2013年9月，国务院常务会议专门讨论了养老服务业的发展问题，并出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》的文件。养老服务因其互动性与人文性，是老年人经济供养、照料服务与精神慰藉三位一体保障需要的落脚点与依托。在老龄事业日益成为一项重要社会事业的当下，养老服务事业具有“牛鼻子”的意义，抓好这个牛鼻子，老龄事业将得以更有序的发展。而正因为养老服务的人文导向，其涉及的相关问题也更较社会保险复杂。其中如何有效整合各种社会资源高效投入养老服务事业，使好钢用在刀刃上是关键。对此首先需要回答好以下几个基本问题：
谁来投入?——养老服务业中的“社会力量”辨析
本次国务院常务会议再次强调要大力鼓励 “社会力量”参与养老服务业，推动“社会力量”成为发展养老服务业的“主角”。而对什么是“社会力量”的准确把握，尤为重要。对养老服务业中的“社会力量”，简单来讲，包括市场主体，即以市场盈利为导向的企业组织和社会主体，即非盈利性的社会公益或志愿组织，我国主要是社会团体与民办非企业单位。当前，从各省市地方出台的引导与鼓励社会力量参与养老服务业的政策文件来看，对于“社会力量”的认识多倾向于盈利性企业，操作方法也多为“招商引资”的传统手法，对各类社会组织扶持积极性相对不高。
事实上，我国各类提供社会服务的社会组织近些年来发展迅速，在民政部门统计数据中，社会服务类的社会组织占据了较大比重。非盈利社会组织的快速发展是我国社会经济发展的重要成果，也是我国各项社会事业发展的重要资源，应当充分予以培育并开发利用。
以社会经济发展市场化为导向的美国，在社会福利领域，政府通过向非盈利组织外包社会服务，财政补贴等方式支持非盈利组织的发展，建立与非盈利组织间的“合作伙伴关系”，形成一半以上的社会福利服务由非盈利社会组织提供的格局。从这个意义上来讲，美国的社会服务是真正的社会服务“社会化”。非盈利组织运作所蕴含的志愿精神、互助文化与老年服务的人文性需要非常贴近与适宜。而且非盈利组织参与社会养老服务体系，除了能够提供充分的养老服务资源，还有较强的正外部效应，能够引导与发掘社会志愿资源，培育全社会志愿精神与和谐互助的氛围。
当前，国家层面正探索放松社会组织登记管理，以及逐步探索在加强科学监管的基础上向社会组织转移社会职能，鼓励社会组织的发展。在养老服务体系中，规划与政策也强调以民办公助，公办民营的方式资助非盈利性社会组织参与社会养老服务。非盈利的养老服务组织是宝贵的养老服务资源，但自身“不挣钱”，不能成为财税之源，反而需要政府的资助与投入。政府尤其是各级地方政府应当耐得住不挣钱的“寂寞”，舍得起真金白银的投入，发挥财政与政策的杠杆作用，有效地撬动社会组织这一巨大的社会“正能量”参与到养老服务事业中来。
投入什么?——养老服务床位建设探析
从当前社会养老体系发展来看，更易量化衡量的人均床位数成为社会养老服务体系发展一个核心指标。这一点从中央到地方的各项关于养老服务建设的政策文件中均得到体现。国家《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》中明确指出，到2015年，使我国每千名老年人拥有养老床位数达到30张，全国各省市的“十二五”规划则基本使用此标准作为养老服务体系建设的重要指标。民政部统计数据显示，我国每千名老人拥有床位数为21.5张。有数据比较来看，远低于发达国家50～70张的水平，也低于发展中国家20～30张的平均水平。这样的规划目标与比较，是基于对我国养老服务基层设施建设还相对薄弱的认识，但我们的认识不能仅停留在这个层面。
床位不仅仅是一个数量的问题，还有背后的结构问题。从民政部统计的养老床位数来看，以居住性服务床位为主，社区留宿和日间照料床位比例极度偏低，不到5%（19.8万/416.5万）。从国际普遍经验来看，居住性床位与社区、托老所提供的非居住性托管、临时护理等养老服务的“护理床位”相对均衡发展。从我国“以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑”，以及部分省市（如北京、上海）推出的“9073”、“9064”（90%的老人在家接受养老服务，6%～7%老人在社区托养机构接受养老服务，3%～4%老年人在住宿性机构获得养老服务）的养老服务体系发展规划来看，我国绝大部分的老年应该在家庭，或者社区获得照料或者托养服务，而不是在住宿性机构获得服务。让老年人主要在家庭和社区获得养老服务，是基于我国家庭文化与社会人文心理所做出的合理规划。由此，在床位建设上应当注意科学规划，统筹安排，在服务供给上应注重引导社会资源向上门服务、社区托管服务方向发展，避免盲目的指标导向，大干快上，低效重复投入，事倍功半达不到应有的效果，造成资源浪费。
怎么投入?——参与主体的定位与投入方式
明确了投入主体与所需投入，应当进一步探讨怎么投入的问题，这里有两个问题值得注意：
一是各主体的定位问题。当前我国养老服务床位紧张的现状背后存在着结构性问题。公立养老服务机构因为享受政府优待，又有较高声誉，倍受青睐，床位供给紧张，排队等号现象大量存在，而相当部分的民营或非盈利养老机构则因为行业进入门槛较高，受到扶持较少，且普遍尚处于成长发展阶段，声誉不高不具市场吸引力，运营艰难。这种一边排队等号一边资源空置的结构性失调的现象，则是由养老服务供给主体定位不明确造成的。
本次国务院常务会议再次明确了政府的“托底”责任，以及“社会力量”的“主角”地位。在这里政府的托底责任，主要指“公办养老机构重点做好为无收入、无劳动能力、无赡养人和抚养人、失能半失能等生活困难老年人提供无偿或低收费服务”，即对老年人群中相对弱势的群体，履行政府提供基本服务的保障职责。而作为“主角”的社会力量则为更广大的老年群体提供基于不同需求的多层次养老服务。在一般情况下，公立机构不与社会机构进行竞争。
而政府除了兜底责任，对于社会力量还有引导与扶持的职责，尤其对于在成长中的非盈利机构。在具有社会自治传统的德国，德国政府通过正式的福利法案授予非盈利的社会服务组织以资助。以各种方式如服务外包、税收减免、人员培训等形式实现的资助占非盈利服务机构的全部收入的40%以上。这使非盈利组织成为社会服务市场中的重要力量。非盈利组织作为由不受政府主导，以志愿精神为导向的自治组织，受到政府的扶助，并充分挖掘和利用社会慈善与志愿资源。但在市场竞争中并不享有特权，而是在统一的社会服务标准下，以提供面向多数老年人群体的基本养老服务平等参与市场竞争。非盈利机构作为重要的社会力量参与养老服务的提供，一方面，对于充实社会养老服务资源，并培养良好的社会志愿精神与互助氛围有积极作用；另一方面，对形成多主体有序竞争，服务价格与质量相对平衡、有序的养老服务市场具有结构性的意义。而更高层次的养老服务需求则可以由市场盈利主体间的竞争来实现供给。这样，各主体合理定位基于一个良性竞争的老年服务“市场机制”。而这个“市场”的特殊性在于，并不是所有的市场主体都是以市场盈利为导向，这些非盈利组织的参与为老年服务市场奠定了良好的人文精神底蕴。
二是以什么方式投入——机构大规模化问题。当前养老服务体系建设中，存在机构大规模化发展的倾向，动辄听闻某地规划建设上千甚至上万张床位的“老年城”，大型老年社区等等。这种现象背后，难免有政府招商引资，大干快上的冲动，也有作为市场盈利者的开发商跑马圈地的冲动，唯独缺乏对老年人切身需求与老年服务本身应具有的人文特性的考虑。老年服务机构及其服务供给不应是规模化与机械的生产链化的。对此，西方的养老服务已经走过弯路。西方国家自上世纪70年代以来，随着人们对于权利需求的增加，居住在大规模养老机构接受养老服务，逐渐被认为是一种令人感到不快甚至感到羞辱的方式，普遍的人情冷漠，无助感，且缺乏个人自主和隐私权利使它不能满足本来比较脆弱的老年人的社会需求。西方的养老服务由此出现了普遍的“降机构化”与“回归社区”的趋势。我国的传统文化向来崇尚世代同堂，睦邻亲友，这最符合老年人的心理需求，由此小型化、社区化、面向最广大民众的托养式的养老机构应当成为主流养老服务主流。对此，与我国有相似养老文化的日本推广的“小规模多机能的社区机构养老”经验值得借鉴。在小规模多技能的社区养老院中，床位在20～30张左右，包括24小时的入住照顾服务、白天的日托服务和居家上门服务。
对于养老机构大规模化背后的逻辑，应当指出，在全社会层面，政府不应当将老年产业只当成财政增收的又一“支柱产业”，也不应引导 “社会力量”简单的将老年服务事业当成发掘财富的新金矿，家庭更不能将老人直接推向消费性市场。养老服务事业，是一个以政府为主导，家庭为基础，全社会各主体统筹协调共同完成的一项社会事业。产业化、市场化机制只是在其中扮演一个工具性的作用，引导消费与创造财富只是副产品；老年人安度晚年，家庭温馨和睦，社会和谐有序才是养老服务事业的真正目标。
