摘 要： 林业行政执法是法治政府视域下, 实现依法治林以及林业可持续发展的重要手段。然而现阶段由于执法主体过多、监督机制不完善、执法人员整体素质偏低等诸多因素, 导致我国林业行政执法效果较差, 极大地危害森林生态环境, 直接影响林业的可持续发展。因此, 深入推进林业行政执法改革迫在眉睫。
关键词： 林业行政执法改革; 林业行政执法主体; 林业行政执法监督;
林业行政执法是指林业行政主体依照相关林业法律开展森林资源行政管理及依法对森林违法行为进行处理的活动。1加强林业行政执法, 对于保护森林生态环境具有重要意义。
一、我国林业行政执法现状分析
1. 执法依据。
目前我国林业行政执法工作的执法依据主要由两个部分组成, 其一是以《中华人民共和国森林法》为核心的林业法律法规体系, 主要包括《森林法》《森林法实施条例》《环境保护法》《植物检疫条例》《森林防火条例》《林业行政执法监督办法》等;其二是以《中华人民共和国行政处罚法》为核心的行政执法法律规范体系, 主要包括《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》《林业行政执法证件管理办法》《林业行政处罚程序规定》等。此外, 各省、市、自治区、直辖市颁布实施的有关林业的地方性法规、自治条例、单行条例和政府规章亦是当地林业行政执法的依据来源。
2. 执法范围。
依据上述法律、法规与规章的规定, 各级林业行政主管部门的执法范围主要有:第一, 管理和监督森林资源的保护、利用和更新工作, 并对违法者进行行政处罚。2第二, 检验检疫森林植物及其产品, 并对违法者进行行政处罚。3第三, 保护和管理野生动物, 并对违法者进行行政处罚。4第四, 生产、经营、使用和管理林木种子, 并对违法者进行行政处罚。5第五, 防治森林病虫害, 并对违法者进行行政处罚。6第六, 监督和管理森林防火工作, 并对违法者进行行政处罚。7
3. 执法主体。
依据执法权的来源不同, 我国林业行政执法主体可以分为职权性主体、授权性主体和受委托主体三类。
职权性林业行政执法主体主要是指依据法定职权, 能够以自己名义从事林业行政执法活动, 并能独立承担由此产生的法律责任的行政机关或组织。依据《森林法》相关规定, 我国县级以上林业局等各级林业行政主管部门属于职权性林业行政执法主体。8
授权性林业行政执法主体主要是指法律法规将某项林业行政管理职权通过授权的方式授予某个行政机关或组织。如《森林法》第二十条将林业行政处罚权授予给森林公安;《植物检疫条例》第十八条将林业行政处罚权授予给植物检疫机构;《野生动物保护法》第四章将林业行政处罚权授予给野生动物行政主管部门和工商行政管理部门。上述部门便属于授权性林业行政执法主体。
受委托林业行政执法主体主要是指林业行政主管部门在法定职权范围内, 委托某一组织实施林业行政执法行为。如国有林场、木材检查站、林业工作站等。这些受委托的组织以委托方的名义执法, 法律后果亦由委托的林业行政主管部门承担。
二、我国林业行政执法存在的不足及其成因
1. 我国林业行政执法的不足之处。
(1) 执法主体过多, 职能不明确。依据前文所述, 目前我国的林业行政执法主体包括职权性主体、授权性主体、受委托主体三大类, 林业行政执法权分属于各级林业局、植物检疫、自然保护区管理局以及木材检查站、种苗站等多个部门, 没有形成统一的执法机构。执法主体过多, 并且执法主体之间职责交叉重叠, 执法标准不统一, 直接导致林业行政执法工作的混乱。如依据《种子法》第五十九条规定, 由农业、林业行政主管部门以及工商行政管理机关等三个部门共同行使处理生产、经营假、劣种子的执法权, 导致实践中部门之间经常争权或推诿责任, 导致重复执法或执法效率低下等现象频发。
(2) 执法监督机制不完善。根据《林业行政执法监督办法》的规定, 内部监督和层级监督是目前我国林业行政执法监督的主要形式。其中内部监督是由各级林业行政主管部门作为监督主体, 对其内部执法机构及其执法人员从事执法活动进行监督。层级监督则体现垂直领导模式, 即上级林业行政执法机关监督下级林业行政执法机关及其执法人员的执法活动。在监督体系中, 缺少来自于其他机关以及社会群体有效的外部监督。此外, 林业行政部门中的执法监督机构亦不健全, 没有设立专门承担监督执法职能的机构, 甚至没有专职法制工作人员, 执法权与监督权基本上都是由一个单位来行使, 实际上就是在自己监督自己, 难以发挥真正的监督作用。
(3) 执法人员整体素质偏低。我国林业行政执法机构数量较多, 各机构编制不同, 规范不统一, 人员素质参差不齐。目前除国家各级林业行政主管部门的执法人员属于国家公务员编制, 必须经过考试录入外, 其他大多数执法机构的执法人员都是内部选调录入, 没有经过系统的业务培训, 执法水平较低。由于缺乏法律专业知识, 这些执法人员在执法过程中经常执法不公或违反法定程序执法。
2. 影响林业行政执法效果的主要因素。
(1) 立法不完善。第一, 林业法律法规滞后。在建设法治社会的背景下, 我国目前已形成了以《森林法》为核心的林业法律规范体系, 但是相当一部分林业法律法规由于发布时间较早, 已经不能适应当代社会发展的需求。比如《森林法》, 自1984年9月20日通过, 1998年4月修正, 已经颁行近20年, 其立法宗旨还是以保障森林资源作为木材的经济效益为主, 与实现森林资源的可持续发展相悖。林业法律法规的滞后使得林业行政执法无法起到有效的惩戒作用。第二, 法律规定不统一、不明确。目前我国林业法律规范体系存在立法不统一, 法律规定模糊等问题。实践中经常是出现某一问题或发现某部法律规范有不足, 便制定或修改一部法规或规章, 没有整体性的统筹规划。从而直接导致上文中提到的林业行政执法主体不断增多, 执法权分散, 职能交叉等执法混乱现象。第三, 缺少专门的林业行政执法的法律规范。目前我国大多数有关林业行政执法的规定都分散在各类法律法规中, 并且这些规定往往都是原则性的规定, 实效性较差。正如环境法学家金瑞林教授所说:“由于我国没有一部行政程序法来约束行政机关及其工作人员的行政行为, 加上国家工作人员的整体素质不高, 法律意识低下的现状和事实, 决定了环境与资源法律在事实上的补充性和不完整性, 使得行政机关自由裁量权过大, 同时又得不到法律和社会的有效监督。”
(2) 林业行政管理体制不健全。依前文所述, 我国林业行政主管部门主要依照客体及职能的不同, 将林业行政案件的管辖权, 授予不同的执法机构。这样的划分看似合理, 但是实际上“三权”———执法权、管理权、监督权却没有真正分离, 甚至“三合一”, 由一个机构肩负立法、执法、监督之责, 可谓既是“裁判员”, 又是“运动员”, 不符合建设法治政府的要求。
(3) 环境保护方面的宣传教育不足。执法环境是影响林业行政执法的重要因素之一。良好的林业行政执法环境需要社会对环境保护产生共识, 即政府领导重视, 兼顾环境利益与经济利益;执法人员法律意识提升, 依法执法;地方企业积极守法, 不因趋利而破坏环境;公众积极参与, 对执法予以支持并有效监督。然而由于我国在环境保护宣传教育方面普及程度较低, 环保团体发展程度不高, 宣传的内容笼统, 方式单调, 对象不明确, 导致宣传效果较差, 公众的环保法律意识淡薄。实践中, 政府领导忽视林业生态效益, 片面追求林业经济利益, 地方林业行政执法趋利化严重。执法人员法律意识不强, 执法不公、执法不到位。公众为谋取私利, 盗伐、滥伐林木等违法行为屡禁不止。可见, 环境教育的不足致使林业行政执法难以获得社会的有效支持。
三、我国林业行政执法改革的构想
1. 完善林业行政法律体系。
首先, 应修改《森林法》, 增设“林业执法”专章, 明确行使林业行政执法权的主体及其权限。其次, 建议各省以前述《森林法》为基准, 结合本省具体情况, 制定《林业行政执法条例》, 明确地方各级林业行政执法机构的设置与编制, 及其职权范围, 尤其是法律责任, 做到有法可依, 依法执法。
2. 组建综合执法机构。
通过前文分析可以看出, 多头执法是导致林业行政执法体制紊乱, 问题频发的主要原因。要解决这一问题, 必须将执法权集中起来。建议在各级林业行政部门建立综合执法机构, 专职行使执法权, 不承担其他林业行政管理事务。同时, 其他机构不再行使林业行政执法权。
3. 健全监督机制。
首先, 强化外部监督机制。如前文所述, 我国目前林业行政执法监督形式较为单一, 主要依靠内部监督与层级监督, 实效性较差。应加强外部监督, 发挥各级人大、司法机关、审计部门等专门国家机关, 以及人民群众与新闻媒体等部门的监督作用, 对各级林业行政部门执法活动进行有效的监督检查, 发现问题及时通报, 促其纠正。其次, 建立林业法制监督员制度, 采取明查、暗访等方式, 指导林业行政执法工作。同时, 建立错案追究和侵权赔偿责任制度, 实现自我约束和制约。再次, 设立并公开林业行政执法监督举报电话或电子邮箱, 方便群众监督。
4. 理顺林业行政管理队伍。
理顺林业行政管理队伍, 全面提高执法人员素质是改进执法工作、促进执法规范化的重要环节。首先, 执法队伍的人员编制, 应根据各林业局辖区的实际情况, 即所辖林区的区域范围以及执法难易程度等因素来确定。执法人员的管理方面, 应比照国家公务员的考录标准, 择优录用, 对于录用者, 发放统一的《林业综合行政执法证》, 持证上岗。并对行政执法人员定期考核。其次, 组织定期的业务培训和业务考试, 加强执法者的法律知识和执法专业知识。同时通过宣传讲座、组织学习等途径, 加强对执法人员的思想道德教育, 使执法人员树立正确的职业道德观, 保持公正廉洁的工作态度。再次, 完善管理规范, 对于执法过程中违法执法或显示公正并造成严重后果的执法人员, 追究其法律责任。
5. 提升公众参与的积极性。
完善公众参与制度是推进林业行政执法改革的必要措施。林业行政主管部门应加强宣传教育, 提升公众的环境保护意识和法律意识, 使公众深入了解森林生态保护的重要性, 全面了解国家林业法律规范, 有效监督执法人员与执法活动, 从而促进林业行政执法工作的规范化。
参考文献
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[5]金瑞林, 汪劲.中国环境与自然资源立法若干问题研究.北京:北京大学出版社, 1999:42
注释
1 《森林法》与《森林法实施条例》明确规定, 各级林业主管部门对森林资源的保护、利用、更新, 实行管理和监督, 负责组织森林资源清查、护林等工作。并在“法律责任”一章中, 规定了对盗伐、滥伐、非法采伐、非法收购林木, 以及违法发放、越权发放、林木采伐许可证和木材运输证件等一系列违法破坏森林资源的行为, 进行行政处罚。
2 《森林法》与《植物检疫条例》中规定, 林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象, 林业主管部门所属的检疫机构负责执行国家植物检疫任务。《植物检疫条例》中明确规定对违法办理检疫证书、在报检过程中弄虚作假、违规引起疫情扩散等违法行为进行行政处罚。
3 《野生动物保护法》规定国务院林业行政主管部门主管全国陆生野生动物管理工作。并有权对违法猎捕野生动物、违法破坏野生动物生息繁衍场所、违法出售、收购、运输、携带野生动物及其产品等一系列违法行为进行行政处罚。
4 《种子法》规定, 林业行政主管部门负责林木种子工作, 对生产、经营假冒、伪劣种子、伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证或种子经营许可证、违法经营不符合规定的种子等违法行为进行行政处罚。
5 《森林病虫害防治条例》规定, 林业主管部门主管森林病虫害防治工作, 对发生森林病虫害不除治或除治不力、隐瞒或虚报森林病虫害情况等行为进行行政处罚。
6 《森林防火条例》规定, 林业主管部门负责森林防火的监督和管理工作, 对经营森林、林木、林地的单位或个人未履行防火责任、拒绝接受森林防火检查或故意不消除火灾隐患等行为进行行政处罚。
7 《森林法》第十条, “国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门, 主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”
8 《种子法》第五十九条:“违反本法规定, 生产、经营假、劣种子的, 由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营, 没收种子和违法所得, 吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照, 并处以罚款。”
