摘要：近年来，随着我国城镇化进程的稳步推进，人口持续向少数城市圈、几个大型城市等优势区域流动。杭州市经济社会的不断发展和人口的大量流入，使得新增住房保障需求持续增加、相互叠加。本文通过对杭州市住房保障体系的发展历程、现状与存在问题进行分析，结合中央最新政策要求，对新的社会经济形式下住房保障体系的健全和完善进行思考，并提出了相关建议。
关键词：住房保障体系;共有产权住房;公租房;保障性租赁住房;
前言
实现住有所居、安居乐业，是全面建成小康社会的重要标志，也是促进社会和谐稳定的重大民生工程。党的十九大提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的要求。2020年底，中央经济工作会议明确提出要“解决好大城市住房突出问题”。2021年6月25日，《国务院办公厅关于大力发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号）明确提出“完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021-2025年）》要求加快完善以“三房”为主体住房保障体系。《杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划（2021-2025年）》要求积极推进共有产权住房建设。这既体现了中央对住房问题的高度重视，也表明解决住房问题具有紧迫性。近年来，我国的城镇化进程稳步推进，人口持续向少数城市圈、几个大型城市等优势区域流动的趋势十分明显。因此，主动适应人口等相关变量，针对现有住房保障体系存在的短板和不足，进行住房保障长效机制的研究与实践，形成更为精准有效的应对策略，不断提高群众的获得感、幸福感和安全感，是事关高质量发展、实现共同富裕的一项重要工作。为此，我们对健全杭州特色多层次住房保障体系进行了研究和思考。
一、杭州市住房保障体系的发展历程
从杭州市住房保障体系的发展历程来看，自1998年开启住房制度改革以来，住房保障体系大致可分为三个阶段。
第一阶段主要以“售”为主（约1998至2010年），住房保障政策主要以保障户籍家庭的经济适用住房、廉租房为主。1998年，杭州市政府出台《杭州市市区进一步深化住房制度改革若干意见》（杭政[1999]20号），经济适用住房成为多层次供房体系和保障体系的主体。
第二阶段主要实行“租售并举”（约2010至2016年）保障模式。杭州市确立了“租售改”三位一体的住房保障指导思想，进一步扩大了经济适用住房和廉租住房覆盖面。经济适用住房、廉租住房成为解决低收入家庭住房问题的主渠道。同时推出经济租赁住房制度，逐步整合创业人才（大学毕业生）公寓和外来务工人员公寓资源，大力发展公共租赁住房，加上危旧房改善、拆迁安置，建立起“租购并举”的保障模式，建立了“租售改”三位一体的保障体系，实现了对住房困难群体的住房保障政策“全覆盖”。
第三阶段主要以“租”为主（约2016年至2022年）。2016年杭州市政府下发《关于进一步促进房地产市场健康稳定发展的通知》（杭政办函[2016]27号），要求加大住房保障货币化推进力度，市本级全面实施公租房货币补贴制度，暂停新选址建设经济适用住房、公共租赁房，暂停经济适用住房保障申请受理。在此期间，杭州市对廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行，面向所有保障对象推出公共租赁住房货币补贴保障，逐渐形成了“三房三补”的住房保障体系（“三房”即公租房、人才专项租赁房和蓝领公寓，“三补”即公租房货币补贴、高层次人才购房/租赁补贴和大学生租房补贴）。
二、杭州市住房保障工作的现状及存在问题
（一）杭州市住房保障工作取得的成就
多年以来，杭州不断创新住房保障形式，实现了多个“率先”：2009年，率先实现经济适用住房和廉租房的日常化受理；2011年，在全国率先出台商品住宅项目配建公租房政策；2015年，实行公租房货币补贴；2017年，率先推出面向为城市提供基本公共服务的外来人员的蓝领公寓，2018年，又推出面向人才的专项租赁住房，有效地缓解了外来务工人员及人才的租房困难；2020年，推出面向无房应届毕业大学生的租房补贴政策。经过二十多年不断发展和完善，杭州市住房保障房源类型从最初的廉租房、经济适用住房，拓展到涵盖公租房、人才专项租赁房、蓝领公寓，同时推出公租房货币补贴、高层次人才购房（租赁）补贴、大学生租房补贴，形成广覆盖、分层次、多元化住房保障体系。
（二）现有杭州市住房保障体系的不足
随着杭州市经济社会的不断发展和人口的大量流入，需要保障的人口基数在不断增大，人民群众对改善住房条件的期望越来越大，新增住房保障需求持续增加、相互叠加。在新的社会经济形势下，杭州市住房保障体系主要存在以下几个方面的不足。
1. 缺乏出售类保障性住房。
我市自暂停经济适用住房建设后，2021年前保障性住房以配租型为主。然而近年来，难以完全通过自身能力购买商品住房的“夹心层”家庭不断涌现。按照国际惯例，房价收入比的合理区间为3—6，住房消费占居民收入的比重应低于30%。以一户家庭（2015年杭州市1%人口抽样调查结果显示，杭州市家庭规模为2.73人/户）购买一套90平方米的商品住房为例：按照2019年杭州市区商品住房成交均价计算，杭州市区房价收入比为13.66；假设首付30%，其余70%申请银行贷款，银行的按揭利率选择固定利率，按基准利率（4.9%）贷款，还款期限为20年，每月应还贷款额约为11322元，住房消费占月收入比率为75%（详见表1、表2）。
表1 不同收入倍数下的房价收入比（2019年）
表2 不同收入倍数下住房消费占月收入比例（2019年）
浙江工业大学曾于2017年5月对杭州主城区650位入住公共租赁住房的对象进行问卷调研。有80.77%的被调查者认为“应该拥有自己产权的住房”，其中排第一位的理由是“有套自己产权的住房才有归属感和安全感”。84.31%的被调查者认为“在杭州拥有一套自己的住房已经成为生活中最大的压力”；92.15%的被调查者认为“拥有自己产权住房的年青人，在择偶上占明显优势”，82.46%的被调查者认为“是否在杭州买得了房，是决定日后留在杭州的最重要因素”，68.92%的被调查者认为“住房压力已经影响对生活和工作的热忱”。此次调研活动表现出城市居民对住房产权的强烈诉求，也显示出现阶段杭州市住房保障对象群体对出售类保障性住房存在强烈的诉求。
2. 公租房实物房源出现阶段性供给不足。
2011年杭州市建立公租房保障制度，保障范围打破户籍限制，覆盖城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生、创业人员等群体。2015年，杭州市暂停了公租房实物新建，进一步加大货币补贴保障力度。自2017年以来，杭州市常住人口增加显着。2019年末，全市常住人口达1036万人，比上年末增加55.4万人（2017—2019年全市常住人口增量分别是28万、33.8万、55.4万）。2020年第七次全国人口普查数据显示，杭州常住人口达1193.6万人。在此背景下，公租房申请量在2017年大幅增加，达25667户，2020年申请量又大幅攀升至38884户。供应方面，2017年杭州市已重启公租房实物配建，但房源建设需要时间。2018年杭州市调整受理模式后，未再产生实物配租轮候家庭，但整体保障基数大幅增加，货币补贴在保家庭（尤其是城市中等偏下收入住房困难家庭）要求实物配租保障的呼声强烈。市本级公租房存在实物房源配租阶段性供给不足，住房保障压力较大。
3. 租赁住房供需存在结构性矛盾。
随着近年来杭州市人口大量流入，新就业大学毕业生、创业人员等新市民群体数量激增。2020年，杭州市仅引进35岁以下大学生就达43.6万人。经调研分析，新市民住房租赁需求以暂时性、过渡性需求为主，以中小户型、中低价位需求为主要特征：在年龄段上，以80、90后为主，90后占到整个租赁客群的42%,80后占到35%左右，主要为新毕业大学生、创业人员、外来务工人员；在户型需求上，以一人一间为主，新就业大学生和创业人员中一人租一间形式最多，占比30.95%；租约以一年以内为主，近九成租期在一年以内，仅12.80%的承租者租期在三年及以上；在租金支出上，74%的新就业大学生和创业人员支付月租金在751—2000元区间，48%的外来务工人员租金在501—1000元区间。然而，目前市场主要的租赁房源不能较好满足新市民群体的需求，具体表现为户型不平衡、供给区域不平衡。户型方面，目前市场供给的主体产品仍为住宅小区成套房，房屋面积大。区域方面，中心城区住房基础配套设施完善，但租赁房源严重不足，周边房源供应量充足，但配套不完善、通勤时间长，承租需求量少。供需结构性矛盾较为突出。
三、完善住房保障体系的思考与建议
住有宜居是杭州实现高质量发展、推进共同富裕的重要内容。面对持续涌入的大量外来人口带来的各类新增住房保障需求，杭州市住房保障体系也需要根据新形势进行相应调整与完善，尤其需对共有产权住房制度进行深入思考。
（一）加快推进共有产权保障住房
在中国人的传统观念里，有置办田产、房产的习惯和偏好。拥有住房所有权，可以提高居民对社会的满意度，对于增强居民安全感、归属感有积极作用。共有产权保障住房推动了“夹心层”阶层通过努力“阶梯式”实现住房梦，这对增强居民的获得感、安全感和归属感，增强“夹心层”阶层财产保障能力，壮大中产阶层队伍，缩小社会贫富差距，具有重要意义。
共有产权保障住房是指购房家庭与政府按份共有所有权的住房供应形式。其在公共租赁住房和商品住房之间提供了一种过渡型产品，在保障和市场之间构建起了柔性的连接，可以更好地解决“夹心层”的住房困难。
研究共有产权住房制度，应结合杭州市现有住房保障体系，从实现保障与市场制度性对接的角度进行定位。同时需要思考共有产权住房的概念界定、供应对象、供地和户型管理、销售价格与产权份额、供后管理等问题。
1. 概念界定。
共有产权住房的核心是政府与购房人按份共有产权份额。住建部已明确共有产权住房属于住房保障体系中的一种保障房类型。杭州市于2019年被列为13个住房保障体系试点城市。共有产权住房的概念界定，应该包含建设模式、价格和产权模式、保障范围等要素。
2. 供应对象。
供应对象实质是保障层面和准入条件的问题。已开展共有产权住房实践的大部分兄弟城市将户籍家庭和非户籍家庭均纳入共有产权住房保障范围，杭州市的住房保障体系也应涵盖户籍和非户籍家庭。因当前城市发展中的新市民住房问题突出，所以建议共有产权住房覆盖户籍和非户籍家庭两个层面。至于准入条件，应考虑与杭州市现有住房保障体系（如公租房分类准入的机制）衔接，对户籍家庭和非户籍家庭分别设定准入条件。在具体操作上，政策中可以考虑对一些年限作原则性的规定，并结合保障供需情况，按照先严后宽的思路，依动态调整的原则，在启动申请的受理公告中明确具体的准入条件。
3. 供地和户型管理。
兄弟城市实践中，共有产权住房建设包括出让土地集中新建、划拨土地集中新建、商品房配建等方式。结合杭州市已开展公租房配建的情况，建议共有产权保障住房采取出让土地集中建设和划拨土地集中建设两种方式。出让土地方式可结合杭州市实际，按照“限房价、定份额，竞地价”方式开展。关于户型，当前公租房户型普遍为50平方米左右，为实现“梯度保障”，共有产权住房面积考虑对标住宅小康标准——城镇人均住房建筑面积30平方米，建议以套均90平方米左右为主。
4. 销售价格与产权份额。
销售价格和产权份额是共有产权房制度的核心，各地政府产权份额一般控制30%-50%。针对集中建设项目，各地实践中，政府持有份额最终由限定价格与周边商品住房市场评估价的比值确定，因项目不同而不同，但在同一项目中，购房家庭的产权份额是固定的。在对杭州市共有产权住房销售价格和产权份额进行制度设计时，建议在共同富裕背景下，充分考虑购房家庭的支付能力以及财富适度增值的原则，在对销售价格进行市场化定价的前提下，允许购房家庭结合自身支付能力在一定范围内选择产权份额。
5. 供后管理。
共有产权住房的供后管理，目前主要有封闭运行模式和开放运行模式两种。封闭运行模式是指购房人购房满一定年限后只能将份额转让给其他符合共有产权房准入条件的家庭；开放运行模式是指购房人在购房满一定年限后可增购政府份额取得完全产权且可上市交易。封闭运行模式有利于实现保障资源的循环使用，开放运行模式有利于实现购房家庭财富的适度增值，两种模式各有优点。杭州市在进行制度设计时，建议充分考虑共有产权住房对于实现共同富裕的现实意义。
（二）加大公租房建设力度、完善公租房配租理念
为了解决公租房实物房源供给不足的问题，现阶段杭州市继续实施商品住宅用地配建公租房政策。持续从供给侧发力，逐步将公租房配建形式调整为集中配建，进一步合理规划公租房房源布局，引导进一步实现“产城人”融合。
此外，从实践看，公租房制度是目前杭州市实践最久、各项机制最完善的住房保障制度。下一步，公租房保障应考虑在现行实践基础上，以“解困优先、精准保障”的理念为原则，后续公租房实物保障重点面向户籍家庭，环卫、公交、青年教师、青年医生等基本公共服务行业职工实施精准保障。建立公租房公开配租和专项配租制度，充分利用货币补贴和实物配租两种保障方式，探索以货币补贴实现公租房保障的广覆盖，以实物配租实现对特殊行业、特定人群的精准覆盖。
（三）大力发展保障性租赁住房
保障性租赁住房，是由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋以及新供应国有建设用地等方式筹建，主要解决符合条件的无房新市民、青年人等群体住房问题的一种保障性住房（见国办发[2021]22号）。首要目标是为新市民提供小户型、低租金的租赁住房。由于杭州市住房租赁市场存在户型、供给区域不平衡的结构性矛盾，为进一步有效解决新市民住房困难，引导住房租赁市场健康有序发展，下一步将大力推进保障性租赁住房的建设发展。具体而言，建议采取以下措施：1.开展对市区范围内商业办公楼的使用和空置、集体经营性建设用地、村级留用地、企事业自有闲置土地、产业园区、企业配套用地情况的调查，听取各类主体意见和诉求，搞清底数，摸清需求；2.结合市情出台具体实施办法，明确小户型面积标准、分类制定准入退出条件，切实把相关政策落到实处；3.建立健全保障性租赁住房审批机制，让各类市场主体能顺利、便捷地走通报批程序；4.对现有各类政策支持下的租赁住房进行梳理，符合规定的均纳入保障性租赁住房管理，有效增加房源供应。
住房保障工作是关系国计民生的一项重要事业。杭州市应结合市情实际，主动采取措施，构建以“公租房、保障性租赁住房和共有产权住房”为主体的住房保障体系，着力推进和实现更高水平的住有所居,探索居住领域共同富裕模式。
