摘 要： 全球经济的快速发展和城市化程度的日益提高带来的环境问题日益严峻, 环境保护受到了各国重视。建设城市森林是满足人民日益增长的优美生态环境需要的最直接体现, 亦是当下快速城市化进程中实现城市森林功能及其价值的重要需求。在不断推进城市森林建设的过程中, 环境信息公开是一种新型环境管理手段, 不仅能加强政府自身改革、全面推进政务公开、提高环保工作透明度;同时也规范企业行为、环境指标合理分配, 利于企业公平竞争。2007年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法 (试行) 》出台, 使我国环境信息公开立法迈进了一大步, 但在实施过程中, 也逐渐凸显出立法上的诸多不足, 亟须我们不断进行完善, 以适应我国国情的发展趋势需求。
关键词： 环境信息; 环境信息公开; 制度缺陷;
自2004年国家林业局正式开启国家城市森林创建以来, 国家森林城市现已达到百余个, 并仍有很多城市正在创建中。2016年***总书记在主持召开中央财经领导小组第十二次会议中提出, 要着力推进国土绿化, 着力提高森林质量, 着力开展森林城市建设, 着力建设国家公园。在城市森林的建设高潮中, 如何保障森林城市的健康持续发展, 很重要的一点就是要进行环境信息公开。有效的信息公开可以使城市森林建设的步伐加快, 提高政府决策力, 企业的信息公开可以给城市森林建设中的公众提供更多的监督平台, 为城市森林建设这项公益事业进程的推进注入更多的有效信息资源。现如今, 环境问题已成为人类社会发展急需解决的重大问题, 得到了所有国家和地区的重视。没有阳光, 就没有真正的光明;没有信息公开, 也不会有真正的民主、法治和公正。现代各国民主政治发展的一个最重要的保障性措施, 就是实行信息公开, 建立信息公开制度。国外的环境信息公开制度起步较早, 不管是立法还是实践运用, 都比较完善。而我国的环境信息公开制度发展比较缓慢, 就目前现状而言, 虽已建立环境信息公开制度, 但是还存在着不少缺陷。2007年颁布的《政府信息公开条例》要求政府机关主动公开信息并在收到公众的申请时提供获取信息的途径。在此基础上, 环境保护总局更进一步通过了《环境信息公开办法 (试行) 》, 让人民享有知情权并能够参与监督环境行为和政策的工作, 更加推动了环境信息公开的制度进一步完善, 对于城市森林的建设提供了良好的法律保障。
一、我国城市森林建设概述
纵观我国14年来的城市森林发展过程, 大致可以分为三个阶段:第一阶段, 2004—2007年, 把城市森林建设作为一项林业宣传的实践活动, 通过每一年定期举行的“中国城市森林论坛”活动来传宣理念、凝聚共识。第二阶段, 2008—2012年, 在此期间, 制定了国家森林城市评价指标体系, 颁布了有关的技术执行标准及相应的管理办法, 使城市森林建设走向了科学化轨道。第三阶段, 2013年到现在, 我们党在十八大将生态文明建设提到前所未有的战略高度, 随之城市森林建设便也进入到了国家发展的战略层面。现如今, 我国城市森林建设已呈现出良好的发展态势, 取得了显着的成效, 在提高人类居住环境、传播生态文明理念、促进绿色发展方面都起到了不可小觑的作用。
二、环境信息公开制度概述
虽然在城市森林的建设中我们取得了一定的成效, 但是环境污染仍然是个严峻的问题, 越来越受到世界各国政府的重视。同时, 公众也越来越关注自己所在的生存环境。关注环境问题必然需要了解环境信息, 这使得环境信息公开成为各国重视的话题。
(一) 环境信息公开的概念
由于每个国家对环境信息界定的标准不一, 所以必然会导致其所涵盖的范围也不同, 从而出现环境信息这一概念表述不一的现象。大多数学者认为, 环境信息公开是指将有关我们生存空间的环境信息状况进行公布的情形。环境信息公开制度, 是指依据和尊重公众知情权, 政府和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为, 以便于公众的参与和监督。可见, 环境信息公开制度不但需要公开环境质量信息, 也要将政府和企业的环境行为对外公开, 便于公众及时对环保工作进行监督, 这不但可以加强政府、企业与公众三者的良好沟通, 也有利于社会各方共同参与环境保护。
(二) 环境信息公开的特点
环境信息公开直接关系到公共利益, 近几年越来越受国家社会重视。总结归纳下环境信息公开具有以下特征:1.及时性。一般来说, 环境信息披露应在第一时间发布, 不得延误或隐瞒。地方政府和各级环境保护部门应根据实际工作的需要, 随时发布环境信息, 让公众第一时间以最便捷的方式及时了解。2.透明性。环境信息公开要尊重事实, 不夸大或减少, 不可以误导公众。地方政府和环保部门在进行环境信息的公布时不可以避重就轻, 要真实全面的反映问题。只有这样的公开透明, 才可以让人民更了解政府的运作, 从而更直接有效地对政府部门实施监督。3.完整性。公开的信息除了要真实外, 还要全面具体, 避免含混歧义, 不可遮遮掩掩。地方政府和企业尤其是上市公司, 在进行环境信息公开时更要完整全面, 不可以简单概括或用专业词语含混带过, 对于可能影响公众的环境隐患更要详细说明, 不能避而不谈。只有让公众清晰了解后, 公众才能准确把握地方政府在环境保护中的措施和实施过程。
(三) 环境信息公开的意义
1. 政府部门环境信息公开的意义
环境信息通过政府部门公开可以更好地维护公众的环境知情权。事实上, 公众对环境信息的获取相对而言处在劣势地位, 只有政府对其掌握的环境信息公开, 公众的权利才能得以实现[1]。环境信息公开能提高政府环境监督管理水平。政府作为社会公权力的执行者和决策的制定者, 依据现有法律、法规及规章行使权力, 其行为具有强制力。在其职权范围内, 收集企业的环境信息更加容易, 只有对环境状况的特性以及环境变化情况有所了解, 环境管理才能向信息化和系统化轨道发展, 才有利于提高政府决策的科学性, 促进决策民主化。
2. 企业环境信息公开的意义
监督企业是否履行社会责任的一项指标便是看这个企业是否进行有效的环境信息公开。企业设立之初的目的一般都是了营利, 这必然需要一定的社会条件和物质条件, 环境资源有着其内在和外在的价值以及稀缺性, 所以企业在追逐利益的同时, 也要兼顾其社会责任的履行, 保护环境资源。同时, 企业环境信息公开也是保护公共利益的需要。企业在其经营中不可避免地会对生态环境产生影响, 直接或间接地侵犯某些群体的权益。企业公开其环境信息, 有利于公众对其进行监督, 保护环境质量, 维护公共利益。
3. 环境信息公开对社会公众的意义
环境信息公开是公众为了保护自身环境权利免受侵害或威胁, 实现环境知情权的必要途径。公众参与, 是指群众参与政府公共政策的权利。只有公众充分地了解了环境信息的有关情况, 才能真正参与到公共事务中来, 才能行使管理国家的权利。列宁曾说过:“没有公开性而来谈民主是可笑的”。环境问题是社会公共问题, 与每个人都是密切相关的, 由于世界观、价值观、生活习惯、文化氛围的不同, 政府决策不能全面反映公众需求。环境信息公开不但利于政府决策适应民意, 还可以使公众积极参与到环境保护中来。
三、我国城市森林建设中环境信息公开法律制度的缺陷
城市森林建设过程中我国环境信息公开随着《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法 (试行) 》的颁布和实施正在日益完善, 在实践中虽然取得了一些成绩, 但实践中也存在一些问题。
(一) 环境信息公开立法和实践方面
1. 环境信息公开立法的位阶较低
现代政务公开的国际惯例是“以公开为原则, 不公开为例外”。因此可以说公开的立法法律位阶应该高于不公开立法, 但是, 我国最初立法由于对现实的考量, 致使保密法的位阶高于公开法位阶。“公开”立法上, 目前有的就是2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》, 而2008年由国家环境保护总局颁布的《环境信息公开办法 (试行) 》则是以《政府信息公开条例》为依据的。由此可见, 我国的环境信息公开均由行政法规、部门规章等规制。另外, 除了环境保护行政主管部门之外, 国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等, 在履行相应的环保职责过程中都会产生或获取相关环境信息。因此, 环境信息不应仅仅限于“环保部门”的信息。然而, 《环境信息公开办法》作为部门规章, 必然受到部门限制, 政府主动公开的环境信息范围也因此受限。
2. 环境信息公开的监督机制不够健全
环境信息公开制度只为了运用社会力量加强对政府和企业的监督, 推动其积极实施环境监管。政府仅对环境信息公开是远远不够的, 还应建立配套的监督机制, 使公众通过参与监督, 有效地强迫政府对环境问题加强重视, 从而及时准确地公布环境信息。然而, 我国负责环境信息公开的监督机构是环保部门, 并不利于监督的有效进行。《办法》第26条和第27条规定了我国环境信息公开的监督机构是各上级环保部门, 对违反规定的环保部门的惩罚也由上级环保部门作出。由于我国行政机构的设置以及行政人员紧密的上下级联系, 上级环保机构不仅很难切实起到对下级环保部门的监督作用以及使其承担责任, 甚至存在上级环保机构对下级环保机构的包庇和纵容。另外, 我国环保机构隶属于各级人民政府的体制安排也很难达到监督有效实现的效果。
(二) 环境信息公开的主体方面
1. 权利主体范围狭窄
环境信息公开制度的宗旨要求环境信息的主体应该是自然人、法人和其他组织。自然人的法律概念, 包括本国人、外国人和无国籍人。我国把获取信息的权利主体规定为“公民、法人或者其他组织”。“公民”是政治概念, 在这里是指具有我国国籍的自然人。事实上是把外国人和无国籍人排除在权利主体之外了, 这样权利主体范围就变窄了。实际上, 环境信息与每个人的生活都是密切相关的, 涉及一国领域内每个自然人的生命权、健康权等切身利益, 同时关系到该国主权范围内每个企业、组织的良好生产、竞争环境。随着国际交往的日益频繁、民主法治建设的发展, 环境信息公开权力主体的范围应当予以扩大。
2. 义务主体的意识淡薄
在城市森林建设中, 所谓的环境信息公开义务主体, 指的是应当或必须主动公开环境信息或者应公众申请提供环境信息的主体, 主要是政府部门和企业。《办法》第4条不仅规定了公开政府信息的原则, 还要求及时、准确。但是实践中, 我国政府在其能力范围内掌握的绝大部分环境信息都处于相对的封闭或闲置状态, 许多涉及公众利益的规范性文件也因种种原因不向公众公开[2]。政府部门习惯以管理者的姿态面对公众, 习惯不透明的工作方式, 发布信息主动性意识不强。对于近几年发生的一些环境污染事件遮遮掩掩, 提供虚假信息或者信息更新时间长且数量有限。另外, 一些地方政府一味追求政绩, 对企业篡改、伪造环境信息不行使监督职责, 一些官员为保证权力的绝对权威也不愿意公开政府信息, 认为突发事件的发生向社会公布信息会影响自己的公众形象或仕途发展。我国法律实行企业环境信息强制公开和自愿公开相结合的原则, 即对污染严重的企业, 如超标排污、超总量排污的企业, 国家强制要求公开, 对非污染严重的企业鼓励自愿公开。没有强制要求公开的企业不意味着对环境没有污染, 但是这些企业自觉公开的却寥寥无几。此外, 一些企业为了不影响良好的社会形象, 瞒报、虚报环境信息, 节约开支, 严重影响了环境信息的质量。
(三) 公众权利救济制度方面
1. 我国公众环境知情权缺乏有效的救济机制
环境信息公开与公众参与密不可分。因此, 设立完备的权利救济制度可以有效地保障公众的环境知情权。, 但是当前我国环境信息公开法律制度的救济制度还存在不足。《政府信息公开条例》中规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这条规定在法律上给予了公众救济权。同时《环境信息公开办法》第26条规定:“公民、法人或其他组织认为环保部门不依法履行政府信息公开义务的, 可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从这些规定中可看出:我国现行的立法上没有对举报进行准确的描述。举报由上级部门来处理, 而且“督促”远远没有强制力, 下级部门在督促后仍不履行义务, 上级部门也没有更有利的措施。行政复议在这里可以看作是行政部门内部的一种救济措施。我们都知道, 行政复议机关通常是作出处理决定的上级部门或同级的主管部门, 它们两者的这种上下级关系, 在保障当事人权利方面, 效果并不理想。分析我国行政诉讼的规则, 可以发现现有的制度框架, 对环境信息公开诉讼存在许多制约, 使得诉讼审理过程中的许多问题无法得到完全解决。
2. 对不依法公开行为缺乏司法救济
现阶段, 我国环境信息权法律救济的手段与国外一些先进的国家还有很大差距, 我国司法救济的环境信息权的范围过窄。《办法》第27条仅规定了环保部门的行政责任, 而未规定环保部门的民事责任。事实上, 环保部门在不履行环境公开义务时, 也在一定程度上损害了其他民事主体的权利, 也会引起民事责任。对于环保部门的不作为也应该承担民事责任, 并且对因此产生的民事损害给予补偿。根据《政府信息公开条例》规定, 行政机关不依法履行公开义务的, 由监察机关、上级机关责令改正;情节严重的, 对直接负责的人和其他直接负责的人依法给予处分;构成犯罪的, 依法追究刑事责任。然而《办法》作为一部专门的公开法, 却没有把刑事责任纳入其中。
四、完善城市森林建设中环境信息公开法律制度的建议
(一) 提高立法层级和完善实施监督机制
1. 完善环境信息公开立法层级
在当今“以公开为原则, 不公开为例外”的政务要求的大背景下, 公众有享受良好环境, 知悉有关环境信息的权利。然而, 我国在城市森林建设中环境信息公开法律制度立法层级上却低于专门的环境保护立法、保密立法和信息公开立法。因此, 要想切实有效地让公众享有知情权, 应该首先提高城市森林建设中环境信息公开法律制度的立法层级。而我国颁布的《环境信息公开办法 (试行) 》仅仅是环保部门制定的部门法, 是个部门规章, 其效力等级低, 致使我国环境信息法律制度中有关政府信息公开的主体部分无法扩展, 另外法律效力层级低, 因此也应当提高政府信息公开法律制度的立法层级。鉴于我国的环境信息公开法律环境, 可以在《环境保护法》《大气污染防治法》《海洋保护法》等相关的环保法律中明确环境信息公开法律制度的内容。逐步健全立法, 在时机成熟的时候制定专门的《环境信息公开法》, 以保障城市森林的建设。
2. 建立有效的环境信息公开监督机制
如前文所述, 环境信息公开制度中现有的上级环保机构对下级环保机构的监督不能真正实现监督的意义。只有建立有效的监督机制, 才能使城市森林建设中环境信息公开制度的具体执行得到有效的监督。首先, 应该充分发挥司法监督的作用。先明确监督主体的监督内容, 从环境信息公开的内容和程序出发, 使公开内容和各个环节都处在透明有效的监督之下, 之后规定监督主体监督不力所应承担的法律责任, 使监督主体切实行使监督权力, 履行监督义务。其次, 政府应该鼓励公众建立和发展民间环保组织。参加环保组织的人员不局限于环境保护倡导者, 也包括一些环保专家, 大家都是发自内心地想为保护自己的家园做出贡献。民间环保组织具有中立性, 它的存在有助于加强环境信息的公开化、环境决策民主化, 切实保障公众的环境权益[3]。最后, 新闻媒体应发挥舆论导向作用, 加强全民环保意识, 积极监督政府和企业的环境公开制度的执行状况。
(二) 完善环境信息公开主体法律规定
1. 扩宽环境信息公开的权利主体
国际上, 大多数国家规定环境信息公开的权利主体为“任何人”或“公众”, 其包括任何一个自然人、法人、社会团体及非政府组织。外国人和无国籍人因此也享有同等待遇。然而我国使用的是“公民”这一政治概念, 仅指拥有一国国籍的人。这不单是将外国人、外国法人及组织排斥在权利主体范围外, 而且也和国际上的总体发展趋势不符。因此笔者认为, 环境信息公开的权利主体为“公众”更为适合, 它具体包含两大类:第一类是指中国公民、法人和其他组织;第二类是指在中国境内的外国人、法人及其他组织。只有扩宽了权利主体的范围, 环境信息公开制度才会得到完善, 公众才会积极主动的参加到环境保护中来, 公众享受公平待遇, 才能体现政府服务的职能。
2. 加强义务主体的公开意识
政府方面, 在思想上应重视环境信息公开。环境资源是共享资源, 与每个人的利益都是休戚相关的, 环境的破坏是影响到整个人类的。公开环境信息是制定正确环境决策的前提, 政府部门及其工作人员应转变环境信息公开观念, 应当树立服务行政理念, 阳光行政理念, 合作理念。这样才能及时、准确、全面地掌握环境信息, 提高决策的精准度。另外, 要加强环境教育及环境监督, 既要培养环境意识也要不断加强公众的环境教育、培养环境权益意识。企业方面, 在思想上注重环境信息公开, 提高自身意识, 不能只注重利益而做出有损环境的行为, 加强员工上岗前培训, 对员工进行环境教育。另外, 应积极提高技术水平, 培养企业的创新精神, 坚持科学发展观, 在提高产量的同时减少对环境的污染。
(三) 健全环境信息公开的救济制度
1. 完善公众信息知情权的救济机制
对于城市建设过程中环境信息政府作出的每个决策, 都直接牵连到人民群众的根本利益, 因此, 每个社会成员都有权利知悉与环境有关的一切信息, 都有权对环境决策、执行情况进行监督。我国也应当为保障公众的环境知情权设立完备的权利救济制度。目前, 大部分西方发达国家将公众的知情权写进了《宪法》, 它可以为公民提起行政诉讼或申请国家赔偿提供法律依据。我国只在立法目的中明确提到保障公众的环境知情权, 立法的层次越高、规定越明确, 越有利于保障公众的环境利益。因此, 我国应该在法律层次上尽快弥补缺失, 明确公众的环境知情权, 也有必要将其纳入宪法。另外, 根据我国《办法》可得知如果我国政府没有公开环境信息且尚未对对公众造成损害, 或者造成伤害的公众不主张其权利, 其他个人社会组织也无法提出行政诉讼或司法救济, 只可以向有关部门举报。这导致了公众的合法权益得不到救济, 因此, 我国应完善公益诉讼机制, 从而使政府和企业的行为进行有效监督。
2. 健全行政机关不作为的司法救济制度
我国应借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术及其他经验, 有机地整合现有的关于环境信息公开的零散法律规定, 形成一个系统的制度体系。应当明确行政机关不作为的责任, 行政机关对于公众请求应当公开的环境信息不作为时, 公众可以提起行政诉讼, 如果损害公众利益还应依法进行赔偿。另外还需扩宽我国环境信息权司法救济的范围, 政府不作为行为对其他民事主体的环境权利造成损害的, 除了承担行政责任外, 也要承担民事责任, 对违法行为, 还要承担刑事责任。
3. 建立企业不依法公开的司法救济制度
无救济的权利形同虚设, 对于企业的环境信息公开也存在同样的问题, 对于具有公开义务的企业拒绝或不当提供环境信息的也应当承担法律责任。企业的排污污染行为造成损失的, 对污染事件信息披露严重滞后或存在隐瞒问题的, 公众都应有依法提起民事诉讼的权利。《环境信息公开办法 (试行) 》规定企业不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的, 由环保部门代为公布, 并处以十万元以下罚款。这里并没有赋予公众诉讼的权利, 对公众造成损失也没有赔偿的规定。因此, 在完善环境信息公开的救济制度时, 应当修改民事诉讼规则, 既要追究企业排污行为造成的民事责任, 又要追究企业环境信息公开不当造成的民事责任, 同时, 对负有公开环境信息义务的企业拒绝或不当提供环境信息, 对公众的人身和财产造成损害的企业应当承担赔偿责任。
五、结语
创建城市森林, 改善城市的生态环境, 是我党十八大以来积极推进森林生态建设、建设美丽中国的一个缩影。环境保护是我们全人类的共同事业, 需要所有人的积极参与, 而公众参与是前提是环境信息的及时有效获取。环境信息公开制度对于政府和企业而言, 都有着积极的作用。近年来, 环境的日益恶化在客观上促进了环境信息公开制度的产生和发展。我国现阶段环境信息公开制度虽然已经开始起步, 但与发达国家比较还相当不完善, 任何一个制度的建设都不是朝夕之事, 城市森林建设中如何进行环境信息的公开还处于探索阶段, 随着环境法制理念的深入人心, 城市森林建设的不断推进, 我国环境信息公开必然得到很好的完善。
参考文献：
[1]张密生.论企业环境信息公开[J].湖北社会科学, 2007, (12) .
[2]王灿发.环境信息公开与环境保护[J].环境保护, 2008, (13) .
[3] 张琼琼.环境信息公开法律制度研究[D].太原:山西财经大学, 2008.
