摘要：描述性意义上的立法理念既反映了人们对于立法的认识,又是指导立法活动的理论基础和起主导作用的价值观。透过对三十年来我国森林立法的过程和主要内容的分析,能够从法理层面归纳出其立法理念。这一理念的产生有其历史传统、政治体制以及国际背景等因素。在新的历史条件下,旧的立法理念应适应于新的变迁趋势。
关键词：森林法;森林立法; 立法理念; 林业政策; 立法模式;
改革开放三十余年法治建设最明显的成就体现在立法上,2011年初,中国特色社会主义法律体系宣告形成,这被视为我国民主法制建设取得的里程碑式的成就。然而法律体系的形成并不意味着立法工作可以告一段落,事实上,我们不仅要高度重视新形势下政治、经济、社会、文化以及环境生态建设对完善法律体系提出的新要求,还要不断提高法律体系的立法质量和立法水平。在此情形之下,立法理念的研究或许能够发挥重要的作用,一般而言,人们倾向于认为好的立法理念是良法得以制定和实施的必要条件。从规范意义上而言,“法规范底下之各个法条实际上先在一个领导性的价值观念被组合成一个规定单元,而后才发挥其不矛盾的规范功能。”[1](P.106)这种引导性的价值观点在法律的实际运用中类似于我们所说的立法理念这一概念。在目前强调立法质量的大背景之下,一些能够适应新形势新任务的立法理念为政府所强调,如以人为本、质量第一、与时俱进、重在引导等等[2]。
我们固然可以从宏观的角度高屋建瓴地讨论立法理念,但这种研究模式存在过于抽象化的弊端。如果能够从具体的部门法出发,或许能够得到对立法理念更为具体的认识。另外,将立法理念视为一个规范性的概念固然无可厚非,但我们还可以在描述性的意义上分析某部法律所体现的立法理念,这种立法理念是当时人们基于对于立法的认识,指导立法活动的理论基础和起主导作用的价值观。基于以上两方面的认识,本文尝试分析改革开放三十余年我国森林立法理念的内容及形成。
本文分四部分。第一部分简要梳理改革开放以来森林立法的发展历程,集中于对《中华人民共和国森林法( 试行) 》( 1979年) 、《中华人民共和国森林法》( 1984年) 以及《中华人民共和国森林法》( 1998年修改) 等立法背景的探讨。第二部分总结森林法在立法过程与立法内容上所具有的特征。第三部分将尝试提出改革开放以来森林立法的理念以及这一立法理念形成的原因。文章的结语部分表明,在新的时代背景之下,法治、生态、以及现代林业理念等都会对原先的立法理念构成极大的挑战。
一、森林法发展历程简介
《森林法》是林业法律法规体系的核心,我们以改革开放后两部森林法的制定为核心,简要勾勒出林业立法体系的建设过程。1
( 一) 《中华人民共和国森林法( 试行) 》阶段( 1979 年—1984 年)
1979年2月23日,第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过的《中华人民共和国森林法( 试行) 》( 以下简称《森林法( 试行) 》) ,是新中国的第一部林业大法,也是党的十一届三中全会以来我国制定的第一部单行经济法律。对于解读这一部森林法而言,一定要注意当时文革结束的特定背景: 为了谋求长治久安,当务之急是要稳 固的制度,而“法律上的 规则应该 是制度稳 固的表现”[3](P.4)。当时的评论在论证立法的“迫切性”时称: “我国林业有法不依,有令不行,管理混乱,迫切要求我们制定一部森林法,用以裁决林业工作中出现的各种纠纷和案件,打击破坏森林的坏人坏事,保障和促进林业的发展。不加强社会主义法制,林业是不可能发展的。”2虽然力图谋求长治久安,但《森林法( 试行) 》并不是要完全开创一个全新的制度,相反,它是要将过去正确的方针、政策和有力的措施用法律的形式固定下来,集中规定了建国以来在森林管理、森林保护、植树造林、森林采伐利用等方面的一些举措。其内容包括林业建设方针和基本任务( 第5、6条) 、林业管理的各级机构、林业企业的任务和管理( 第二章) 、森林保护应建立的森保机构以及相关的措施( 第三章) 、全国森林覆盖率达30% 的奋斗目标,各个地区的不同指标以及机关、部队、农场等单位的植树造林等( 第四章) 。
不仅如此,当时政府也提出建立林业法律体系的构想: 制定森林法,进而制定各项规程、细则,使林业工作有一套完整的法规。影响力较大的是1981年全国人民代表大会通过了《关于开展全民义务植树的决议》,次年国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》则具体规定了义务植树运动的组织管理机构、履行义务的人员范围等。据统计,在1978年至1984年期间,共制定林业规范性文件270余件,但这些文件有许多和政策的区别不大,缺乏强制执行的效力,在护林防火、造林、制止滥砍滥伐等事项上,出于强调的目的曾多次发了内容基本相同的文件[4](P.473)。
( 二) 《中华人民共和国森林法》阶段( 1985 年至今)
时隔五年,第六届全国人民代表大会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》。同之前的立法相类似,这一立法同样被视作是“用法律形式把成熟的经验固定下来”,特别是要把中共中央、国务院总结建国以来林业建设经验的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》( 1981年) 予以法律化。
此次《森林法》制定的基本思路是: 在稳定山林权属,保障所有者和经营者合法权益的基础上,严加管护; 进一步调整好国家、集体、个人三者的关系,以调动各族人民、各行各业发展林业的积极性。3 简单说来,就是要从原先“一大二公”模式的禁锢中走出来,让林业生产者在经营中有更多的自主权和利益; 同时又要加强管理,保护森林资源。4与《森林法》( 试行) 相比,修改的主要内容包括: 稳定林木、林地的权属( 第3条、23条) 、严格控制采伐量( 第25、26条) 、对森林采伐和木材实行统一管理( 第28条) 。
随着经济和社会的发展,森林资源的保护与管理出现了一些新的情况,经过几年的调查研究,1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》,新修订的森林法于1998年7月1日起施行。修订集中在国有重点林区林权证的核发、林地使用权和林木的流转、征用占用林地的管理、森林生态效益补偿等方面。
迄今为止,我们已经形成了比较完整的森林法律法规体系。其内容主要有: 《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》等10件法律; 《森林法实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》等17件林业行政法规; 《林木和林地权属登记管理办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林业行政处罚程序规定》等42件林业部门规章以及地方人大、政府制定的400余件地方性法规和规章。1
二、森林立法的特点
从立法过程和立法内容两个方面可以归纳出我国森林立法的特点,兹分述如下:
( 一) 政府推进式立法
政府推进式立法是相对于自然演进式立法而言的。由于我国法律体系是构建起来的,立法往往带有规划性和计划性。简而言之,我国对一些主要社会关系的调整,应当通过法律但立法条件不成熟的,我们先制定为行政法规或地方性法规,以之先进行规范,俟经验成熟时再上升为法律。不同权限的立法权共同形成合力,推动着中国法律体系从无到有,从粗到细,从分散到体系的形成。这种推进式的法律体系形成方式,完全不同于西方的自然演进方式[5]。这是自改革开放以来我国市场经济对于法律法规的大量需求所决定的,这由堡垒式的立法推进模式,几乎是惟一可能采取的立法形式。值得指出的是,这种推进式立法并非是改革开放之后才出现的现象,在建国之初各区各省都希望中央颁布森林法规的时候,中央林垦部梁希就指出全国性的法规并不能仓促制定,“我们仅提出讨论纲要,要求大家讨论出一些比较切合实际的原则,回去以后,斟酌实际情况,制定暂行办法,认真执行,吸收经验,以便进一步制定全国性的法规。”[6](P.243)
( 二) 立法过程中行政部门起重要作用
在我国中央立法的实践中,往往会出现行政化的趋向,中央政府立法以其特有的专业性、针对性、灵活性等诸多优点,迅速填补了国家立法的空白和沟壑地带。在森林法的立法过程中,主要体现在如下两个方面:
1. 国务院及林业部门在草案起草中的作用
据统计,全国人大及其常委会制定的法律,有将近50% —80% 是由国务院提案并实际担负了起草法案的任务[7](P.406)。之所以采取行政部门起草、人大常委会审议的立法模式,主要是为了弥补立法机关在专业性和实践经验的不足。就森林立法而言,国务院及林业部门在起草过程中担负着重要作用。例如,现行《森林法》的起草便经历了“原林业部的草拟———上报国务院———国务院法制局征求各部、各地区的意见,修改形成了《中华人民共和国森林法修正案( 草案) 》”的过程。在十一、十二届全国人大常委会立法规划中,《森林法》修改的“提请审议机关或起草单位”仍然是国务院。
2. 国务院对森林法的细化
在我国的森林立法中,都为以后国务院制定的实施细则进行了明确的规定。( 《森林法( 试行) 》第42条; 1984年《森林法》第40条; 1998年修正后《森林法》第47条) 。国务院于1986年通过了《中华人民共和国森林法实施细则》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》,它们都是对权力机关立法的细致化和具体化。举例而言,在《森林法》( 1998年修正) 第4条中规定了森林分类经营的种类,在《中华人民共和国森林法实施条例》中则对配套的保障措施进行了细致的规定,如划分审批的法定程序、公益林的面积占本辖区内的森林面积不得少于30% 。( 第8条)
( 三) 林业重大方针政策的法律化
传统理论观点认为: 政策是法律制定的灵魂和依据,而法律是政策的具体化。纵观改革开放以来我们的森林立法,一个重要的特点便是它是将我们国家关于林业重大方针政策的法律化。1例如在1984年《森林法》立法过程中,一个重要的内容便是要将中共中央、国务院作出的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》( 1981年) 一些重要规定纳入到森林法之中。其次1995年,国家体制改革委员会、林业部联合颁发《林业经济体制改革总体纲要》。《纲要》提出了林业体制改革的目标,内容涉及营林体制、产业政策、森林资源保护、市场体系建设、产权制度等,构筑了“九五”期间林业改革的总体框架。继《纲要》颁布之后,1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议相应对《森林法》进行了较大幅度的修改。最后,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》( 2003年) 以及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》( 2008年) 对于林业新定位的提法,也促使新一轮的森林法修改,以体现新时期林业的新使命。正如有学者所指出的,新的《森林法》“应该以调整完善林业政策为关键,全面落实中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》的精神,充分体现我国在森林管理方面的新鲜经验……”[8]。林业重大方针政策的法律化的一个突出表现即《森林法》第1条当中关于立法目的的规定,人们一般将立法目的与法律的其他条文之间的关系解释为目的与手段的关系,立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向。
( 四) 内容上的三条主线: 植树造林、森林经营、采伐管理
改革开放以来的森林法在具体条文的规定上有了很大的变化,但是我们依然还是能够发现其一以贯之的内容,即对植树造林、森林经营、森林采伐管理的规定占据了立法的主体部分。在1979年的《森林法》的42个条文中,这三项内容总共占据了27条; 在1984年的《森林法》的42个条文中,总共占据了23条; 1998年修正后的总共49个条文中,总共占据了26条。这种立法对于管制内容的倚重特征使得我们的森林立法仍然是建立在传统的林业理论基础之上,即体现出以木材和其他林产品生产为中心,注重森林显性的经济效益。另外,这样的立法规定毋庸置疑会导致重管理轻服务的价值取向,造成行政主体和行政相对人之间的权责利相互脱节[9]。
三、森林法的立法理念内容与形成
我们可以看到一些对于森林法部门法属性的不同定位: 通行的说法是将森林法认定为我国制定较早的一部经济行政法,这一看法的基本思路是将森林法视作对木材和其他林产品生产的管制法。另一种说法将森林法定位为资源保护法,认为中国在将资源节约和环境保护确立为基本国策,不断加强环境与资源保护法制建设,森林法便成为重要的资源节约和保护方面的法律。这两种定位所强调的重点有着很大的不同。“经济法所调整的社会关系领域基本上着眼于社会的经济再生产过程,主要功能和目标在于促进和保证社会利益中的经济利益的实现。而自然资源法对社会关系调整的基本指向则是与社会相关的自然生产过程,要保证与社会相关生态利益的维护和实现。”[10](P.54)
无论是对森林法的哪一种定位都带有较强的主观色彩,并且这种罔顾立法背景与具体规定的主观判断妨碍我们真正理解森林法的立法理念。正如前文所说,我们是在一个宽泛的意义上讨论立法理念,它既反映人们对于立法的认识,又是指导立法活动的理论基础和起主导作用的价值观。因此,立法理念和立法的基本原则以及立法目的并不相同,前者同一国的政治、历史密切关联,后者在法律文本中可以得到明显的体现。通过之前勾勒的改革开放以来林业立法的历程以及特点,我们可以对贯穿其中的林业立法理念做出如下归纳: 在去除计划经济色彩的大背景之下保护森林资源和提高森林覆盖率,主要方式是通过林业主管部门对森林资源进行管理和保护,同时也强调让林农有更多的自主权从而促进林业的发展。这种立法一般通过都是将先行政策运行中的经验进行法律化,希图能够达到突破经济社会发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题的目的。那么,这一立法理念是如何形成的? 除了我国森林资源现状的自然因素之外,我们至少能够找出以下几方面的原因:
( 一) 森林法立法理念的传统来源
虽然古代没有保护森林资源的专门法规,但在一些史书当中能够发现与环境保护相关的法律规定,这也就是学者们所称谓的“古代的森林立法”。人们往往只讨论这些内容和古代的天人合一思想之间的关联,但对这些规定的性质却不甚了解。韩国学者崔德卿对此进行了细致的分析,在他看来,关于山木树泽的早期政令是基于氏族时代以后的共同体禁忌与习惯的基础之上; 随着专制君主的出现,君主开始渐渐排他性地专取山林树泽,并将规定和禁忌合法化,使之符合国家目的[11](P.558-563)。随着历史的发展,人们在森林立法当中再也体会不到禁忌的神秘特征,但无论是立法的单向性特征,还是对于山林保护的强调,仍为我们当代人所熟知。
( 二) 森林法立法理念的政治制度来源
Shapiro论证了毛泽东时代的计划经济体制加剧了中国的环境破坏,在优先发展重工业的过程当中消耗了大量的资源。1 这提醒我们政治制度的决策以及决策运行机制与环境有着重要的关系。相类似地,我们应当从其中找寻森林法的立法理念。正如有学者所指出的,毛泽东时代属于“党和国家合一的政治制度”,在这种制度之下,法制“是从属性的、工具性的,服务于党与国家政制的一元化领导”,而改革开放后的法制变革正是从摆脱政治的强制约束开始的。“三十年改革的进程,是一个把革命党转化为执政党,把政治统治转化为法制治理的过程,尤其是建设一个新型的社会主义市场经济和民主政治,或从政治国家中逐渐分离出一个市民社会……。”[12](P.91)在这样的一种分离过程中,不可避免要出现部门利益和地方利益膨胀的问题,由此我们可以更好地理解为什么在我们的森林立法理念当中林业行政部门总占据着主导地位。
( 三) 森林法立法理念的国际化背景
从思想观念来说,20世纪传入中国的环境观念一方面造成了讨论环境词汇的变化,这种新变化通过教育系统获得了广泛的渗透力。举例而言,早在1984年《森林法》中就规定了其立法目的是生态效益、社会效益和经济效益的统一,但十多年之后人们才真正认识到林业发展的生态效益应当是第一位的。不仅如此,在林业法律政策的制定过程中也日益渗入国际背景的因素。如果将改革开放前后三十年的林业政策情况进行一个比较,就可以得出前期政策主要突出的是自力更生,而后期的政策则重视对外开放。自1992年联合国环境与发展大会召开后,林业全球化进程日益加快,森林问题被纳入了国际社会的政治议程,得到国际社会的普遍关注。中国林业开始走向国际政治和外交舞台。
结语
好的法律体系不在于形式上有一批法律法规,而在于其思想内容上必须是反映人民的共同意志和利益,体现民主、自由和法治精神。但对于立法的改进而言,更为重要的不是站在一个道德的至高点上对原先的立法评头论足,而是要深入探究其立法背景以及条文当中所体现的立法理念,然后视时代的发展检讨原先的立法理念是否适宜。基于此,我们讨论了三十年来森林立法当中所一以贯之的立法理念,论述其在新的历史条件下通过“林业主管部门对森林资源进行管理和保护,同时也强调让林农有更多的自主权从而促进林业的发展”的核心理念,并且讨论了这种立法理念得以形成的种种渊源。在新的形势之下,以政策为主导、“宽”( 调动群众发展林业积极性) 和“严”( 严格管理森林资源) 结合的立法理念面临着一些挑战:
首先是政策的法律化问题。虽然说理想的立法一定要同时兼具政策层面与规范技术层面,然而不可否认会产生如下一些问题:
1. 是大量政策性话语充斥于法律条文之中,时髦的宣传话语不但可能会带来法律的不稳定,而且难以科学地体现在立法条文当中。早在20世纪80年代就有学者对“有什么需要,就立什么法”的政策性立法提出过反思,这在经济立法当中这一问题尤其严重,应当仔细思考的问题包括: “如何判断哪些需要与国家长治久安、民族兴旺发达息息相关,哪些需要仅仅是瞬间风云变幻; 哪些需要反映了理性、人道、公平、正义的大趋势,哪些需要与这一大趋势背道而弛; 当不同的需要发生冲突时,法律应如何取舍或如何平衡……”[13]经过此种权衡之后,我们才要确定相应规范在规范阶层体系内的位置,上位阶规范的限制以及同位阶所需进行的调适究竟为何。
另外,值此林业发展方式重大变革之际,政府赋予林业发展前所未有的新地位和高度: 林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位,在生态建设中具有首要地位,在西部大开发中具有基础地位,在应对气候变化中具有特殊地位。但在政策的宣传上是一回事,落实到立法规范当中又是另外一回事,在立法的过程中会涉及到不同利益的折冲,难以调和理顺规范之间的关系。
2. 这种宽严结合的立法理念在行业部门在主导地位的情况下往往“严”过于“宽”。苏永钦教授曾指出: “当民法随着经济主体和行为的大幅市场化,而不断扩大其规范领域时,民法和国家管制经济的法规重迭的领域也越来越大,就这一点,中国大陆和西方资本主义国家也是从两个对立的点上微妙的趋同: 后者呈现的是经济法和其它管制法规的成长,对照于前者民法的成长。在西方,经济法往往被视为“对私法的批判”,在中国大陆,则是后来的民法反而多少意味对既存管制的批判。”[14](P.35.)虽然最后的结果可能是殊途同归,不同目的而并存的规范要融合到同一立法之中。但与“对私法的批判”中自由的空间相对较大不同,我们在对既存管制的批判过程中,由于行业主管部门的主要地位,往往失之于对相对人管制过“严”。对行政部门的义务和责任则一笔带过。森林立法也是如此,虽然林木管理,包括病虫害防治、森林防火以及动植物检疫等方面都有相应的法规、规章,但其中没有突显林农的主体地位,政府部门的责任和义务条款内容显得不足。事实上,由于行政部门在立法过程当中占据突出地位,难免会在法律法规中体现其部门利益。但如果法律法规中部门利益过于凸显,立法的科学性公正性就很难保证。
再次,这一立法理念也难以应对社会对良好生态环境的需求。随着社会发展,人们对生态保护、改善生态状况的要求越来越迫切,良好的林业生态环境已经成为社会对林业的第一需求。我国林业正经历着向以生态建设为主和建设现代林业的历史性转变,林业部门的性质也由专业经济部门转变为公益事业管理部门,林业部门的职能由专业经济管理转变为公共服务和执法监管。在这一趋势之下,民众不仅仅是给予一点“宽”的刺激就立即行动的理性经济人,而是对政府公共服务拥有评价权的公民。
目前,修改森林法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2013年立法工作计划,由国家林业局负责起草。从各方的呼吁来看,修改森林法的着力点在于以下三个方面: 一是把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来。确立林农享有的林地承包经营权和林木所有权,对林农享有地权益实行物权保护。二是最大限度地保护好森林资源。为林业发展向以生态建设为主的方向转变建立制度保障,保护好绿水青山。建立严格的林地保护制度,加大对森林生态保护的投入。三是完善林业生产经营方式。包括完善林木采伐限额管理,对公益林和商品林实行不同的采伐许可证发放、备案制度; 推动发展森林保险,落实森林保费补贴; 建立森林资源资产评估制度,发展林业产权交易平台; 扶持林业专业合作社发展,促进林业规模化、标准化、集约化经营等[15]。从中我们可以明显看出对原先的立法理念有一些改进与修正之处,但立法理念的形成有其深刻的政治制度和历史文化背景,其改变绝非一朝一夕能够达成。但无论如何,社会的需要和社会的观念总是或多或少的领先于法律,使这些更为先进的观念渗入到立法之中以拉近两者之间的距离,是一项刻不容缓的任务。
