摘 要： 目前我国关于森林生态效益补偿法律机制的研究还处于探索阶段,存在着法律体系不完善、补偿方式单一、补偿标准不合理等问题。为保障森林生态效益的可持续发展,提高森林生态效益提供者的积极性,有必要借鉴国外的成功经验。文章以我国《森林法》和新《环境保护法》为依据,借鉴美国、日本和德国在森林生态效益补偿法律机制方面的经验,并结合我国具体国情,从构建森林生态效益补偿法律体系、实行森林生态效益补偿方式多样化和补偿标准科学化等方面入手,提出完善我国森林生态效益补偿法律机制策略。
关键词： 森林生态效益补偿; 法律机制; 市场机制; 补偿方式; 补偿标准;
Abstract： At present,the research on the legal mechanism of forest ecological benefit compensation in China is still in the exploratory stage,and there are some problems,such as imperfect legal system,single compensation method,unreasonable compensation standard and so on. In order to ensure the sustainable development of forest ecological benefits and improve the enthusiasm of forest ecological benefit providers,it is necessary to learn from the successful experience of foreign countries. Based on Forest Law of the People′s Republic of China and Environmental Protection Law of the People′s Republic of China, the experience of the United States,Japan and Germany,and the specific national conditions,this paper proposed to improve the legal mechanism of forest ecological benefit compensation in China from the construction of the legal system,the persification of compensation methods and the scientific compensation standards.
Keyword： forest ecological benefit compensation; legal mechanism; market mechanism; compensation mode; compensation standard;
森林作为陆地生态系统的主体,也被称为“地球之肺”,具有涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气、维护生物多样性等重要作用。森林资源不仅具有经济价值,而且具有重要的社会价值和生态价值。随着社会经济的快速发展,生态环境日益恶化,森林资源被过度消耗,森林生态环境遭受严重破坏。进入新世纪以来,特别是党的十八大把生态文明建设放在突出位置,森林作为生态文明建设中的重要一环,其生态效益发挥的好坏,直接影响着我国生态文明建设的成效。党的十九大也强调要实现生态补偿机制的市场化和多元化。因此,进一步完善我国森林生态效益补偿法律机制是时代的召唤。
2014修订的《环境保护法》第31条增加了生态保护补偿制度,该规定为森林生态效益补偿相关立法提供了依据。1998年修改的《森林法》第8条规定了国家建立森林生态效益补偿基金及其用途,至此,森林生态效益补偿被正式写进法律。《森林法》与新《环境保护法》虽然都为森林生态效益补偿机制勾勒了法律框架,但还缺乏对具体内容的填充,从而导致森林生态补偿实践中常常无法可依。此外,森林资源作为公共物品具有非竞争性和非排他性,实践中经常会出现“搭便车”以及“公地悲剧”现象,这严重打击了森林生态效益提供者的积极性,也不利于对森林生态系统的保护。因此,为保证森林生态效益的可持续发展,协调经济发展与生态环境保护,实现人与自然的和谐共生,完善森林生态效益补偿法律机制是当务之急。
1、 问题的提出
1.1、 森林生态效益补偿相关法律规定不健全
我国已制定了一系列与森林资源保护有关的法律法规,但是关于森林生态效益补偿的立法还处于探索阶段,目前森林生态效益补偿的相关规定大多散见于其他法律法规中,且规定都比较笼统,缺乏专门立法,尚未形成统一的森林生态效益补偿法律体系[1],从而导致森林生态效益补偿实践中无法可依,不利于我国森林生态效益补偿机制长期有效地实施。
森林生态效益补偿制度作为生态补偿制度的下位概念,《环境保护法》第31条增加的有关生态保护补偿制度的规定为森林生态效益补偿制度的立法提供了依据,但其规定过于抽象,也未制定配套的实施细则,实践中缺乏可操作性。《森林法》第8条只规定国家设立森林生态效益补偿基金,对生态效益补偿基金使用过程中所涉及的补偿主体和对象、补偿基金来源、补偿标准等问题均未详细规定。《森林法实施条例》中也只规定森林的经营者为补偿对象并享有法定权利,但由于我国林业产权不清晰,实践中常出现补偿对象不明确等问题。
由于上位法和专项立法规定不具体,导致地方关于森林生态效益补偿的法律规定也不完善,甚至出现立法同质化现象,尤其在森林生态效益补偿标准问题上[2],由于各地立法同质化,不注重各地区生态环境和经济发展的差异性,才会出现补偿标准“一刀切”的问题。
1.2 、森林生态效益补偿方式单一
我国森林生态效益补偿是以政府补偿为主导,以财政转移为主要支付手段,对森林生态效益进行补偿,从而提高林农对植树造林的积极性,也为林业发展提供基本保障。实践中森林生态效益补偿资金几乎都来源于中央和地方财政拨款,从而形成了纵向财政转移补偿机制[3],但目前横向财政转移补偿机制还不完善。
单纯依靠政府财政转移支付的方式难以对森林生态环境实现全面有效地保护。首先,因为国家财政能力有限,如果将财政资金盲目投入到森林生态效益补偿上,会导致政府负担过重,不利于我国森林生态补偿机制的长效实行。其次,补偿资金来源单一,缺乏市场竞争机制,尚未真正形成以政府为主导、市场为基础、社会为补充的多元化森林生态效益补偿机制。再次,在森林生态效益补偿过程中,由于缺乏有效监管,各部门不能协调合作,财政补偿资金层层拨付,中间环节复杂,导致出现补偿资金被挪用、拔付不到位等问题,这些现象均不利于森林生态效益补偿法律机制的推行。
1.3、 森林生态效益补偿标准不合理
补偿标准是森林生态效益补偿机制中的重要一环,因此,确定科学合理的补偿标准是森林生态效益补偿机制有效运行的重要保障。现阶段我国森林生态效益补偿标准存在2个主要问题。
1)补偿标准偏低。2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定补偿标准为每年75元/hm2,并且赋予各省动态调整标准的权限。虽然近年来国家发放的补偿资金逐年增加,但仍未真正解决补偿标准偏低的问题。而且补偿资金多用于林木的营造和管护,最后真正落实到林农身上的补偿资金更少,这严重打击了林农建设和保护林业的积极性。
2)我国森林生态效益补偿标准是按照森林面积大小进行补偿的,全国实行统一的补偿标准。这种“一刀切”的补偿标准缺乏合理性和灵活性。由于欠缺对林木种类、生态环境条件、区域经济发展水平、管护成本差异、交通状况等因素的考虑[4],加上现阶段也无法实现对森林生态价值进行科学准确的评估,使得补偿标准平均化、同质化,从而造成森林生态效益补偿机制的僵化。
2 、对国外森林生态效益补偿法律机制的考察
2.1 、美国
美国一直以来都非常重视对森林生态系统的保护,其对森林生态效益补偿机制的研究起步比较早,形成了以市场补偿为主的森林生态效益补偿机制,制定了详细的法律法规和政策以保护森林生态环境,配套的森林生态效益补偿制度也比较完善[6]。
2.1.1、 保护性退耕计划
保护性退耕计划是美国森林生态效益补偿实践中最成功的案例,该计划是由政府作为森林生态效益的购买者与农场主签订保护性退耕合同,并提供森林生态效益补偿资金,合同期限一般为10～15 a,到期后双方根据实际情况决定是否续约。保护性退耕计划是在充分尊重农场主的意愿下实行的,并且利用市场机制确定与当地自然经济条件相吻合的补偿标准[7]。
2.1.2、 私有林地生态系统服务战略
除了以政府为主导实行的森林生态效益补偿计划外,美国充分运用市场机制,通过发展森林生态旅游、森林涉猎、碳补偿交易等市场手段来拓宽补偿资金来源。例如,各州政府允许私有林所有者在其私有林场内经营狩猎场,私有林场主与狩猎者之间以竞价的方式确定补偿标准,该战略中补偿主体是涉猎者,而作为补偿对象的私有林场主有义务对私有林进行全面保护。
2.2 、日本
日本是亚洲最早实行森林生态效益补偿制度的国家,日本的《森林·林业基本法》对森林的生态价值从法律上予以确认。并在2006 年修改的《森林法》中规定了以下2种主要的森林生态效益补偿制度。
2.2.1 、保安林制度
保安林制度是日本森林生态效益补偿制度的代表。日本《森林法》规定,被划分为保安林的私有林由中央和地方财政资金通过财政补贴、损失补偿、税制优惠、贷款、项目政策性支持的方式给予补偿,同时要求保安林的受益团体和个人来承担部分补偿费用,并制定了多元化的补偿标准。除此以外,日本还专门成立了“绿色羽毛基金”,以保证补偿资金的充足[8]。
2.2.2 、水源税制度
除了保安林制度,日本积极探索全民参与的森林生态效益补偿机制,而征收水源税就是一种新的尝试。水源税又被称为森林环境税,是指为了促进对上游森林的管理,保障其持续发挥生态价值,由政府向下游受益者征收的一种税[9]。该制度拓宽了森林生态效益补偿资金的来源渠道,保障了森林资源的可持续发展。
2.3、 德国
德国不仅在经济和技术上对林业大力支持,在法律上也明确了林业的重要地位,并形成了比较完备的森林生态效益补偿法律体系以及配套制度。
2.3.1、 森林资源生态税制度
德国《持续生态税改法案》规定征收生态补偿税,以保障森林生态效益补偿资金来源的稳定性。德国联邦政府和州政府主要针对私有林生态效益补偿进行投入,且将私有林场主由于进行林业的管护而产生的机会成本作为补偿标准的依据,这有利于提高林场主建设和保护林业资源的积极性。
2.3.2、 州际财政平衡基金制度
州际财政平衡基金制度的设立是为了实现经济发展好的地区向经济发展相对落后的地区进行生态资金的转移支付,是一种资金横向转移的生态补偿机制[10]。州际财政平衡基金由2部分组成:1)富裕的州按照国家的有关规定向贫穷的州转移资金;2)扣除划拨给各州销售税的 1/4 部分。该制度有利于加强各州之间的协调与合作,从而更好地维护森林生态环境。
3 、完善我国森林生态效益补偿法律机制策略
3.1 、构建我国森林生态效益补偿法律体系
3.1.1 、完善森林生态效益补偿的相关法律规定
1) 细化《环境保护法》中有关生态保护补偿制度的规定
新修订的《环境保护法》对财政转移支付、跨区域生态补偿、市场补偿形式等均有所涉及,但是规定过于笼统,对实践的指导意义有限。因此,有必要将生态保护补偿所涉及的补偿主体和对象、补偿方式和标准等内容予以具体化,以增强其作为上位法的指导意义。
2) 修改《森林法》,并制定配套的实施细则
目前我国《森林法》是唯一直接规定森林生态效益补偿的法律,但其只原则性地规定了国家设立森林生态效益补偿基金,因此,还需要进一步明确森林生态补偿原则、补偿主体和对象、补偿方式等内容。此外,各地可以结合自身自然环境条件和财政情况等因素,以上位法为依据,因地制宜地修改有关森林生态效益补偿规定,并制定有关森林生态效益补偿制度的法规规章等,以增强法条的可操作性。
3.1.2 、制定专门的《森林生态效益补偿法》
现阶段我国森林资源被过度消耗、森林生态环境保护不到位等现象严重,因此,我国有必要在国家层面制定《森林生态补偿法》,从而有针对性地解决森林生态效益保护补偿过程中出现的各种问题。细化森林生态保护补偿中所涉及的利益主体及其权利义务关系、补偿标准、补偿方式以及补偿资金的来源和用途等,形成完整统一的森林生态效益补偿法律体系。
3.2、 实行多元化的森林生态效益补偿方式
纵观各国的森林生态效益补偿实践,发现政府与市场在其中均发挥着不可替代的作用。政府作为“有形的手”,发挥着主导作用;市场作为“无形的手”,发挥着基础作用,将两者结合,更有利于构建多元化、多渠道的森林生态效益补偿机制。
3.2.1、 发挥政府补偿方式的主导作用
我国森林生态效益补偿由政府主导,形成了以纵向财政转移支付为主的补偿方式,但这也制约了地方财政的周转与运行。对此,可以借鉴德国的州际财政平衡基金制度,建立地方政府间的横向转移支付体系,以保障森林生态补偿资金在不同地区之间灵活转移,有利于促进各地区之间协调发展,也有利于对森林生态系统进行全面保护。
除了国家财政投入作为补偿资金的主要来源外,中央和地方政府应积极探索其他灵活多样的补偿形式,以保障森林生态补偿资金的充足和长期稳定性。对此,可以借鉴德国和日本的经验,通过征收森林生态效益补偿税来拓宽补偿资金的来源。纳税对象主要是森林生态环境受益者,比如由林区下游的水库、水力发电单位按照国家规定缴纳一定的森林生态效益补偿税,用于水源涵养林的建设和保护。还可以尝试通过发展森林生态旅游、发行生态彩票、实行政府生态购买、BOT融资等多元化方式吸引社会资金的加入,从而弥补森林生态效益补偿资金的不足。政府不仅仅在财政转移支付方面起到主导作用,作为政策的引导者和规则的制定者,政府应当完善有关森林生态效益补偿的法律规定,明确法律责任,并强化监督管理机制[11],实行森林生态效益补偿全过程监督,以确保补偿资金真正落实到森林生态环境的建设和管护中。
3.2.2、 发挥市场补偿机制的基础作用
单一的政府补偿方式难以满足森林生态效益补偿持续有效开展的需求,因此,应借鉴美国的成功经验,引入市场竞争机制,发挥市场在森林生态效益补偿机制中的基础作用,形成以政府补偿为主,政府补偿和市场补偿机制相结合的补偿方式。
目前我国森林生态效益市场补偿机制还处于初步探索阶段,对此可以借鉴美国的有关规定,发展环保市场,推行碳排放交易、生态保险、生态投资银行等制度来拓宽补偿资金的来源。例如,在经济全球化的今天,我国应积极引入碳排放交易制度,森林资源丰富的地区通过销售碳汇指标以取得补偿资金,从而解决森林生态效益补偿资金不足的问题[12]。此外,我国也可以考虑加入国际森林生态效益贸易市场,开展碳汇交易,从而进一步完善我国市场化的森林生态效益补偿机制。
3.3、 制定科学合理的补偿标准
补偿标准是实行森林生态效益补偿机制的重要内容。目前我国森林生态效益补偿中存在补偿标准偏低和“一刀切”2个主要问题,因此应适当提高全国的平均补偿标准,各地方可在此基础上设置符合当地自然经济条件的补偿标准。具体而言,首先应制定一个全国基本补偿标准,并在《森林生态补偿法》中予以确定,然后各地在基本补偿标准的基础上结合以下相关考量因素制定科学合理的地方补偿标准。
3.3.1 、地方经济发展水平的差异
地方政府应在充分考虑当地经济发展现状的基础上制定与经济水平相适应的补偿标准。
3.3.2 、生态环境的差异
地方生态环境的差异对林木生长产生的影响不同,比如在生态脆弱区种植培育林木需要投入更多的成本,因此该地的补偿标准应高于生态环境较好地区。
3.3.3、 林木的种类
不同的林木产生的生态效益价值不同,投入的管护成本也不同,只有正确区分不同林木种类才能保证补偿标准的科学合理性。此外,森林所有者和经营者在营造、抚育、管护过程中所产生的实际经济投入、当地的交通状态等也应纳入到考量因素中。
除上述法定的森林生态效益补偿标准,还可以借鉴美国保护性退耕计划中的相关规定,在市场竞争机制下形成协定的补偿标准,作为法定补偿标准的补充[13]。例如森林生态效益的供给者和受益者通过协商确定合理的补偿标准。综合以上考量因素制定或者协定出符合各地区自然经济条件的森林生态效益补偿标准,有利于提高所有者和经营者的积极性,有利于进一步完善森林生态效益补偿机制。
4 、结语
森林作为陆地生态系统的主体,在维护全球生态系统平衡中发挥着必不可少的作用。随着经济的快速发展,森林资源被过度消耗,生态环境日益恶化,导致森林生态效益无法实现可持续发展。目前我国森林生态效益补偿法律机制还处于初步探索阶段,面临着补偿法律体系不完善、补偿方式单一、补偿标准不合理等问题,为此,应积极建立以政府补偿为主导,健全相关法律体系,注重政府财政横向转移支付,加强各地区之间的沟通与合作,结合相关考量因素制定多元化的补偿标准,并引入市场机制,形成政府补偿方式和市场补偿方式相结合的多渠道、多元化的森林生态效益补偿法律机制。该补偿机制贯彻了“绿水青山就是金山银山”的理念,有利于对森林生态环境的保护,也有利于实现环境保护和经济发展之间的平衡,最终实现人与自然的和谐统一。
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