 安置补助费用于吃喝玩乐。”因此， 被征地农民最终所能得到的土地补偿费相当有限。 二是安置补助费， 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准， 为该耕地被征收前三年平均年产值的 4～6倍。 三是青苗补助费和地上附着物的补偿， 其实该部分本属于农民的财产， 与土地补偿基本无关。因此， 总体算来， 被征地农民最终因土地征收可以得到的补偿费每亩一般不超过 5 万元。 除此之外， 现行征地制度并未明确规定地方政府在失地农民社会保障方面的责任。 这在物价不断上涨的今天显然难以实现被征地农民的生活水平有提高，更难实现其长远生计有保障。
第二， 从地方政府的主观意愿和客观财力来看， 也都难为失地农民提供合理的社会保障。 从地方政府的主观意愿来看， 由于在 “晋升锦标赛模式” 的官员管理模式中， “政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标”， 例如 GDP 的增长率、 招商引资规模和城市设施等等。 而不幸的是， 失地农民的社会保障既属于不易测度的指标， 又属于短期内难以取得成效的项目， 很难为地方官员带来政绩， 因此难以受到其重视。 尤其是农业税被废除之后， 乡镇政府不能从农村直接提取资源， 更失去了服务农民的兴趣和动力， 乡镇政府 “不但没有转变为服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系， 变成了表面上看上去无关紧要、 可有可无的一级政府组织”。
近年来， 尽管在国家的要求之下有些地方开始为失地农民购买养老等社会保险， 但其资金主要来源于农民的安置补助费以及农民应得的土地补偿费， 并非真正来自于政府的土地出让金， 而且其水平普遍较低， 难以真正保障农民的长远生计。从地方政府财政收支的实际状况来看， 自分税制改革之后， 地方政府的收入急剧减少， 但其支出义务并未随之减少， 相反， 随着服务型政府建设的推进而不断加大。 “尽管中央政府可以通过转移支付对地方政府进行二次分配， 但由于地区间资金分配不平衡， 许多地区， 尤其是中西部地区财政缺口仍然很大。”
农业税被取消之后，地方政府的财政状况进一步恶化， 不少地方政府债台高筑或财政空转。 据童星研究发现， 即使像江苏这样的经济发达省份， 乡、 村两级组织的债务问题同样严峻， 2005 年 “村级债务总额为 189亿元， 村均负债 54.2 万元； 乡 （镇） 债务总额187.55 亿元， 乡 （镇） 均负债 950 万元。 而且负债面广， 全省 95%的村都有债务， 负债的乡 （镇）也在 60%以上”。 在此背景之下， 基础设施和开发区建设等能够彰显政绩的项目尚且资金短缺，更不要说难以显示政绩的失地农民社会保障投资。
第三， 对失地农民社会保障实践的调查显示，普遍存在保障水平严重偏低， 保障项目覆盖面狭窄的问题。 据 “九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中， 有 60%左右的人生活十分困难， 有稳定经济收入、 没有因失地影响到基本生活的只占 30%左右”。 另据周飞舟对 S 县的研究发现， 在农民个人缴纳 3 500 元， 村集体缴纳3 500 元 （来自土地补偿费） 的条件下， “女性年满 55 周岁、 男性年满 60 周岁后， 可以按月享受被征地农民养老金 220 元。” 这种做法目前在全国具有一定的普遍性， 但显然该制度存在以下三个方面的缺陷： 一是保障水平显然偏低， 如果没有其他收入， 每月两百多元在目前条件下显然难以保障失地农民的正常生活。 二是资金投入主要来自农民本应得的补偿收入， 据周飞舟研究， “农民的安置补助费几乎全部缴纳了养老保险基金。”
三是由于 “政府对这笔基金的维护、 发放缺少严格精确的测算方案， 其中一部分已经被当作政府资金而动用了。 ”不仅使失地农民的养老保险有落空的危险， 而且农民自己投入的资金有再次被侵吞的风险。
综上可以发现， 虽然近年中央和地方各级政府都非常重视征地型群体性事件的预防和化解，但由于关系失地农民长远利益的社会保障问题尚未得到制度化的解决， 导致征地型群体性事件的长效治理机制难以建立。 现有的短期性和权宜性治理措施， 虽然可以取得部分效果， 但使征地型群体性事件表现为难以平息和反复发作的顽固性特点。
第一， 由于失地农民的长远生计难以保障，使现有措施的治理效果都大打折扣， 许多征地诱发的群体性事件长期难以真正平息， 成为困扰地方政府的难题。 一方面， 国家政策对失地农民社会保障的许诺， 与地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之间的矛盾始终难以得到制度化的解决，使失地农民的社会保障问题日渐凸显。 据保守估计， 目前我国 “失地农民总数约在 5 000 万人左右， 预计 10 年后失地农民将接近 1 亿”， 其中有相当一部分因社会保障缺失而生活困难， 这构成了引发群体性事件的严重隐患。 另一方面， 随着国家严厉禁止以强制手段对待征地过程中农民的抗争行为， 以及社会层面汹涌的维权思潮的高涨， 基层政府也不敢轻易触动维稳的高压线而动用强制力。 最终的结果只能是， 失地农民因生活困难而不断提出的诉求， 既无法得到满意解决，也不会受到公开镇压。 这既会导致矛盾积累激化而诱发群体性事件， 也会因低风险而激励更多的人参与闹事， 从而形成征地型群体性事件长久难以平息的结果。
第二， 由于治理措施的短期性， 许多征地型群体性事件虽暂时平息， 但由于失地农民的社会保障等长远问题并未解决， 导致其极易死灰复燃。在当前稳控型社会管理体制之下， 不出事就是维护社会稳定的最佳政绩。 因此， 对任期有限的地方主要领导而言， 对付因社会保障问题而闹事的失地农民的常用手段就是花钱买平安， 即部分满足其当前要求而暂时平息事端。 这种治标不治本的办法必然会导致征地型群体性事件反复发生的结果： 一是因为闹事者的社会保障问题并未得到制度化解决， 一次性给予的资金用完后他们不仅将会重新闹事， 而且因为此前的成功经验而很可能成为群体性事件的领导者和组织者； 二是此种做法实际是鼓励其他未参与闹事的失地农民参与或者组织闹事。
第三， 失地农民社会保障的缺失还可能使征地行为在多年之后诱发群体性事件。 许多征地行为在当时并未引发群体性事件， 而是多年之后才发生的。 这是由于许多农民只看到眼前的一次性补偿相对于其种地收入而言相当可观， 但并未考虑长远生计和各类风险因素， 因此当时并未提出反对， 甚至会盼望征地。 但是， 一方面， 由于实际的补偿水平相对于保障农民的长远生活是远远不够的； 另一方面， 由于农民既缺乏投资技能，又缺少理性消费的观念， 有限的补偿因通货膨胀而不断贬值， 或被奢侈消费而耗光， 甚至被赌博吸毒而挥霍。 因此， 一旦补偿款消费殆尽而陷入生计困难， 或者因遭受天灾人祸而陷入困境， 部分农民则会将其困难归咎于政府征地， 尤其看到后来的补偿比他们当时高或者社会保障比他们完善时， 他们就有了闹事的理由， 从而极易诱发群体性事件。
三、 失地农民社会保障与征地型群体性事件的长效治理
显然， 为失地农民提供合理、 规范、 多元的社会保障， 是预防和化解征地型群体性事件必要条件之一。 而要解决此问题， 既要解决资金来源的问题， 也需要进行体制机制创新； 既需要中央政府的重视和制度供给， 也需要地方政府的大力配合和投入。
第一， 由中央政府进一步加大社会保障制度改革的力度， 破除城乡二元结构对农民的制度性歧视， 并为全体农民提供与城市居民平等的基本保障， 是解决失地农民社会保障难题和构建征地型群体性事件长效治理机制的基础。
首先， 一方面， 基本社会保障具有兜底的作用， 同时也具有保障最基本社会公平的功能。 作为中央集权型的单一制国家， 由中央政府为所有农民提供与城市居民一样的基本社会保障， 不仅是促进城乡统筹发展的需要， 更是破除对农民的歧视， 促进社会基本公平， 奠定社会稳定的坚实基础的需要。 另一方面， 在农民流动性越来越越强的背景下， 农民的基本社会保障具有明显的外溢性特征， 农村承担了农民工培养的成本， 但其劳动和创造价值却在城市。 如果再由户籍地的农村政府提供基本社会保障， 既无法解决农村政府动力不足的问题， 也不符合城富乡穷的财政现状和以工补农、 以城带乡的政策导向。 因此， 由财政相对充裕的中央政府进一步加大投入， 为所有农民提供与城市居民同等的最低生活保障和基本医疗、 基本养老保障， 是解决失地农民基本社会保障问题， 有效减少因失地农民陷入极端困难境地而诱发群体性事件的最合理可行的办法。
其次， 通过中央政府对户籍、 就业、 住房、养老等制度的统筹改革， 破除城乡壁垒对农民的歧视， 是为失地农民提供制度化社会保障和预防征地型群体性事件的制度基础。 一是应尽快通过户籍制度改革， 破除在就业、 购房、 子女教育等领域对农民的歧视， 为失地农民城市化和享有城市社会保障奠定基础； 二是进一步加快农民工医疗、 养老、 失业等社会保障的全国无障碍流动和异地结算， 尤其是城乡异地流动， 使农民工能够年轻时在城市工作并交纳养老、 医疗等社会保险，而年老时可以在家乡享有上述社会保障。 从而可以有效解决年老体弱失地农民因医疗、 养老困境而引起的群体性事件。
第二， 明确并落实地方政府对失地农民的社会保险责任， 是解决失地农民社会保障难题和构建征地型群体性事件长效治理机制的关键。 如上所述， 一方面， 地方政府分享了土地增值收益的大部分， 事实上构成了对被征地农民土地财产权的剥夺， 而失地农民则因征地失去了土地保障；另一方面， 征地制度和党的政策都认为地方政府应该对失地农民的社会保障负主要责任， 失地农民也将地方政府作为实现其社会保障的主要诉求对象。 因此， 如何切实落实地方政府的上述责任，是解决失地农民社会保障问题和破解征地型群体性事件治理难题的关键。
首先， 适应当前就业市场化背景下地方政府已不可能解决失地农民就业问题的现实， 改革征地补偿的结构， 取消安置补助部分， 增加失地社会保障补偿， 即明确为每位失地农民的医疗、 养老等社会保障提供确定的补偿数额， 从而为失地农民的社会保障提供可靠的资金来源。 同时， 为保障这部分资金能确实用于失地农民的社会保障，可以考虑建立失地农民社会保障专项基金， 采取专款专用和分期发放的方式， 或者为失地农民购买社会保险的形式。
其次， 从地方政府的土地出让金中拿出一部分， 设置失地农民就业保障基金， 专门用于失地农民的就业培训和工作岗位补助。 取消安置补助费费的原因不是因为地方政府不再需要对失地农民的就业负责， 相反， 是因为一次性发放安置补助金的方式实际是地方政府将包袱不负责任地甩给社会， 难以切实保障失地农民就业的实现。 因此， 笔者建议， 从地方政府土地出让金中划出一部分， 设立失地农民就业保障基金， 专门用于资助政府设立的或者由社会力量创办的失地农民就业技能培训机构， 以及用于补助为失地农民提供就业岗位的单位， 从而切实保障失地农民的长远就业。
再次， 由地方政府建立困难失地农民救助基金， 对那些因各种原因陷入极端困难境地的失地农民进行救助， 也是预防和化解征地型群体性事件的必要措施。 如果说社会保障网络是保证失地农民长远生活的兜底之网的话， 那么困难失地农民救助基金则是该网的最底之部分， 能起到最低程度的保障作用， 防止个别失地农民因天灾人祸陷入极端困难而铤而走险， 从而诱发群体性事件。
第三， 发动村级组织和社会力量服务于失地农民社会保障， 可以补充政府对失地农民社会保障的不足。
首先， 村级组织在服务失地农民社会保障方面有着特殊优势。 村级组织是失地农民的组织依托， 贴近失地农民的生活， 了解失地农民的需要，与失地农民有紧密的社会网络相连。 尤其原有的“五保制度” 的制度资源和实践基础， 使村级组织在失地农民的养老保障方面具有得天独厚的优势。因此， 笔者建议， 可以从村级组织所得的土地补偿款中辟出一部分， 专门用于年老而无子女失地农民的养老和病残失地农民的医疗补助， 以发挥村级组织在失地农民社会保障方面的功能。
其次， 充分发挥正在兴起的各类农村社会组织的作用， 协助解决失地农民的社会保障难题。近年来， 农村各类协会、 合作社等新兴组织快速崛起， 其经济实力和社会功能也不断增强， 正在成为农村经济发展的生力军和社会管理的新兴载体。 因此， 充分发挥此类组织在服务失地农民社会保障方面的功能， 不仅可以与政府和村级组织形成互补， 而且符合未来农村发展的大势所趋。
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