关于经济周期与福利提供的持续性问题是一个长期以来困扰社会福利理论的原命题.伴随经济周期的复苏与繁荣阶段的到来,由于对基本公共服务的政府提供具有相当的财政基础,福利国家观念诞生并得以推广,有力地证明了社会发展与人民福祉之间的正相关.面对政府包揽的福利国家所诱发的行政权力滥用以及福利依赖的无可避免,应该重新重视有限政府理念以针对多数民主形成的福利国家的万能而非最初作为反对封建政府人治的利器,并发展更为现实与具有可持续发展能力的积极福利理念以克服福利依赖.笔者认为,上述二者是在经济周期与福利发展之间较好平衡的路径选择.因此,厘清积极福利观念本身的内涵并与有限政府理论结合,同时为政府行为的限度设置法制框架是本文探讨的初衷.
一、积极福利供给的特点
积极福利的观点最早由吉登斯在第三条道路的阐述中提出.吉登斯认为,由消极的社会福利向积极的社会福利转变,以促进人们工作的积极措施代替消极的收入援助,由"福利国家"走向"助人自助国家".政府的指导理念应该是人力资本投资而不是直接提供经济帮助.我们应该抛弃福利国家,建立社会投资国家,在这种背景下形成积极的福利社会[2].阿玛蒂亚·森在解决贫困问题时把贫困的范围从收入的范畴扩大到能力的范围,拓展了贫困研究的视野和思路[3].同时也将贫困救助的视角扩大到积极救助的层面.在新自由主义与社会民主主义的论争中提出的积极福利政策随着福利国家危机、经济危机的出现而逐渐显现出一种钟摆性的变动.概括起来积极福利供给与我们所指的消极福利提供相比较,具有如下特点.
首先,强调权责关系的对等.积极福利更加侧重调动每一个主体的积极性,认为接受福利是通过履行相应的义务,承担相关的责任,从而主动地获得与义务相匹配的福利保障.福利保障经历了一个从最早被济贫法确立为一种施舍与恩赐,接受救济者应以丧失相应公民权为代价; 到社会保障被确立为一种公民权利,国家承担保障其公民的责任,福利保障的获得不再以公民平等性为代价; 再到福利国家的发展,从"摇篮到坟墓"的国家包办下,凭借公民资格就可换取诸多的福利保障的过程.由此出现在福利供给与需求之间,在经济周期的作用之下,在福利国家引致的道德风险不断变为现实情况下福利国家的危机,进而再到公民权利的获得并非毫无限制的积极福利,它要求公民相应地以履行义务为条件而获得福利保障权利,强调国家在履行福利供给职责中的使能调动.随着历史的发展,"工业化进程所带来的工业社会的风险……导致国家功能观念的变革和国家行为方式的转变"[4].权利对等原则成为这一福利供给中的特色原则.
其次,重视使能原则.为充分发挥每个主体的潜能,它以此为假设---大部分福利保障的需求者都有自己潜能发挥的空间,当然,并不否认为公民提供必要的无条件的帮助.但积极福利的供给强调的就是注重人的发展.在我国以人为本、以人为中心,关注每个人的个人价值实现,在保障个人价值充分体现的政策宗旨下,积极福利政策就更有可为的空间和优良的政治土壤.以每个人的充分、全面发展为指导,从仅仅提供物质帮助到注重能力培养,从单纯的事后救济到事先预防,从解决生存到关注发展,这是积极福利供给的典型特征.
再次,强调机会均等.现代社会中人们的不平等是源于起点的不平等导致的结果不平等.在承认差别的福利待遇的前提下,应当矫正起点的不平等,侧重机会均等的环境创造.所以,积极福利政策具有较强的包容性.倡导积极的福利政策,最好不直接提供经济资助.强调对弱者的技能、教育及其他能力建设的帮助,主张在人力资本上投资,实现自助与互助,将利于社会融合,促进社会团结.
由此,政府的责任范围相较于消极福利供给都有所扩大.正如艾斯平 - 安德森所认为的,未来福利国家很可能是这样的国家: "它将社会公民权利的重点从它当下对收入维持的关注转移到为享受终生教育并获得资格的一组权利上去."
二、构建政府积极福利提供的宪法责任.
( 一) 宪法文本中的基本界定
在现行 1982 年宪法文本中,国家承担社会保障的责任界定是多处的.这为使能原则、权利义务对等原则相对应的积极福利政策提供了坚实的宪法保障和宪法权威.在宪法第 14 条中规定: 国家通过提高劳动者的积极性和技术水平,推广先进的科学技术,完善经济管理体制和企业经营管理制度,实行各种形式的社会主义责任制,改进劳动组织,以不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力……国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活.国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度.在政府积极福利提供的既定方针指导下如何提高劳动者的劳动技能和科技水平,如何通过积极的工作福利实现社会福利、通过技能培养实现福利供给,我们的宪法文本也给出了具体的实施要求.
体现在《宪法》第 19 条"发展教育事业"、第 20 条"国家发展自然科学和社会科学事业"、第 23 条"国家培养为社会主义服务的各种专业人才,扩大知识分子的队伍,创造条件"、第 42 条"国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇"和"国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练",以及第 47 条"国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助"的具体规范中.
除技术文化技能培养外,《宪法》还提到了在医疗卫生、体育、文化、娱乐等各方面对公民能力素质提高的政府责任.如第 21 条和第 22 条的规定,进而为政府积极福利提供职能的履行确定了具体的内容.除了鼓励劳动、积极促进就业外还对劳动者给予保障,第 43 条规定劳动者有休息的权利.
国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度.第 44 条进一步规定劳动者退休后的保障: "国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度.退休人员的生活受到国家和社会的保障."对丧失劳动能力者第 45 条还规定了物质帮助权.这些宪法规定都体现了国家在对劳动者多方面的素质能力的积极培养的同时,也重视对劳动者的体恤和劳动力生产、再生产过程中的人权保障.
( 二) 法律责任的确立和追究构成了现实法律责任的限度
积极的福利政策要求政府责任承担应与之相关联,也即能动地调动多方资源,强调使能原则的运用,营造社会融合,促进社会团结,实现机会均等的社会责任.该责任的阙如或者承担不都将导致政府职能的履行失败,应当由其承担不利后果.如果动态履行过程中出现违法现象或故意不作为、重大过失甚至是徇私枉法等都将承担法律责任.但从宪法文本的规范分析中得知,宪法的宣示性内容特别多,而对于责任的规定却很少,都是用"发展"、"推广"、"改进"、"完善"、"鼓励"、"加强"等没有确定含义、无法评判对错,也无从追究责任的词语来表述这部分积极福利提供的宪法内容的.
积极福利政策为政府合法、正当地介入社会生活的多领域确立了前提.与以往的的福利供给相比较,政府作为的形式和内容都得到了扩展,但政府被赋予很多权力以致权力过多、泛滥,并不是因为现在的政府管理更多的事务、履行更复杂的政府职能,而是因为权力与责任没有得到较好的对应.这就使得一方面政府被授予了广泛的职权,履行了"全能"的职能,却在另一方面由于承担了较少的与之并不匹配的政府责任而变成了"无为"的政府.
首先令人质疑的就是政府提供社会保障和其他福利内容的宪法意义.一方面在上述提到的众多宪法条款中,都具有宣示性的作用.按照法律规范一般具有假设( 条件) -模式-法律后果的结构要素来判断,这些条文全然不具有法律后果或制裁的内容,也少有"应该"、"禁止"、"不得"等字样.即使表明"应该"如何,但一些"应该"的内容没有具体的、可以衡量和操作的指标可供测度和监督.
另一方面,受到违宪审查制度阙如和宪法司法适用的限制,在司法体制中有不能追究宪法责任的嫌疑.在积极福利提供的政府职能的界定上通过"泛化"且积极性的内容规定,让政府有了积极作为的宪法依据,却也有了责任虚化的借口,成为政府责任追究的一块"免死金牌".
宪法规定的权威性为下位法中追究政府责任提供了相关理据,如何落实宪法责任成为政府行为限度的关键.从一定意义上讲,公民获得政府积极福利提供权利的宪法确认具有非常深远的意义,它成为公民权利法定化的最高表现.宪法作为一项政治契约,是对公民权利确认、保护的最高承诺.
在得到宪法规范确认的条件下,它还通过宪法本身对下位法的优先效力而产生立法上直接的法律拘束力,同时要求立法机关通过制定下位法来实现宪法权利.在世界上绝大多数国家的宪法条文中,都在规定宪法权利的同时,明确规定国家或政府在保障这些宪法权利实施的重要职责.屡责中除有对公民的社会保障权利的重视和尽力追求的目标性宣示外还要有具体规范的履责程序与责任对应的阐释.当然在我国,它更需要下位法的不断充实,为之提供详尽、可操作和更具司法性的法 律规范.
三、福利供给责任承担限度的原因考察
( 一) 从法治分权看积极福利中的政府责任
法治视阈的政府责任具有双重属性,是一种职责也是一项职能.因此,在政府职能的履行也即政府权力的运用过程中,同样应强调对政府权力的限制.而法治分权的思想则从权力限制的视角,为权利滥用、肆意妄为确定了政府行为的边界.法治分权要求权力制约权力,通过权力制衡实现权力分配与民主.立法与司法的制衡是实现政府行政职能的重要方面.
从立法宗旨来看,积极的福利政策主张的是一种积极态度和发展能力,是以解决自助与互助的和谐关系为宗旨的政府作为.一切与立法本意相违背的政府行为都是违法的.而与积极福利相对称的消极福利指的并不是政府的消极不作为和怠于行使政府职能.它同样可能是作为的,只不过它不以使能原则和权利义务对等原则为要求,偏重事后救济与物质救济的非能力供给.我们区分积极福利供给和消极福利政策中政府的不同之处并不在于作为还是不作为,更重要的是一种态度以及在这种态度指导下的供给方式.积极职能的履行强调的是政府在福利供给中通过积极福利政策的制定,广泛调动多方主体,鼓励、引导、帮助、支持他们在各自优势条件下提供高效高质的福利内容.政府的积极态度与强大的权力集中、事事包揽恰恰是不相容的,而与福利多元主义的责任分化暗合.责任虽然分化,但选取民营主体与非政府组织的程序以及公平性,对各主体的监督运行则需要宪制分权的制衡与监督.因此,针对政府积极福利供给中的积极作为与过去的福利提供方式中的政府作为一样,都应受到法治分权的制衡.
从司法制衡的角度看,前述的宪法责任的规定为政府履行职能划定了基本的边界.而与宪法的基本法律特征有关,就基本权利受到宪法保护的方式来说,应当是受到宪法价值全方位的保护和肯定,而不仅仅限于事后的救济程序或者是宪法上的补救手段.公民获得政府积极福利提供的权利也要通过更具操作性的法律依据得以司法保护,从而形成政府职能的司法制衡.
( 二) 宪法公民权的有限性和条件性对福利提供责任的限度要求
法治视角下,与政府责任相对应的是公民权利.政府责任的起源就是公民权利的让渡后更好地保护未让渡的公民权利.而这部分宪法公民权是最基本的权利.然而,人们对于公民权利的追求会存在多样化甚至主张冲突的问题,政府积极供给福利的态度如何转化为更合理的行为,也即政府作为的限度问题必将受到挑战.宪法公民权的限度受到人们对权利重视程度的优先顺序的限制,也会受到需求紧迫程度的要求.例如,在一个判断政府住房计划是否合理的经典案例中法院就强调,虽然近年来政府采取了全面的住房计划并建立了大量的住宅,但是政府没有在其可获得的资源条件下,为开普地区的那些没有土地、没有住房、生活在难以忍受的境况中的人提供合理的支持.因此,国家的住房计划不合情理,国家没有履行其逐步实现社会权的义务.于是,宪法法院向市政当局发出命令,要求其限期向被上诉人提供基本服务[7].政府提供积极福利,一方面积极作为,追求全社会福利的增加,另一方面承担起积极保障弱者最基本的福利诉求的责任.因此,只有在权利平衡中政府才能找到利益保障和福利提供的正当性.
同时,公民权利的获得与公民义务的履行又是密不可分的.无论以履行义务为条件的福利权利的接受者还是享受者,都要积极配合,通过他助与自助的结合才能有效地享有福利,这也是权利可持续发展的关键要素.个人的基本权利不再是仅仅通过对抗国家权利来获得有效的制度保障.个人权利的实现从一定意义上更加依赖于国家对公民权利的尊重和积极维护以及公民个人对社会内的其他主体权利的照顾进而实现自身权利的.它要求个人与他人之间有良好的社会合作,个人与社会、国家之间有积极的社会互动.也正是在这个意义上,责任主体被分散化.它不再是政府包揽,而是多方福利主体各负其责、共同推进、共担责任、共享利益.同时政府也要积极履行搭建公民参与、利益博弈的平台,并为社会弱势代言从而构建有社会秩序又有民生保障的政府职能.
政府积极福利行为的合法性是以公民自己积极作为的必要性为前提的.政府提供积极福利时的责任之一便是调动并规制享受福利者以承担义务、积极承担个体责任.政府职能发挥的边界则是以不触及福利承担者自己通过责权关系调整便能获得的内容为限,而不是政府事事亲力亲为.因此,积极福利的本质则要求政府的福利提供不是"全能"的.另一方面,福利多元主义所要求的社会福利机构设置、资金筹集、服务提供、运营管理的主体多元化,并不是政府推卸责任的借口."政府一方面要积极推动社会保障的立法,实施高效和强有力的行政管理、提供全面而便捷的社会福利资讯; 另一方面亦体现在社会保障制度对收入分配的调节力度和国家财政所负担的责任上."此外,最基本的福利保障以及福利保障的责任,政府都要承担.而且多元主体之间的准入、公平参与、适当分责和协调工作都是政府提供福利措施的主要职责,所以政府积极福利的提供也绝不是政府的"无为",而是要积极统筹.
( 三) 政府财政能力的有限性决定政府责任承担的限度
政府提供福利要求有足够的财政支持与其他充足的资源供给,而事事亲为、全程包办的福利提供显然会超出其能力限度,同时与政府职能的本身"掌舵者"身份不符.在我国目前的国情下,政府社保的投入在 GDP 适当比例下的资金有限性,使得政府不分主次、既照顾到广泛性又要高水平供给福利是不可能的.在"造血"胜于"输血"的积极福利供给政策的倡导下,如何使政府有限的财政能力更有效地发挥成为关键.一方面,政府有限的能力可以通过治理机制得到提高,将视角移向公共管理和社会治理,引导政府通过改革学习"如何与非政府组织握手"和"怎样到市场中去散步",从而提高政府有限财政能力下供给福利产品的能力,并强化政府供给的责任.另一方面,如何鉴别政府的社会保障行为.在以收入维持为主的传统福利供给中,在政府支出有很大一部分不能削减的前提下,积极福利政策实施则更为受限.
预算法定原则是国家的年度财政收支,特别是财政支出必须由议会( 国会,或者其他纳税人代表机关) 所通过的预算予以明确规定,没有具有法律效力的预算作为依据,不能进行任何财政支出.预算法定原则的实质在于国家的财政支出应当由纳税人及其代表来决定.因此,通过代议政府实现的财政立宪也为政府的福利供给做出了限定.
( 四) 政府责任承担受到民主制度的影响
政府提供福利责任的有限性并不能否认政府责任的明确性.在法治分权的前提下,要求政府责任是明晰的,自由裁量是有限度的.政府责任承担受到民主制度的影响,应该是公开、透明的.因此,接受公众监督---预算公开、决策公开、过程公开---更多的是选取、指导、监督、管理其可供主体.同时政府积极供给福利,提供公民需要的适应社会生活能力的积极福利供给的发展方向与公民权益的增权、更大的选择自由权以及积极的公民权、社会团结、公民参与等概念紧密联系,以促进社会的良性循环和可持续发展,是社会福利发展进程中本身的一个内生产物,是国家作用积极效应的体现.而"如果从需要的最本质的、可以操作的研究角度,社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态"社会福利制度的基本功能是回应和满足人类需要.
正如前文所述,政府责任的有限性必须辅以政府责任的明确性,才能使其有很好的担当.而笔者认为这一明确的界定必须通过公民参与的程序加以确定,同时还需要公民的积极主动参与.充分调动公民参与的积极性也是政府积极福利政策的一部分内容.例如,就当前的就业政策而言,真正的挑战并不在于工资向下调整的普遍灵活化,而在于为能力有限的劳动力创造就业机会,并在必要时为他们提供培训机会.在积极福利供给中,通过提升生存能力、构建工作能力和获得自主维持生活的能力,使帮助避免成为权宜之计,但这种积极福利政策的实施较之消极福利政策更需要接受者的配合、参与,却不能将国家一味的当作"免费午餐的分发人".除了民主的程序之外,还包括积极福利提供中要求提供的主体具有竞争性,以消除福利资源的政府垄断; 政府责任通过下位法的补充具有可追究性,以明确政府供给福利的界限; 公民基本保障权利受到侵犯时具有利益的救济渠道,以保障政府责任的司法制衡.
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