摘 要:随着农村改革的发展,传统的土地社会保障功能具有弱化趋势,但是农村社会保障体系却相对滞后于农村社会发展.本文从农村土地的功能视角出发,认为土地的传统社会保障功能是中国特定历史发展的必然,但是随着城镇化发展和农村经济结构的调整,传统土地功能对农村社会保障体系发展的负面影响日益明显,需要重新审视土地对社会保障体系的替代作用,系统构建农村社会保障体系,以保障农民的基本权益,促进乡村振兴全面发展.
关键词:农村发展; 社会保障; 土地保障功能;
作为重要的生产资料,土地对于三农发展的重要性不言而喻.在长期的城乡二元经济体制下,土地不仅是农村居民身份的象征,也是他们收入的主要来源.在相当长的时间内,土地兼具经济生产功能和社会保障功能,是农村居民最基本的生活保障.这是我国特定历史发展阶段的必然选择,也是特殊社会环境下农村居民权益的最后屏障,与农村居民的生产生活、养老、医疗等保障息息相关.但是,随着城镇化的不断发展,土地的经济功能不断凸显.与城镇社会保障体系相比,土地对农村社会保障的负面影响不断强化,而替代作用则日益弱化.在市场经济冲击下,土地的传统社会保障功能吸引力下降,而农村社会保障体系却严重滞后.如何正视土地资源在农村经济社会改革过程中的功能转变,构建完善的农村社会保障现代体系,维护农民基本权益,巩固农村经济社会改革发展成果,促进乡村振兴全面发展,是本文要解决的重要问题.
一、农村土地功能表现形式及特点
1.农村土地功能的表现形式
中国是农业大国,长久以来,土地是农业生产与农民生活的核心,不仅承担着物质生产功能,同时也是农民基本权益的"保护伞",从经济与心理上降低农民生活风险,保障农民利益.
(1)物质生活保障.
土地是重要的生产资料.我国城乡二元经济体制决定了农民的经济收入主要来自土地,土地是农业生产和农民生活的基础.对于农民而言,拥有土地就拥有了生活来源.土地资源既具有稀缺性,又是廉价的.土地稀缺是因为我国虽然是农业大国,但也是人口大国,人均耕地面积较少,2018年中国人均耕地面积仅有1.46亩,约是世界人均耕地面积的一半.土地廉价是指只要不懒惰,付出有效劳动,不需要有很高的农业种植技术,土地就可以满足农民的基本衣食所需,为农民提供基本的物质生活保障.这在我国家庭联产承包责任制下的小农分散生产中体现得尤为明显.土地数量与土地质量直接影响农民基本的生活保障.
(2)养老保障.
土地制度是以家庭养老为主的农村社会养老保障模式的基础,这也是城市养老保障模式难以在农村推行的原因.土地的养老保障功能取决于农村土地制度,我国家庭联产承包责任制是以农村人口为基础的,人口越多,土地越多.然而,农村机械化生产发展滞后,农业生产成果是以劳动力投入为主的.而随着年龄增长带来的劳动能力退化与丧失,老年人土地的经营与收入则需要家庭成员来完成,老年人则以土地为收入来源和养老保障,这也是我国农村家庭养老资金的主要来源.因此,我国长久以来形成了以土地为依托的家庭养老保障模式.有土地就意味着老了有依靠有保障,土地的养老保障功能不断强化,成为农村养老模式的重要基础.
(3)就业保障.
长期以来,我国农村耕地具有有限性,家庭联产承包经营制在为农民提供基本物质生活保障的同时,也将土地的劳动就业覆盖功能发挥得淋漓尽致.我国农村土地条块分割,农业生产机械化和规模化不足,家庭生产确保了土地对劳动力的吸纳能力.虽然在城镇化发展影响下,大量农村劳动力向城市转移,很多地区的农村剩余劳动力已经较少,但是,土地作为农业生产的客体,仍然解决了大部分留守劳动力的就业问题.进一步而言,只要农村土地承包经营权还在,即使向城市转移的农村劳动力已经在城市就业,土地仍然是他们最后的退路.
2.农村土地功能的特点
(1)农村土地功能的强制性.
土地的社会保障功能强制性来源于我国土地制度与社会保障制度的强制性.社会保障是对农民基本权益的保护,每一个中国公民均享有该项权益,受法律保护.我国农村耕地是按照农村户籍人口平均分配的,只要拥有农村户口,就有权利承包农村集体土地进行耕种,这是农村土地制度的基础,以保障农民权益的公平性,因此,以土地为基础的社会保障功能也具有了强制性.
(2)兼顾公平与效率.
公平性是对农民基本权益保障的基本要求.土地功能在农村社会保障中的公平性主要体现在土地分配数量与保障形式方面.对于农民而言,不管是否从事土地生产经营活动,只要拥有农村户籍,就享有获得平均分配土地的权利.至于土地保障功能的多种实现形式以及保障形式,则取决于农民的自我选择.如果从事农业生产活动,那么,土地的经济生产功能则大于其他功能;而如果农民选择外出务工而将土地出租流转获得收益,则土地保障功能则更倾向于就业与养老的兜底作用.在不同形式之间的选择,具有机会均等性和收益均等性.但是,不管选择何种形式,这种公平性都是相对的,与农民自我选择偏好、劳动效率等因素有关.
(3)非正规性与自我保障性.
正是由于土地功能的相对公平性,农村土地功能同时具有选择性和非正规性.不同于城镇社会保障,农村土地的社会保障功能本质上是一种自我保障.从经济上来看,土地仅是一种有限的生产资料,土地产出的多寡是农民自我保障的基础,也直接影响保障水平.而有限的土地则需要承担多种保障功能的叠加,这在保障范围和保障内容上不符合社会保障的基本要求,因此,土地保障功能具有非正规性.但是,在农村社会保障发展滞后,无法发挥有效的保障效果情况下,土地的保障功能是农村社会保障的有限替代.我国土地制度赋予了农村集体对该生产资料的内部调整权利,有效刺激了土地社会保障功能的发挥.
二、农村土地功能发展现状
随着城镇化发展的不断深入,二元社会发展带来的城市与农村之间的差距模糊了工业与农业发展的界限,特别在劳动力就业方面,农业与工业在劳动力供给与吸纳方面的矛盾出现反转,农业生产的低效率与低收益对农民的吸引力不再,城市工业和服务业发展带动越来越多的农村劳动力向城市转移.土地的社会保障功能虽然仍然存在,但呈现逐渐退化的趋势,特别是在养老保障和基本生活保障功能方面受到巨大冲击.农村土地流转成为内外部环境因素的必然,也必然需要重构依托于农村土地制度的农村社会保障体系.
1.传统土地功能已经无法应对新时期发展的社会风险.
随着农村经济社会变革的不断发展,不仅农村经济结构发生变化,农村人口结构也随之发生了巨大变化,农村社会风险更加多元化.老龄化已经成为中国突出的社会问题,而在城镇化冲击下,农村人口的老龄化与高龄化趋势日益加剧,中国农村老龄人口总量远远高于城市老龄人口,但是老龄人口的身体素质却远低于城市老龄人口,这加剧了农村家庭养老的负担,也对农村养老保障提出了新要求.但是,我国农村家庭结构日益呈现核心化和小型化,家庭规模逐步缩小.随着农村土地收益渐低,土地功能势弱,依托于土地的家庭养老模式受到冲击,较低的收入无法有效应对新时期农村社会发展的各类风险.
2.农村土地功能下的保障水平较低.
我国城乡二元经济体制下,大量生产资料和生活资料向城市倾斜,导致农村经济发展长期滞后.因而,以土地为基础的农村社会保障水平低于城镇是必然的结果.虽然城镇化发展促进了城乡一体化进程,很多城市地区向农村剩余劳动力提供各类社会保障,但是,受到城乡户籍制度影响,农村劳动力无法均等的享受城镇社会保障水平,城乡社会保障水平差异仍然明显存在.而城乡一体化带来的农业生产资料价格上涨则增加了农民负担,但农产品价格却没有明显上涨,农业生产的投入与产出严重倒挂,土地对农民的基本物质生活保障功能不仅无法实现,反而增加了农民负担,降低了土地的社会保障功能,削弱了农民从事农业生产的积极性.加之较高的城市就业收入,很多农民甚至放弃农村土地,土地功能的社会保障作用难以发挥.
3.农村人地关系紧张弱化了传统土地功能.
我国人地关系不仅来源于较低的人均耕地面积,还与我国农业生产带来的负面影响有关.由于人地关系紧张,农村土地功能的社会保障作用超越了其作为生产资料的经济功能.但是,较低的农业收益和较高的农业投入却容易导致农业生产的粗放性,甚至存在土地荒废现象.而为了增加农业产出,大量化肥和农药使用严重影响了土地资源的使用,造成大量土地污染和生态破坏,耕地质量严重下降,短期的产出增加是以长期的耕地破坏为代价的,而工业向农村地区的转移也导致更多的耕地受到污染.因此,农村土地数量不足和质量破坏导致人地关系更加紧张,降低了土地对农民的社会保障能力.
三、农村传统土地功能弱化原因
1.传统土地生产经营方式无法满足农村经济社会发展需要.
我国农村人口众多,人均耕地面积数量较少,需要以较高的农业生产效率才能实现自给自足.但是,随着城镇化发展,大量耕地被工业生产占用,人均耕地面积进一步减少.但是,我国长期以来的小农经济的农业发展模式并没有从根本上获得改变,尽管农村土地流转出现了一批农业产业化与规模化经营的有益实践,但是仍然没有改变我国农业生产低效率的事实.而为了维护大多数基本生活权益,我国具有农产品价格保护机制,农产品价格长期处于较低水平,农业种植的大量劳动力投入无法获得足够的收益以增加农民收入.在此种情形下,农业生产的低收益与城市务工的高收益形成对比,大量农村劳动力脱离土地向城市转移,农田闲置,土地资源浪费严重,不利于土地社会保障功能的实现.
2.土地功能弱化了农村社会保障体系建设需求.
农村土地社会保障功能的存在影响了农村社会保障体系的发展与完善.由于农村土地制度下,农民土地是平均分配的,并且只要获得农村户籍并不脱籍,就可以从村集体土地中获得一份土地并永久使用.因此,农村土地可以灵活调整,并且具有相对稳定性,社会保障功能能够实现人人保障.这弱化了政府构建农村社会保障体系的步伐.与城镇相比,城镇居民不具备长久稳定的生产资料,政府自然将社会保障重心放在城市,导致农村社会保障体系发展滞后.但是,由于农村土地资源有限,且保障功能具有叠加性,因此,农村土地保障水平较低,并且缺乏系统性.特别是医疗保障无法与土地建立较为紧密的联系,农村医疗保障水平较低,发展缓慢.
3.土地制度改革与市场机制存在背离.
土地制度改革是我国城镇化发展和农村市场经济发展的结果.一方面,城镇化对农村劳动力的吸引导致农村土地荒废严重,土地流转成为重构农村土地制度的新要求,直接影响农村经济结构调整,这也是市场经济发挥土地资源配置作用的要求.但是,从心理上而言,保留土地就是保留了就业的选择权,如果割裂与土地的联系,一旦出现就业风险,就丧失了生活最后的保障.我国具有悠久的农业传统,在农村社会保障体系发展滞后的情况下,农民的恋地情节不利于土地流转,土地制度改革缓慢.土地资源的功能保障作用与市场机制所要求的规模化与产业化经营背道而驰,不利于土地资源开发的效率提高,也影响了农村社会保障发展的资金来源.
四、基于土地功能的农村社会保障体系构建
在土地的社会保障功能日益弱化趋势下,农村社会保障体系构建最主要的是以经济发展带动农村经济社会变革的深化,以较高的收入水平和完善的保障系统接触农民后顾之忧.
1.调整农村经济结构,提高经济发展水平.
农村社会保障体系发展滞后的最根本原因是城乡经济差异,因此,要想完善农村社会保障体系,最重要的提高农村经济发展水平,解决农村社会保障发展的基础性短板.我国庞大的农业人口需要大量的社会保障资金以保障农民基本权益,社会保障离不开经济发展作用支撑,同时农村社会保障的完善与发展也会为农村经济带来发展驱动力.因此,要大力调整农村经济发展结构,特别是借助农村土地制度改革,以土地流转实现农业生产的产业化、规模化与机械化,提高农业生产效率,释放更多农业生产劳动力,为发展农村服务业奠定人力基础,形成农业与服务业协调发展、土地资源与人力资源的合理分配,为农村社会保障体系构建提供资金支持与经济基础.
2.创新农村土地经营模式,维护农民合法权益.
土地收益是农村社会保障体系构建最重要的资金来源,这也是回归土地作为生产资料的经济功能.在农村土地制度改革背景下,土地收益主要来源于土地流转的农业产业化经营和城镇化带来的农地用途转变.因此,在土地流转过程中,首先要建立合理的土地价值评估体系.考虑土地质量和生产经营收益,建立土地现值与土地未来收益挂钩的土地价值评估体系,其次,建立合理的土地收益分配机制,探索多种方式相结合的农村土地补偿与安置方案,以农村长久利益为出发点,正确处理土地流转方、经营方以及集体利益之间的关系.再次,政府要做好农村土地流转与经营的监督审查,防止打土地流转擦边球,侵害农民利益.同时,合理制定农村社会保障资金经营与管理办法,以法律法规和制度保障农村社保费用缴纳、管理和保值增值,确保土地收益在农村社会保障体系中的作用,为农民提供长期稳定的保障.
3.拓展农民就业渠道,增加农民收入.
基于土地经营与流转的收入只是农民收入的基本来源,只能为农民提供基本的物质生活保障.要想解决农民的后顾之忧,必须以增加农民收入为主要目的,多元化农民收入来源渠道.首先,要保障家庭在农业生产经营的主体地位,优先发展农民主体的农业产业化经营,通过政府补贴和政策扶持,鼓励农民创新农业经营方式.其次,以政府为主导,牵头农业生产企业、农业技术研发和农业生产经营实践,形成一体化农业发展路径,降低农民在农产品市场中的信息与技术短板,提高农业生产的抗风险能力,增加农民收入.再次,对农民进行现代生产技术培训,根据时代发展和当地特色农业资源,培养新型农民,提高农民创新创业能力,激发农民的生产热情和积极性.最后,合理引导农村劳动力的本地就业与异地就业,以就业能力培训为基础,对农民开展就业指导服务,提高农民再就业市场的竞争力.
4.构建多层次农村社会保障体系,强化农民抗风险能力.
我国农村经济社会变革带来了农村多层次的社会特点,农村社会的经济与社会发展严重不平衡,农民的社会保障需求侧重点也具有多元化.因此,要根据不同社会保障对象,形成多层次的农村社会保障制度.比如,对于继续从事农业生产的劳动者,应该将土地保障功能和社会保障功能相结合,探索土地在新农村发展特点下的社会保障形式.通过农业生产结构调整与土地经营创新,提高土地在社会保障中的作用,重点发展最低生活保障制度与土地收益保障.而对于城镇就业的农村劳动力,要以农村社会保障与城镇社会保障的融合为切入点,逐步探索城乡社会保障的分级缴费与层次保障能力,根据农村劳动力的社保缴费年限与缴费水平,享受城镇养老、医疗、失业等社会保障权利.总之,要根据不同生产经营方式,突出农民社会保障需求,形成多元化的农村社会保障体系网络,保障农民基本权益.
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