森林是陆地上最大的生态服务系统，是地球维系生命共同体完整存在不可或缺的资源与环境，对于人类的生存和发展具有至关重要的作用。保护森林资源、改善森林生态环境需要立法作支撑，而森林生态补偿制度则是立法的重要组成。以美国、德国和日本为代表的发达国家的森林生态补偿起步早、进展快，走在了世界的前列，他们的先进经验，值得我们学习与借鉴。
一、发达国家的森林生态补偿法律制度
为有效实施森林生态补偿，发达国家一般都有一个比较完整的森林生态补偿立法体系，法律制度比较健全。
（一）美国的森林生态补偿法律制度
在森林生态补偿上，美国最主要、最直接的立法就是1985-2014年的农业法案。除此之外，还有《荒野法》（1964）、《国家环境政策法》（1969）、《国家森林管理法》（1976）、《清洁水法》（1977）、《农地保护政策法》（1981）、《森林生态系统与大气污染研究法》（1988）、《森林生态系统健康与恢复法》（1992）、《美国经济恢复和再投资法案》（2009）等。如1985年农业法案---《食品安全法案》通过设立土地休耕保护计划，开始建立一套以政府补贴与市场运作相结合，生态环境效益与农民经济利益相兼顾，以森林生态补偿为重要内容的农业补贴运行机制，旨在通过对那些环境敏感地带的农业用地实施休耕还林、休耕还草等植被保护措施，来谋求生态环境长期效益。从休耕还林角度来看，美国的土地休耕保护计划与我国的退耕还林工程十分相似。
（二）德国的森林生态补偿法律制度
德国有关森林生态补偿方面的立法主要有《联邦环境保护法》《联邦森林法》《联邦自然保护法》《联邦种苗法》《联邦狩猎法》《森林损害补偿法》《非法采伐木材贸易法》《持续生态税改革法案》《土地买卖法》和《建筑法典》等。如《联邦环境保护法》把创制接近自然的生态环境规定为环境保护的重点，《联邦自然保护法》把不降低自然环境功能、保护生物多样性和保持生态平衡确定为立法目标，《联邦森林法》规定不准采伐量大于森林增长量，不准减少森林面积，森林面积的减少需要有替代性面积作补偿。为扩大森林面积，《联邦森林法》还规定，在欧盟共同农业政策下，将农业废弃地用于造林的给予成本补助，将农地转化为林地的给予损失补偿。
（三）日本的森林生态补偿法律制度
日本有关森林生态补偿方面的立法，除了《森林法》《森林·林业基本法》这两个森林资源及其生态保护上的基本法律之外，还有《环境基本法》《森林合作社组织法》《林业种苗法》《防护林整治临时措施法》《林业信用基金法》《林业改善资金助成法》《国有林野法》《自然环境保护法》《造林临时措施法》《治山治水紧急措施法》《山村振兴法》《促进山区农林业振兴基础整备法》《自然公园法》《国土利用计划法》等。如《环境基本法》在规定政府为实施环境保全政策，必须采取法律与财政措施的同时，还确立了受益者负担的原则。
《森林·林业基本法》不但承认森林的经济价值，而且确认了森林的生态价值。《森林法》建立了保安林制度、林地占用补偿制度，并且按照功能作用的不同，将保安林划分为涵养水源和防止水土流失等不同的类型。一旦被指定为保安林，森林所有人处置森林的权利将会受到限制，但国家要补偿森林所有人因此所受到的损失。日本的保安林与我国的防护林比较相似。
二、发达国家的森林生态补偿实践
发达国家健全的法律制度体系，为其森林生态补偿实践提供了保障。
（一）美国的森林生态补偿实践
美国从1986年开始实施的土地休耕保护计划，是在政府补贴基础上，农民自愿参加的美国联邦政府最大的私有土地休耕保护计划项目。农民参加土地休耕保护计划，应当与农业部签订10-15年的休耕合同，合同期满可以申请延期。参与土地休耕保护计划的农民获得政府的财政补贴标准是，1996年农业法案实施以前每年每公顷低于124美元，此后，则高于124美元，各州及不同年度的补贴标准有所不同。从阶段性补贴数量来看，1987-2007年累计补贴支出3.4246亿美元，其中，土地租金补贴、植被保护成本补贴、奖励支出和技术援助支出分别占89.64%、6.14%、1.75%和2.48%,除2.48%的技术援助支出之外，其他三项均由美国政府财政支付[1].2014年以前，美国侧重于生态环境保护计划支持政策，而2014年的农业法案---《农业改革、食品和就业法案》，逆转原有以政府补贴为主的农业支持政策的意图比较明显，在对原来的环境保护项目进行整合的基础上，保留了土地休耕保护计划项目，但将休耕面积的上限由目前的3200万英亩下调到了2018财政年度的2400万英亩，项目的实施也更趋向于市场化[2].
（二）德国的森林生态补偿实践
德国从20世纪60年代开始正式实施了林业补助政策。德国森林生态补偿既有联邦和州分别按照60%和40%的比例在共同规制框架内对私有林进行补助的政策，也有在共同客体框架之外各州各自独立的私有林补助政策，同时还有除上述国内政策之外的与欧盟共同农业政策协调统一的其他补助政策。德国森林生态补偿政策的核心，就是联邦和州共同规制框架内对私有林实施的初次造林、近自然育林、林业共同组织和林业生产基础补助政策。比如，近自然育林补助政策的补助标准为：森林适地评估等前期准备补助不超过实际费用的80%;向混交林、阔叶林树种转变的补偿标准可分别达到转变费用的70%和85%;40年生以下针叶林、60年生以下阔叶林的幼龄林造林抚育补助标准为其造林抚育成本的50%;保护森林土壤撒石灰补助标准为90%;形成近自然林缘的补助标准为70%~85%;不适用杀虫剂的森林保护，补助实际费用的70%~90%;对于使用畜力集材，补助实际费用的50%.
（三）日本的森林生态补偿实践
日本是亚洲最早实行森林生态补偿的国家[3].
经济扶持、山区振兴、国土保安和林地开发是日本政府一贯坚持的林业扶持与保护政策[4].比如，在经济扶持上，日本政府采取了林业补助金、林业专用资金贷款和税收优惠政策。林业补助金制度规定：林业普及与指导的全部费用由国家负担；造林、林道、地方林业科研的费用由国家和地方政府各负担一部分，其中造林费补助比例为，一般地造林补助40%,瘠薄地和水源地造林补助68%;编制和实施地区森林计划、森林施业计划及防护林事务等费用由地方政府负担，国家补助50%;被划定为防护林后，因木材生产限制承受的经济损失由国家补偿；在保安设施区域内，因造林及森林土木工程等设施建设及管理承受的损失由国家负担2/3,地方政府负担1/3.林业专用资金贷款制度规定：林业专用资金提供的贷款一般是无息或低息贷款，偿还期限最长。税收优惠政策规定：在林业收入总额中扣除必要成本之后再扣除一定数额予以免征，对所有的林业税收都予以减征，各项林业税收均实行减、免、缓的税收优惠政策。日本的经济扶持等各项政策不是以谋求利润和取材为前提，而是以发展林业、保护国土、改善生活环境为目的。
三、发达国家森林生态补偿法律制度上的共性
（一）森林生态补偿属于法定
上述三个发达国家均采取立法形式来构建森林生态保护制度体系，森林生态保护法律制度比较科学与完备，而森林生态补偿制度一般是直接或间接地体现在这些立法之中。在美国，对于森林生态补偿具有重要意义的土地休耕保护计划，就是通过1985年农业法案来设立，而后又在农业法案数次的修订中对其内容进行了多次调整，从制度建立到内容调整，森林生态补偿都体现了法定。在德国，通过森林保护立法，确立了德国经济、生态、社会三大功能相统一的林业发展战略，森林生态补偿则是其中重要的内容。《联邦森林法》一方面规定森林面积不得减少，另一方面规定农业废弃地用于造林和农地转化为林地均给予成本或损失上的补偿。无论是森林面积不得减少，还是给予成本或损失上的补偿，不同形式的森林生态补偿都采取立法措施来规定。在日本，森林生态资源比较发达，森林生态功能良好，其根本原因就是通过立法建立了包括森林生态补偿在内的森林生态保护法律制度体系。
《环境基本法》规定的实施环境保全政策必须采取法律与财政措施，《森林·林业基本法》规定的限制处置保安林就要由国家补偿森林所有人因此所受到的损失等，都是日本在森林生态补偿制度建设上所采取的立法措施。
（二）森林生态补偿立法涵盖了制度实施上的基本内容
1.明确了补偿范围
在私有制国家，私有林所占比例一般是明显偏大，美国私有林占比59%,德国私有林占比36%,日本私有林占比58%[5].这些私有林的生态功能对于所在国家生态功能整体建设中的作用举足轻重。然而，在私有林林主心目中，作为私有财产的私有林并非是生态环境，而是能够带来经济利益、可以任其处置的一种资源。这就意味着要想让这些私有林不被破坏和滥用，维护和发展好森林生态环境，就必须限制私有林资源开发性的经营活动，其前提条件就是把这些私有林主当做补偿对象，对其因经营活动受限所遭受的损失给予补偿。在森林生态补偿问题上，对私有林的补偿既是重点、也是难点，所以这些国家在制度设计上总是把私有林列入森林生态补偿范围的重点。
2.制定了并非固定统一的补偿标准
发达国家在森林生态补偿标准等具体政策的制定上，不但考虑社会生态环境总体需求，而且考虑私有林主自身利益的诉求；不但考虑私有林生态区位、地理结构在补偿市场成本上的需要，而且考虑私有林的生态质量。比如，美国1990年农业法案规定，政府为购买生态效益而提供补偿资金，由农户参与竞标来确定补偿标准。而德国、日本的森林生态补偿标准的确定，更加注重了由私有林向生态林方向转换机会成本之因素。各个国家的森林生态补偿标准并不统一，美国表现出补偿标准的随机应变，德国、日本则表现出补偿标准的多种多样。
3.突出了政府补偿责任主体
生态服务的公益性决定了森林生态补偿只能在政府主导下去进行，而且还要求政府要为公共利益需要承担起更多的主体责任。美国联邦政府1981年的《农地保护政策法》规定，为了社会公共环境利益需要，可以实行通过给予土地所有者一定的补偿，来换取私有土地合理利用权的土地征用权区划政策。从1986年开始，美国联邦政府实施了土地休耕保护计划。在已经实施的1987-2007年的土地休耕保护计划中，累计补贴资金支出34246百万美元，政府财政支出的占比达到了97.52%[1].可见，从制度设计到制度实践，都凸显了政府在森林生态补偿中的责任主体。同样，从制度设计来看，德国和日本都是以政府为主承担了森林生态补偿主体责任。德国《联邦森林法》规定，在农业废弃土地上造林的给予成本补贴，农业用地转化为林地的给予损失补偿，人工林经营成近自然林的给予经济补助。日本《环境基本法》规定政府为实施环境保全政策，必须采取法律与财政措施，《森林·林业基本法》规定被指定的保安林不得随意处置，但国家要补偿私有林主因此所受到的损失，政府在森林生态补偿中责任主体的地位同样比较明确。
（三）森林生态补偿形式比较灵活
资金补偿是各国通用和最主要的森林生态补偿形式，此外，发达国家一般还采取税收优惠、信贷扶持、技术援助和项目支持等补偿形式。其中，资金补偿是一种直接补偿形式，更为直接的还有森林面积补偿形式，补偿形式灵活多样。美国在1911-1961年购买或置换了超过2000万英亩的森林，通过扩充公有林途径来解决水土流失和泥沙淤积问题[6];从1986年开始，美国通过实施土地休耕计划来解决环境敏感地带存在的生态环境问题。无论是森林购买的路径，还是土地休耕计划的措施，在森林生态补偿上都采取了资金补偿形式。为了鼓励对私有林的投资与发展，在税收上采取了减免造林投资税7年，减免比例大致为80%等各项税收优惠补偿形式；在信贷上采取了对中小家庭农场和小私有林主给予5%-6.5%的低利率，长期限等各项信贷扶持补偿形式[7].不仅如此，各州的技术推广站通过为私有林主无偿提供技术咨询、技术培训服务等，对私有林还采取了技术补偿形式。二战以后的日本，对保安林的禁伐与择伐等保护性措施造成的私有林主的经济损失、对保安林管护和更新造林成本支出采取了资金补偿形式；对指定为保安林的森林和林地采取了减免税的税收优惠补偿形式；对营造保安林项目采取了低利率、长期限的信贷扶持补偿形式；因保安林防灾与减灾上的特殊需要，对私有林主还采取了项目支持的补偿形式[8].另外，对保安林及其防护设施区域内的林地，还采取了一律不得动用的面积补偿形式。德国从20世纪60年代开始实施的在共同客体框架之内联邦和州对私有林进行补助的政策，在各州各自独立的私有林补助政策等都采取了资金补偿形式。根据森林生态补偿需要，德国还采取了税收优惠、信贷扶持和面积补偿等形式。
四、发达国家森林生态补偿法律制度上的不同
（一）森林生态补偿立法目标各有侧重
对森林生态进行补偿从某种意义上讲也是对森林资源进行补偿。森林生态与森林资源只是森林效用上的一种区分，按照这种区分所进行的补偿往往会引起森林功能作用的不同。世界各国森林法都有法律规范目标指向的重点，目标指向的不同也就限定了在森林生态补偿名义下补偿的重点各有侧重。
美国《国家森林管理法》规定，制定森林发展计划，要基于国有林和私有林对于生态环境和经济影响的分析与评价，基于森林的多用途与可持续发展；日本《森林法》规定，要通过森林计划、保安林等森林基本事项的制定，来促进和确保国土生态安全和国民经济发展。
显然，两个国家都很重视森林生态和森林资源的保护与发展。但是，从中也可以看出，它们对森林生态环境表现出了更多的关注，由此也就决定了森林生态环境就是美国和日本森林生态补偿的重点。而德国《联邦森林法》既考虑到了森林生态服务功能的需要，也考虑到了森林资源经济的增长，其立法目的就是维持森林资源的持续经营，发展林业经济和生态环境，处理好社会公众利益与森林所有者诉求之间的关系。这就是说，与美国和日本相比，德国的森林生态补偿更加侧重于森林资源的商品生产。
（二）森林生态补偿法律制度刚柔不一
德国《联邦森林法》把通过造林扩大森林面积确定为国家的基本方针，把林地转变用途等内容列入森林基本计划，规定各类公益性土地的利用与开发，都必须与森林基本计划相协调。强调林地面积不得减少，经批准占用林地者，应当保证有同等面积的林地可供易地造林，不能易地造林的则要缴纳森林维护费。日本《环境基本法》规定实施环境保全政策，政府必须采取法律与财政措施。《森林法》规定私有林被指定为保安林要给予私有林主损失补偿，但被指定的各类保安林及其区域内的林地从此一律不得动用。从中可以看出，德国和日本的森林生态补偿立法都具有很强的刚性。而美国的森林生态补偿立法比较温和，相对而言，带有一定程度的柔性。比如，美国的土地休耕计划，无论是休耕面积的选择，还是补偿标准的确定，都坚持了农民自愿的原则。这样的补偿体现了公平与协商，一般情况下也有利于问题的解决。但是，一旦有些农民提出额外要求，就有可能影响到土地休耕计划的施行。
（三）森林生态补偿法律制度在市场机制建设上有所不同
美国是一个市场经济高度发达的国家，森林生态补偿市场机制建设也不例外。除了以政府责任主体为主的森林生态补偿之外，还推行了森林生态市场化补偿机制。美国在土地休耕计划中补偿标准的确定已经体现了市场竞争。为有效发挥市场作用，全面提高森林生态服务质量，美国还允许森林所有者通过碳汇交易、生态旅游和森林狩猎等形式对外提供森林生态有偿服务，森林生态服务市场相对成熟。例如，采取碳汇交易形式，在使燃煤企业获取碳排放权，解决二氧化碳排放问题的同时，也充分利用了燃煤企业周边森林资源的碳汇作用，使森林资源所有者获得了燃煤企业的经济补偿，为森林生态资源的进一步发展创造了条件[9].然而，市场机制建设并非易事。理论上讲，生态服务的商品属性决定了它可以进入流通市场。但是，作为具有非排他性特征的特殊商品，生态服务又有别于其他商品而不能自由地进入交易市场。其原因就是生态服务产权并不清晰，生态服务对象难以界定，生态服务价值难以度量。因此，各国森林生态补偿市场机制建设的进展往往有所不同，即便是发达国家也是如此。德国的生态税、日本的水源税都体现了生态服务公共补偿或受益者补偿的原则，也能体现出这是一种森林生态补偿市场机制，但除此之外，在森林生态补偿市场机制建设上并无较大进展。
（四）森林生态补偿法律制度的灵活性存在一定的差异
在实行森林生态补偿制度、发展生态环境共识下，坚持和完善各项制度则是已建立森林生态补偿制度国家共同关心的问题。但从立法灵活性来看，各国又存在一定的差异。美国从1985年设立土地休耕保护计划开始到2014年为止，其农业法案先后修订了五次，农业法案的修改比较频繁。修订范围涉及到休耕区域、休耕面积和补偿标准等有关土地休耕保护计划的基本内容。农业法案的适时调整，表达了不同时期美国国情、国力的状况，反映了农民参与土地休耕保护计划的意愿以及该项计划的进展情况，体现了森林生态补偿阶段性的要求。可见，美国的森林生态补偿制度更具实效性和灵活性。当然，这与美国的立法制度密切相关，也与其森林生态补偿立法上的柔性不无关系。
与美国的森林生态补偿立法有所不同，德国和日本的森林生态补偿一旦上升为法律制度，其制度的刚性从某种程度上也就决定了这项制度不会轻易变动。
五、发达国家森林生态补偿法律制度建设的借鉴
发达国家以法律制度推动了实践，又以实践推动了制度的完善。借鉴国外先进经验，就要通过采取积极的森林生态补偿立法措施，来改变我国森林生态补偿立法滞后状况，使森林生态补偿更加符合生态文明建设的要求。
（一）明确森林生态补偿制度法律地位
我国与森林生态补偿相关的立法已经为数不少，但具体提及到森林生态补偿的仅有《森林法》及其《实施条例》。《森林法》规定要"国家设立森林生态效益补偿基金",通常情况下我们可以理解为这是森林生态补偿法律制度的确立。然而，出于解决森林生态补偿资金来源问题的需要，森林生态效益补偿基金只是森林生态补偿制度的一个重要组成部分，与森林生态补偿制度并不等同。2015年1月开始施行的《环境保护法》规定要"国家建立、健全生态保护补偿制度",为森林生态补偿立法奠定了法律基础。正式确立森林生态补偿制度法律地位，就要像森林生态补偿先进国家那样，通过立法，把森林生态补偿制度明确规定为我国森林法律制度建设的一项重要组成，而且这项制度不仅仅是一项原则性的规定，还要涵盖有实施措施上的基本内容。
（二）建立森林生态补偿长效机制
除森林生态效益基金补偿之外，基于森林生态严峻形势的需要，国家通过财政转移支付的补偿形式，实施了"退耕还林""天然林资源保护"等专项森林生态环境保护工程。对专项工程进行补偿，有利于某项森林生态建设工作的推动，也能达到理想的目的，这是积极的一面。但是，消极的一面也很明显，因为任何工程都是阶段性的，时间一到就意味着工程已经完毕，补偿也就宣告结束。为了森林生态补偿制度的连续与稳定，也为了森林生态建设的整体与统一，国家应在各个专项工程已取得阶段性成果的基础上，在森林生态补偿立法进程中，通过对现有各项制度的整合来建立森林生态补偿长效机制。
（三）充实森林生态补偿立法的基本内容
借鉴发达国家经验，我国的森林生态补偿立法不能仅限于资金来源、补偿范围、补偿对象和责任主体的原则性规定，还应该包括补偿标准的核定、补偿形式的适用、补偿目标的量化标准等基本内容。在补偿标准的核定上，美国等国家一般会在法律制度内区分不同时期、不同情况的补偿需要而核定不同的补偿标准，表现出了很强的适用性。而我国的森林生态效益基金补偿标准明显偏低，而且一定多年长期不变，很难谈得上与补偿要求相适应。在补偿形式上，我国也采用了各国最常用的资金补偿形式，发达国家采用的税收优惠、信贷扶持、技术援助、项目支持的补偿形式也有运用，而更为直接的森林面积补偿形式却未能被我国所采用。事实上，采取让林地开发利用者易地建设同等面积的森林的面积补偿形式，在树立民众生态补偿意识和实际补偿效果上，比通过征收税费用于造林的补偿形式可能更为有益。
（四）强化森林生态补偿制度的刚性
发达国家的森林生态补偿一般属于法定，本身就具有不同程度的刚性。尽管如此，德国联邦森林法还特别强调林地面积不得减少，公益性土地的利用与开发都必须与森林基本计划相协调。日本环境基本法特别强调实施环境保全政策必须采取法律与财政措施，森林法还明确规定给予损失补偿后的各类保安林及其区域内的林地一律不得动用。国家意志上的森林生态补偿制度的刚性特征十分明显。而我国的森林生态补偿立法还很不完善，具体制度一般是通过法律之外的形式来表现。要改变这种状况，就必须加快森林生态补偿立法进程，以充实完善的法律规范来增强森林生态补偿的刚性。
（五）确立森林生态补偿市场机制
现阶段，政府单一责任主体是我国森林生态补偿的基本特征。由政府单一承担补偿责任，过窄的资金来源渠道不但制约了森林生态补偿工作的开展，而且使森林生态环境的受益者轻易摆脱了森林生态补偿责任。为了森林生态补偿的整体和长远，就要通过立法建立以政府补偿与市场化补偿相结合、以政府补偿为主的森林生态补偿机制。建立森林生态补偿市场机制，就要"坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。"推行环境污染第三方治理。这就是党的十八届三中全会为我国的森林等生态补偿市场机制建设所指引的方向。
参考文献：
[1]朱文清。美国休耕保护项目问题研究（续一）[J],林业经济，2010,（1）。
[2]农业部课题组。2014年美国农业法案的主要内容及其对我国的启示[J].农产品市场周刊，2014,（19）。
[3]王世进，焦艳。国外森林生态效益补偿制度及其借鉴[J].生态经济，2011,（1）。
