回顾社会保障的起源和发展,无论从其早期的理论渊源还是从现代社会保障实践的实施方式来看,都离不开社会成员之间的互帮互助,如早期的宗教社会思想、大同社会思想以及社会互助论等,还有现代社会保障实施的互助共济原则,都体现的是社会保障实施的风险和责任共担原则。而在社会保障的具体实践中,家庭这一组织形式在社会成员个人的社会保障方面的作用不可小视,它在保障社会成员基本生活和有效化解风险方面发挥着重要作用。并且,家庭保障在整个社会保障体系中发挥着重要作用,特别是在我国农村社会保障实践中占有相当重要的地位和作用。
所谓家庭保障是指由家庭提供的对家庭成员的生活保障,它包括经济保障、服务保障和精神慰籍等内容,并且在很多方面较制度化的保障方式有更多的优势。在家庭保障中,和正式社会保障制度中政府或国家是责任主体不同,家长或家庭主要成员充当着责任主体,每个家庭成员有较为明确的分工,从而形成了家庭成员之间的长期互惠的内生机制。
随着社会的发展,以前传统的家庭结构正逐步走向解体,家庭规模越来越呈现小型化,由其所承担的许多职能也为社会保障所替代,但总体而论,家庭保障仍然是社会成员一生中的重要保障机制。事实上,对儿童、青少年的哺育,对老年人的赡养,以及大部分生活服务的提供,仍然主要由家庭来解决,绝大多数社会成员可以没有社会保障,却不可能离开家庭保障。家庭作为初级的社会控制机构,其安全保障作用是其它任何社会控制手段不能也不应代替的。家庭的健康与稳定成为社会健康与稳定的前提。
强调家庭成员之间的互助对于家庭的稳定性以及家庭在完成赡养功能方面的作用是非常巨大的。
一、我国农村社会保障的现状与问题
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分,其实施状况如何直接决定了我国整体社会保障制度发展的进程和水平。但是,长期以来,在特殊的城乡二元结构的影响下我国农村社会保障建设严重落后于城镇社会保障建设,也严重滞后于整体的经济社会发展水平,既不利于改善和消除城乡差距,也不利于从根本上保障农村居民共享经济社会发展的成果的权利。从2003年试点推行新型农村合作医疗制度及从2009年开始试点推行新型农村社会养老保险制度以来,在我国广大的农村地区建立了覆盖范围广泛的社会保险体系,同时,随着农村最低生活保障制度和农村“五保”供养制度等一系列社会救助制度的不断完善,我国农村社会保障的基本体系已经基本形成并逐渐趋于完善。从社会保障长期规划和发展的角度,党的十八大提出要“统筹推进城乡社会保障体系建设”,要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”,要“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”等战略部署和具体要求,为我国农村社会保障制度未来的建设和发展指明了方向。
目前,农村居民所享受的社会保障项目中“新农合”基本实现全覆盖,据国家卫生计生委发布的2012年“新农合”进展情况显示,2012年,全国参加新农合人数为8.05亿人,参合率超过98%,继续稳定在高位;全年受益人次数达17.45亿人次,较2011年显著增加。各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到240元,全国实际人均筹资水平达到308.54元,比2011年提高了62.33元。
目前,“新农保”也正在进一步推进,截至2010年底,全国27个省、自治区的838个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点,总覆盖面约为24%。国家“新农保”试点参保人数达到1.03亿人,其中60岁以下参保人数7414万人。2012年全国农民工总量达到26 261万人,比上年增加983万人,年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人,比上年末增加403万人。
但是,同时存在着其他社会保障项目对从事非农产业的农村户籍人口如个体经营者、灵活就业者特别是农民工等特殊群体的保障严重不足,仍有很多人没有基本的社会保障的问题。在农村社会保障事业快速发展的过程中,农村社会保障也面临许多亟需改进的方面。
从目前我国农村社会保障制度的实施现状来看,主要存在着制度化水平低,资金来源渠道有限,覆盖面过窄,保障水平低等方面的问题。
(一)农村社会保障立法滞后
无论从社会保障制度发展的历程还是从其他国家农村社会保障发展的实践来看,社会保障的法制化建设对其发展具有非常重要的作用,直接影响到制度的规范、可持续性。社会保障实质上应该是一种法律保障,法律是社会保障的基础。但是到目前为止,我国还没有一部专门针对农村社会保障的基本法律,目前我国农村社会保障的开展主要依靠国务院及其部门的有关通知等政策性文件,规范性的法律文件较少。许多政策性文件属于阶段性的政策,缺乏稳定性,不利于农村社会保障制度的健康发展。
(二)资金来源渠道有限
资金是农村社会保障体系建设和运行的核心和关键问题。而在当前,根据有关政策,农村社会保障体系中的养老和医疗两项制度均采取个人缴费、集体补助和国家支持的筹资形式,这种安排确保了个人、集体和国家三方的责任、义务,符合社会保险的风险和责任共担原则。但存在的问题是:一方面,由于我国地区间发展水平差异大,农民个人的经济状况也千差万别,造成了全国范围内农村社会保障筹资难度大;另外,在很多地区,特别是贫困地区农村,集体经济名存实亡,因而社会保障中的集体补助这部分也不存在,所以在一些地方,本该由政府出资的部分政府出资了,而本来由个人和集体出资的部分也最后实际上由政府财政“兜底”,这无疑会增加财政负担。
(三)农村社会保障覆盖面仍然过窄
虽然截至到目前,“新农合”基本实现了全国范围的全覆盖,“新农保”正在进一步推进,发展迅速,按照发展规划,到2020年实现对农村居民的全覆盖。但农村社会保障制度中的其他项目覆盖面仍然过窄,尤其是现有的制度对从事非农产业的农村户籍人口如个体经营者、灵活就业者特别是农民工等特殊群体的保障严重不足。
如2012年全国农民工总量达到26 261万人,比上年增加983万人,年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人,比上年末增加403万人,但与2亿多农民工大军相比,覆盖面仍显过窄。
另外,随着我国城镇化的进一步发展,失地农民社会保障等问题进一步凸显,据中国社科院日前发布的《2011年中国城市发展报告》指出,随着中国城市化和工业化加快,中国失去土地的农民人数已经超过4000万,并且以每年300万人的速度递增。专家称,到2030年,失地农民将达到1.1亿人。
(四)保障水平低,且城乡差距大
从社会保障待遇水平来看,农村社会保障项目水平普遍较低,如“新农保”,农民每月领取的退休养老金只有几十元,至多几百元,这与城镇职工基数较高且不断上调的退休养老金相比,差距明显。城乡医疗保障待遇也存在较大差距。另外,如社会救助体系中的最低生活保障制度,截至2013年1月,城市最低生活保障支出水平为239.8元/人·月,农村最低生活保障支出水平为106.23元/人·月。
随着物价的不断上涨和农村生活成本的不断提高,过低的社会保障待遇水平难以保障农民的基本生活,过大的城乡社会保障待遇差距也不利于从根本上保障农民的社会保障权益。
二、家庭保障在我国农村社会保障中的地位和作用
(一)家庭保障是我国农村社会保障体系的重要而有益的补充
家庭作为人们在社会中的最基本的也是最为重要的组成单位,它在维护和促进家庭成员基本生活和发展方面有着其它组织所无法替代的作用。通过家庭成员间的互帮互助行为,即主要是通过充满了道德责任和义务的抚养和扶养所构成家庭成员间的互助关系来实现。当然,传统意义上的家庭还可以扩展到大家庭,因而家庭成员间的互助也可以扩展到亲戚、朋友、邻里之间的互帮互助。以前的大家庭多代同堂,结构稳固,强调家庭成员之间的义务责任,维护家长权威。家庭不仅是家庭成员生产活动的组织者,而且是家庭成员生、老、病、死和失业救济保障的提供者,既是家庭成员精神的家,也是物质的家,更是其栖身之所。“养儿防老”是传统中国养老保障的根本途径,“亲族协力”是传统中国对抗疾病死亡的主要方法,“相邻互济”是传统中国抵御自然灾害的通行模式。
自古至今,特别是自德国率先在世界范围内建立现代社会保险制度之后,家庭在社会保障方面的地位和作用虽然总体上减弱了,但并不能因此而否认家庭在个体社会保障方面的作用。另外,自2003年开始,在我国广大农村地区,虽然已经建立了相关社会保障项目,如“新农合”、“新农保”等,但农村居民基本的生活保障和服务照料等还主要是来自于家庭成员之间的互助行动。这也与农村地区农业生产活动的特点有关,即家庭成员一起参与农业生产活动,共同抵御家庭成员可能遇到的各种风险和意外。
(二)家庭保障能实现人们目前从农村社会保障体制中无法获得的需求,如心理慰藉,精神满足
马斯洛的需求层次理论认为,人的需求是分层次的,并且是逐层满足和实现的,一般来讲,往往是较低层次的需求满足之后,又会产生新的更高层次的需求,对人的需求的满足也应该按照这个规律来做。社会保障首要的是要满足社会成员最为基本的需求,如生存(生活)的需要。但是除此之外,个体还会有安全的需要,受到尊重的需要,发展的需要等,而社会保障的发展由于受一个国家或地区经济、政治、文化、道德、传统观念等多方面因素的影响和制约,其发展也存在由较低层次向较高层次、由较低水平逐渐向较高水平过渡的过程。在一个国家的不同地区,社会保障的发展水平往往也会有比较大的差异。所以在一定时期内,社会保障发展其层次和水平都是有限的,特别是在我们目前的国情等方面条件的限制下,社会保障整体还处于起步和较低水平上,所提供的保障和服务还非常有限,在这种情形下,人们从目前的社会保障体制中无法获得的一些需求,如心理慰藉、精神满足等只能通过家庭来得以实现,老年人精神保障的主要需求点即来自家庭的关爱和照顾。
特别是受到农村地区相关福利设施和服务的缺乏的制约,一些在目前情况下无法从正式社会保障体制中获得的保障和服务也需要通过家庭保障来实现。
(三)家庭保障在一定程度上能够缓解和减轻农村社会保障制度实施的压力和负担
1.资金方面
社会保障的实施首先需要一定的经济条件,即物质和资金方面的支撑,各国社会保障实施所面临的首要的压力和负担也是来自资金方面,反过来资金问题也影响了社会保障范围的扩展和水平的提高。目前,受财力所限,国家尚不可能完全解决所有社会成员尤其是农村居民所遭遇的诸如养老、疾病、救助等责任,家庭保障是家庭成员间的一种天然的内生的互助机制。世界上大多数国家的养老都是以家庭为主,对于我国来说选择家庭养老为基础也是成本较低的最好选择。我国大多数农村老人拥有固定的住房以及子女的帮助,对于这部分老人应充分发挥家庭在生活照料中的基础作用,可以为有需要的成员提供诸如生活保障、物质帮扶、精神慰藉等方面的保障,这在一定程度上减轻了正式社会保障制度的压力和负担。
2.实施项目方面
完善的社会保障体系其衡量标准之一就是体系和项目的完善程度,随着经济社会的发展,需要社会保障制度能够为更多的社会成员提供更为优质、便捷和周到的保障和服务。但同时社会保障的发展存在刚性规律,其项目会越来越多,水平也一般只能升不能降,这本身对社会保障是一种巨大压力。通过家庭内部资源的配置和物质、经济上的相互帮助加强家庭保障建设,对解决家庭内部的生育、养老、教育等问题有很好的作用。家庭保障所提供的基本生活保障、物质帮扶、精神慰藉等方面的保障可以在很大程度上与社会保障形成项目上的互补,从而减轻社会保障制度安排的压力。
(四)家庭保障功能的发挥有助于构建和谐稳定的农村社会保障关系
社会保障风险转移主要通过两种途径来有效转移和分散风险,达到分散风险和互助共济的目标,即代际间的转移保障和代内的自我保障。
1.代际间的转移保障
即通过所谓“代际协议”,即由目前正在工作的青年人通过参加社会保障的形式承担已经退休的老年人的养老费用,亦即青年人帮助老年人,等他们年老之后再由下一代人承担他们的养老费用,因为年老是每个人都必然要经历的过程,所以通过代际间的这种转移保障,其实也是一种风险的化解手段。在我国农村地区,家庭内部成员间的这种“代际协议”不仅体现在养老方面,在其他方面也有较为明显的体现,当然在其中还涉及到道德责任和法律上的义务。
2.代内的自我保障
每个个体在不同的年龄阶段所遇到的风险都是不同的,或者说有比较明显的周期性。比如往往在老年阶段,医疗和养老保障需求会比较多。所以需要个体社会成员对自己可能遭遇的风险和意外进行事先的预防安排,因为即使最完善的制度性的社会保障安排也不可能完全提供个体的社会保障需求。另外,强调个体的这种代内的自我保障,也是社会保障个人责任的体现,相当于是通过这种方式对整个生命周期的风险和收入进行了平衡,有助于形成良好的社会保障关系。
(五)家庭保障符合目前农村社会保障体系多层次、可持续发展的要求
现代社会保障制度的发展过程中,随着经济社会发展及人的需求的发展变化,提出了“多层次、可持续”的制度建设要求。首先,现代社会保障的发展需要建立多层次的保障体系,既可以减轻由一种制度提供社会保障相关保障的负担和压力,同时又可以在更大程度上满足人们多样化的社会保障需求,在国家整体社会保障水平偏低,农村社会保障制度还不健全的背景下,家庭保障在这两个方面都发挥了其积极作用。其次,从社会保障的实施目的和长期目标来看,社会保障需要有可持续性。家庭保障从其形式和项目上都对正式社会保障制度起到了补充作用,且在一些方面发挥了其独到的优势,有助于农村社会保障体系的可持续发展。第三,从社会保障对象的需求看,它包括生理、安全、情感、社会交往及自我实现等不同的层次。家庭保障的意义不仅在于为其成员提供衣、食、住、医、养老等日常生活照顾等生理方面的需要,还同时起着满足家庭成员之间交往互动,获得情感满足和心理慰藉等方面的需要等不可替代的作用。国家与社会向家庭赡养功能的渗透,主要满足人们生理上的需要。
(六)家庭保障符合中国传统文化要求和现实情况
家庭关系主要是基于血缘和姻缘而产生,家庭赡养的实质是人的生命周期内权利与义务的实现。在未成年期有受抚养的权利,在劳动年龄期间则有赡养老人的义务,进人老年后又有接受子女赡养的权利。这种生命周期在家庭内部通过代际的权利和义务关系而得到完成。家庭纽带的作用,同时还得到了社会道德力量和国家强制性立法的强化。这种道德观念的形成不仅仅是一种自上而下的倡导,更是人们在日常生活中长期形成的。中国传统文化中有处理家庭关系的传统道德,如传统的“孝道”文化。而且中国的伦理观念中一直比较强调家庭整体的利益与价值,强调家庭成员之间的互助,这一点,对于家庭的稳定性以及家庭在发挥对于成员的保障功能方面的作用是巨大的。通过情感及道德维系,使得家庭保障成为每个家庭及其成员自愿自觉的行动,既保证效率,又不增加外部管理成本。
另外,在任何国家和地区,在现代化社会中家庭成员之间的亲情关系、伦理、道德仍然存在,尤其是当父母失去生活来源和自理能力时,子女在力所能及范围内有责任赡养和照料父母,子女对于父母的生活照料和精神慰藉是现代社会保障功能无法完全替代的。
三、结论
家庭是现代社会人们主要的生活单位,在我国广大的农村地区,家庭既是生活单位,也是生产单位,家庭保障在农村社会保障体系中发挥着重要作用,对农村正式社会保障制度安排形成重要补充。所以,目前在我国广大的农村地区,在正式的社会保障制度还不完善和健全的情况下,家庭保障仍占有十分重要的位置。应充分发挥家庭保障的作用,使其与正式社会保障制度安排共同形成强大的“安全网”和“稳定器”、“减压阀”,真正构筑起“保基本、全覆盖、多层次、可持续”的农村社会保障体系。
