人类过量燃烧使用煤、石油等化石燃料，使空气中包含有害气体、粉尘等大量污染物，也导致 CO2的排放增加。森林，通过吸收 CO2,减少温室气体的含量，从而达到间接减排、净化空气、缓解雾霾的作用。森林碳汇是指在森林固碳功能的驱动下，通过有效地管理林木，鼓励植树造林，减少毁林和森林退化，进一步开发森林吸储 CO2的潜力，将自身融入市场，将碳汇作为交易对象的过程、活动或机制。通过森林固碳的手段是现阶段公认的应对气候变化的最佳途径，森林碳汇交易是实现这一途径的方法。我国森林碳汇交易在运行过程中，由于来自国际和国内法的瓶颈，发展并不顺利，如何从法律制度上突破瓶颈，促进森林碳汇交易的顺利进行，实现间接减排、保护环境的目的是笔者要讨论的重点。
1 规范森林碳汇交易的法律框架
国际上陆续签署和生效了一系列规范森林碳汇交易的法律文件，我国也随之颁布了一些规范性文件，使森林碳汇交易的法律框架逐步建立起来。
1992 年《气候变化框架公约》（ 以下简称《公约》） 生效，在第一条第8 款明确了"汇"的定义，并在第三条和第四条确立了增加吸收汇，为后来造林再造林森林碳汇基本框架和机制的形成奠定了基础，也为发达国家和发展中国家在造林再造林森林碳汇项目上如何履行各自的责任提供了原则指导。
1997 年《京都议定书》（ 以下简称《议定书》） 明确了减排的法律效力，并为《公约》附件 I 国家规定了第一承诺期的减排指标。同时，《议定书》明确提出森林碳汇这种吸收碳汇的方式可以用来折抵附件 I 国家的减排量，使森林碳汇议题进入了实质性谈判阶段，也使一项灵活履约机制---清洁发展机制（ 简称 CDM） 被引入。
2001 年通过《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》。它们维护了《议定书》的基本框架，还在有关森林碳汇的减排规则上达成了共识。《波恩政治协议》指出了发达国家在第一承诺期履行减排义务的方式，并且只承认造林和再造林是CDM 下唯一适格的森林碳汇项目。《马拉喀什协定》通过了《议定书》中 CDM 的程序和方式，明确指出森林碳汇减排遵循的基本规则。之后的缔约方第 9 次和第 10 次会议确立了极为严格复杂的造林再造林森林碳汇项目实施规则，大致包括项目设计、审定、登记、审批、核证与交易等事项，以及 CDM下小规模造林再造林项目的简要模式和程序，使清洁机制下造林再造林项目的操作方法和步骤得以确立[1].
2007 年，从《公约》缔约方第 13 次会议开始，第一承诺期到期后如何进一步减缓温室效应和应对气候变化成为谈判的重点。与此同时，森林碳汇的减排方式向森林可持续管理倾斜，包括加强森林保护和减少毁林等，在此基础上，形成了 REDD（ 森林可持续管理等活动增加森林碳汇） 相关机制，并在《巴厘岛行动计划》中被正式认可为减少温室气体排放的重要机制。森林保护和森林可持续管理等活动也能增加碳储量，这些活动得到了在哥本哈根举行的第 15 次缔约方会议的认可，形成了 REDD +（ 森林保护、森林可持续经营和森林碳储量增加） .REDD 和 REDD + 是一个紧密结合的机制，它们对 CDM 下造林再造林森林碳汇机制的内容进行了补充，将热带雨林纳入到了森林碳汇项目中。2013 年，华沙会议（ 联合国气候变化大会第 19 次缔约方会议） 暨《议定书》第 9 次缔约方会议通过了激励和支持发展中国家减少毁林及森林退化导致的排放、森林保育、森林可持续经营和增加碳储量行动议题[2].
我国政府自 2006 年起相继出台了一系列与森林碳汇相关的政策和行政条例。2006 年，国家林业局颁布《关于开展森林碳汇工作若干指导意见的通知》，对造林再造林项目的申报程序、实施原则和基本形式等进行了说明。2009 年国务院《促进农业发展农民增收的意见从》形式上强调了建设现代林业和发展森林碳汇的重要性，但未指出建设和发展的具体路径。2014 年 6 月 1 日《国家林业局关于推进森林碳汇交易工作的指导意见》实施，鼓励开展森林碳汇自愿交易； 鼓励各地结合本地实际，积极探索碳排放权交易下的森林碳汇交易模式，提出碳汇交易价格对交易的重要性作用。我国鼓励各地因地制宜，颁布适合自己地方特色的森林碳汇项目发展单行条例。
在一系列的国际条约中，发达国家在发展中国家投资开展的造林再造林项目成为清洁发展机制（ CDM） 唯一认可的森林碳汇项目。因此，森林碳汇交易是基于《公约》及《议定书》对各国分配 CO2排放指标的规定，创设出来的一种虚拟交易，是通过市场机制实现森林生态价值补偿的一种方式。
2 我国森林碳汇交易发展的瓶颈
我国作为发展中国家，参与的森林碳汇交易主要包括两类，一类是基于《议定书》条款下的 CDM 碳汇项目，属于非志愿市场的碳汇交易，如内蒙古项目、四川云南项目、广西试点项目，以及我国与英国、荷兰等国家和相关的国际组织在我国的河北、山西等地积极开展的森林碳汇项目相关工作。另一类是国家林业局造林司依托中国绿色碳汇基金会捐资实施的碳汇造林项目，属于自愿市场的碳汇交易[3].2012 年《议定书》第一承诺期结束后，第二承诺期并未对 CDM 下造林再造林碳汇交易项目的减排地位并未给予明确，因而非《议定书》规则下的自愿市场交易更受到关注。2014 年 10月，我国首个农户森林经营碳汇交易体系发布。但是总体来看，我国森林碳汇交易起步时间不长，碳汇市场发展也不成熟，仍存在一些制度方面的瓶颈。
2. 1 碳汇项目的准入门槛严交易成本高 我国作为发展中国家，其森林碳汇项目是与别国进行的，因此从刚开始就要符合国际规则对交易的限制条件。《议定书》规定，发达国家到发展中国家实施 CDM 森林碳汇项目，实施项目的土地必须是过去 50 年以来的无林地或 1990 年以来的无林地[4].
国际规则不仅对形成碳汇森林的土地有要求，还对如何测量碳汇数量的技术方法有严格的要求，因为辨别碳汇泄漏量和保有量的数额对确定所有权归属数量和交易的数量都有重大影响。因此，开发森林碳汇项目的主体都要聘请有资质的机构进行项目设计，并对碳汇进行计量、监测和认证以使其所得结果能符合国际规则的要求，这样项目才能成为可以交易的森林碳汇项目。除此之外，在国际市场上，森林碳汇项目不仅要经过参与国政府和主管机构的批准，还要由 EB 组织批准、注册才能进行交易[5].这一系列繁琐复杂的程序和高额的成本使很多买家望而却步，转而投向其他 CDM 项目，导致全球 CDM 森林碳汇项目买家很少。虽然第一承诺期已经结束，但《议定书》对国内自愿市场交易产生了重要影响，目前开展的森林碳汇项目多是在政府推动下，以开发森林多重效益为目的的公益项目，没有政府的推动很难开展下去，高门槛和高成本导致了森林碳汇项目在我国发展起来非常艰难。
2. 2 国内森林碳汇自愿市场交易机制未建立 根据《公约》规定，我国作为发展中国家在 2012 年以前暂时没有强制性减排的任务。2011 年末，在德班会议上，我国认为应当在有关各方对《京都议定书》第一承诺期的执行和完成情况进行科学评估基础上，再讨论 2020 年后我国强制减排的问题才更科学、更合理[6].2014 年《中美气候变化联合声明》我国承诺 2030 年前停止增加 CO2排放。从国内看，从 2012 年起国家陆续颁布实施《节能减排"十二五"规划》和《能源发展"十二五"规划》等规划，将我国在纽约应对气候变化的承诺作为总的思路和目标。2014 年《国家林业局关于推进森林碳汇交易工作的指导意见》实施，鼓励开展森林碳汇自愿交易，主体包括国内外相关机构、企业、团体和个人。这表明虽然国际上我国暂时不承担强制减排义务，并力争到 2030 年开始逐步缩减，但是面对日益增大的国际压力和我国强制减排的日期的日益临近，国内已经开始着手进行减排，并且鼓励各生产工业主体和个人进行自愿减排。
目前，国内购买森林碳汇的买家均属于自愿减排的企业机构。由于是自愿减排，所以往往需要推动森林碳汇交易的组织通过游说方式才能推进碳汇造林项目实施。也有很多情况是买家付款在先，造林在后，碳汇林实际固碳能力无法精确化测算[7],买家往往只是通过这种购买去实现品牌建设需求或体现社会责任，而实际的减排量并没有达到。从另一种意义上看，国内森林碳汇市场的自愿交易并没有实现真实的交易，更类似于一种募捐，这种模式往往暂时有效，但并不能形成一种常态，与市场化、标准化交易存在较大的距离，难以维持长久。
2. 3 森林碳汇交易的配套法律法规不到位 首先，《森林法》明确森林资源归国家和集体所有，但是森林碳汇作为可交易的虚拟产品，国家、企业和个人都可能成为经营实体，对造林在造林、森林管理过程中的碳汇储备的转移和归属的产权划分，阻碍了我国森林碳汇项目的开展。
其次，森林碳汇交易会触及碳汇来源国和投资国的国内法律，但项目主体就在碳汇来源国，所以森林碳汇项目更会受到项目主体所在国法律的影响。而目前我国在规范森林碳汇交易法律方面还有欠缺。《清洁发展机制项目运行管理办法》是一部规制造林再造林项目的规章，法律位阶不高。
《国家林业局关于推进森林碳汇交易工作的指导意见》也是原则性过强，可操作性不高。
再次，环境保护法中的环境影响评价制度也适用于森林碳汇项目，项目只有审核通过后，才可提交 CDM 执行理事会登记。但是森林碳汇本身就有保护生态改善环境的功能，和其它项目的审核程序必定不同，现行法律中并没有对此做出特别规定，简化项目立项流程。
3 完善我国森林碳汇交易的法制化对策
3. 1 完善森林碳汇碳汇交易的国内立法 在全球的森林碳汇市场上，我国的森林碳汇发展潜力很大。为了充分发掘这种潜力，在有关的国际法规则谈判上我国必须充分表明本国立场，积极争取应得的利益，变被动为主动，间接引领森林碳汇国际法规则的走向，并始终坚持《公约》确定的共同但有区别的责任原则，制定细致明确的强行性规定。
3. 1. 1 放宽国内市场森林碳汇市场交易的条件。对森林碳汇项目的申报主体、申报形式以及实施主体做出更明确的规定，扩大申报主体的范围，允许有实力的个人和法人也加入到项目中来，使申报形式变得多元化，除了到指定机构申报外，还可以通过中介机构申报、网上申报等。从森林碳汇购买方来看，目前我国的森林碳汇项目多是发达国家和我国合作实施的，今后的政策要鼓励更多的国际组织和跨国集团来我国开展，同时鼓励国内企业积极履行社会责任。从碳汇项目的对象看，要扩大具有碳吸收功能的森林类型。在建立国内市场时，除了符合《京都议定书》要求的无林地资源可进行交易以外，其余森林类型也应适当纳入交易框架，强调其生态效益。此外还要扩大参与交易的森林项目类型。从森林自然科学的角度出发，《议定书》下的 CDM 造林再造林项目，《巴厘岛行动计划》RDEE 机制中的森林管理项目和《哥本哈根协议》REDD +机制中的森林可持续经营管理项目都是森林碳汇的组成部分[8].在建立国内市场时，都可以将其纳入交易体系。
3. 1. 2 调整相关法律以推动森林碳汇交易的开展。《清洁发展机制项目运行管理办法》不能完全发挥出造林再造林机制在应对气候变化方面应有的作用，要结合森林碳汇国际法律机制的现状和特点，出台造林再造林森林碳汇的专门指导意见，各省市也要结合当地开展森林碳汇项目的实际情况颁布适合本地区项目发展的行政条例，引导企业和个人正确地发展森林碳汇项目。政府要加大对造林再造林项目的扶持力度，在科技政策、金融政策和土地政策等多方面给予支持，提供咨询帮助，降低其交易成本，促进我国森林碳汇快速发展。同时要加强审批监管力度，简化审批流程，统一国内标准和国际标准，提高项目质量，提高我国项目通认证的比例。
3. 1. 3 建立相应法律责任。第一，要建立森林碳汇项目破坏生物多样性的责任。森林原本有保护生物多样性的功能，但在森林碳汇项目的建设过程中，由于选取地址的不同和选择树种的差异，可能造成对生物多样性的破坏； 由于森林管理中采取不同的措施，如焚烧和喷洒农药也可能对生物多样性产生消极影响，这都涉及到法律责任的承担。第二，要建立森林碳汇交易中管理、审核及第三方机构不作为或违规操作的行政责任。经过碳汇交易管理部门备案的审定和核证机构在开展相关业务过程中，如果存在违规操作，情节较轻的，主管部门将责令其改正； 情节严重的，可以采取通报批评、取消备案的处罚措施。主管部门在森林碳汇交易活动中违法违规，也要视情节轻重要求其承担不同的行政责任。
3. 2 完善森林碳汇交易的法律构成
随着国际强制减排日期的临近，国内减排要求必然也会逐渐明朗。从国际上看，各国各地区的碳市场如雨后春笋般涌现出来。至今，欧洲等地已建立了一套成熟的碳减排交易体系和多个碳减排交易所，类似的还有北方电力交易所、亚洲碳交易所等。从国内视角看，在碳交易所席卷全球的同时，还产生了不少自愿性的减排市场，这些都是"碳市场",如上海环境能源交易所、北京环境权益交易所等。通过建立碳市场促进森林碳汇项目的良性发展也是未来森林碳汇国际法律机制的一种发展趋势。因此一个完整的森林碳汇交易框架也必然应运而生，它应由如下内容构成。
3. 2. 1 交易的参与主体。在非志愿市场，森林碳汇交易的买方主要指《京都议定书》附件 I 各国政府以及世界银行属下的碳基金； 卖方主要是发展中国家[3].我国作为发展中国家，目前的第一阶段、包括 2013 ~2020 年第二阶段的承诺期内都是作为卖家出现。在国内志愿市场，买方主要是国内的企业，他们基于企业的社会责任购买森林碳汇，也可以储存自己的碳信用。如果以行业为依据来划分还可以将电力、化工等高能耗、高排放的行业确定为首批法定购买主体[11].
卖方一般是森林的所有者或经营者，由于我国进行的林权体制改革，卖方可能是林权的拥有者。碳汇交易第三方主要指寻找合适的碳汇供给方和购买者碳汇交易经纪人和计量认证机构，经纪人还可以利用自己的技能帮助减少交易成本；计量认证机构由清洁发展机制执行理事会指定，主要分析碳汇项目和基线设计可行性。
3. 2. 2 交易的对象。交易对象是量化为京都减排单位的森林碳汇，即在京都议定书下，买方为完成京都协议规定的排放限制承诺而使用的单位。森林碳汇为森林的孳息，定义了森林碳汇的孳息性质，也就定义了森林碳汇这种孳息的所有权归属。森林碳汇归森林资源的所有权人或归基于承包经营权而获得林木的用益物权的企业或个人所有。
3. 2. 3 交易形式。森林碳汇交易需要采用特殊书面形式，即要件登记生效方式。之所以要求这种要式条件，一方面是是因为非志愿市场的交易本身就需要严格的审批程序，对森林碳汇合同的登记生效也可以看成是其流程的一部分。另一方面是因为森林碳汇项目历时很长、在履行过程中会难免会遇到政治、经济环境和自然因素的影响，风险很大，要式形式可以赋予森林碳汇交易合同更强的对内和对外约束力，及对抗第三人的效力，通过对合同形式和内容的审查确保双方利益和内容符合法律规定，以保证合同的履行及变更能够更加顺利的进行。
3. 2. 4 交易合同。森林碳汇项目程序复杂，前期包括项目设计，项目设计又包括项目总体描述，项目运行期和计入期等多项要求； 中期包括国家主管部门批准、审定和登记； 后期包括项目实施及碳汇量检测、碳汇项目的核查和核证、发放核证减排量等许多程序。交易要遵循自愿、平等、公平合理和等价有偿的原则，合同以其公示性、规范性和强制性不仅使森林碳汇交易主体了解碳汇市场，其权利义务得到合理分配，并对合同履行方式、承担责任的方式及解决纠纷的方法等有一个明确的说明，并通过强制力保障实施。在森林碳汇交易合同中，可以约定卖方在无法完成履行的情况下，将交付义务转移给新债务人，即债务的移转。但是这种债务移转不仅要经过买方的同意，还要重新经历申报、审批、审定和登记的过程。双方可以设定一定情况下碳汇交易合同解除权行使的条件，以应对突发事件后无法履行的状况。当然，不管是债务移转还是行使解除权，对于给对方造成的损失，都可以要求对方承担违约责任。双方可以在合同中设定承担违约责任的形式和范围。形式以赔偿损失和违约金为主，以替代履行为辅。赔偿范围不得超过违约方订立合同时预见或可以预见到的损失。另外，还可以对森林碳汇交易中多次实施、反复出现的某种交易做出合同示范文本，使森林碳汇交易当事人签订合同时有一定的参考依据，使交易各方无须对已经成熟合同条款进行协商，从而降低谈判费用。
3. 3 完善森林碳汇交易的配套制度
3. 3. 1 建立强制性减排约束机制。国内森林碳汇交易机制的形成，必须有待于强制性减排的约束。没有强制性减排指标的约束，企业总是不愿意花费真金白银去换一个环保卫士的虚名，因而缺乏主动通过碳交易获得排放额度的动力。因此，推进森林碳汇交易持续健康发展还有待于国家颁布规定制定温室气体强制减排约束机制。欲建立强制性减排约束机制，首先，要进行森林碳汇量的估算。森林碳汇交易的前提基础是对森林碳汇的定量估算。只有对现有森林的碳汇量有一个明确的量化才能对森林的碳汇功能进行有效的评估，从而确定我国未来林业发展的方向和温室气体减排的任务[9].其次，要确定森林碳汇交易配额的初始分配和总量控制制度。森林碳贸易配额的初始分配上，可以根据配给或配给分配与拍卖结合的方式进行，根据每家公司总的历史排放量，每个地方分配的总量控制，来分配其强制减排量，以指定作为买方的必须购买量。再次，对强制减排进行项目管理。
确定减排温室气体种类，主管强制减排的部门及权利，参与强制减排的单位和个人，必须强制减排的项目类别，以及实施强制减排管理的备案、审核、审定等工作程序和不实施强制减排的法律责任。最后，强制减排约束机制的推行，必须以全民碳信用法律制度为前提。全民碳信用制度就是给每一位公民，尤其是碳排放大户或者有强制减排义务的人建立个人碳信用账户，如果不能完成减排要求则需要购买碳信用以折抵减排义务，并将每次购买的碳信用换算成积分，用积分的方式更容易直观的表示出减排完成情况，积分可以累加，也可以作为企业取得某种资格或荣誉的条件，以此鼓励减排义务人积极参与碳汇交易。建立全民碳信用制度最终需要以法律的形式建立以增强其执行力。
3. 3. 2 建立一整套森林碳汇交易标准。森林碳汇交易需要一整套完整的标准来实现判定、计算、检测和检查碳汇储备的功能。作为虚拟交易对象的碳汇，不具有成型的物质形态，也不属于凝结智力成果的知识产权，因此要判定其是否存在，存在多少，在造林和森林管理中又泄露和获得多少，森林产品又储备多少，这些具体的数据是进行森林碳汇交易的基础，计算并检测出储碳量，需要一套科学规范并与国际接轨的标准体系。目前国际上已有一些有关 CDM 造林再造林项目活动的基线方法学与监测方法学及适用工具的标准，我国国家林业局也在碳汇造林试点工作的基础上，分步开展了标准的修订和编制工作[10].但是科技在不断的进步，测量和方法学也必然要求随之改进。从国际上看，哥本哈根第 15次缔约方会议认可 REDD 机制后，在标准制定方面，国际社会更加重视通过森林管理增汇减排及林产品储碳等标准体系的研究和制定。从国内看，扩大可建设碳汇项目的森林范围，满足全国林业碳汇达到可测量、可报告和可核查的要求，推动森林碳汇更多地加入到国家碳减排交易体系中[10].将标准规范具体化，包括制定造林技术标准、碳汇计量与监测标准、森林碳汇项目审定核查标准、编制森林经营增汇减排技术规程、修订现行森林碳汇交易标准和规则、整合森林碳汇项目方法学等。对于我国制定的在国际上处于领先地位的国家标准，可以进一步升级为国际标准。
3. 3. 3 创新森林碳汇交易金融机制。碳融资，一般是指为限制温室气体排放的金融活动，包括直接融资、银行贷款、碳金融衍生品交易、碳交易和碳指标交易中介服务。目前，我国的碳金融业务仅涉及 CDM 项目融资、核准减排量的交易和相关的金融中介服务。对于森林碳汇交易金融机制，要积极拓展中介服务和项目开发业务，加大碳汇金融中介的作用，拓展碳排放权及其衍生品的交易和投资及低碳项目开发的投融资活动，促进森林碳汇交易发展。
4 结语
从《公约》到《议定书》，从后京都时代《巴厘岛行动计划》与 REDD 机制的确立到《哥本哈根协议》的签订，气候变化问题备受国际社会关注，发展低碳经济已经得到全球的共识。森林碳汇交易在国际社会共同努力下，成为森林生态效益补偿和应对气候变化的重要方式，必然成为未来的发展趋势。目前，我国森林碳汇交易才刚刚起步，在发展过程中难免遇到一些问题，在借鉴国际法律机制的前提下，制定和修改我国相关法律、标准，健全和完善森林碳汇交易体系，确立森林碳汇交易规则，创设条件鼓励企业积极履行社会责任，捐资实施植树造林、森林保护和管理等项目，以充分发挥森林应对气候变化的积极作用。
参考文献：
[1]王枫。 浙江省杉木林碳汇供给潜力研究[D]. 临安： 浙江农林大学，2012.
[2]王春峰，张忠田，王国胜。 华沙气候大会通过有关林业一揽子决定[N].中国绿色时报，2013 -11 -26.
[3]邹丽梅。林业碳汇交易的法律规制[J]. 安徽农业科学，2012,40（ 17） :9353 -9355.
[4]卢慧颖。让林业碳汇"有市有价"[N]. 中国绿色时报，2014 -10 -16.
