摘要：第三方评估是促进政府管理方式改革创新重要举措之一。近年来, 各界就第三方评估工作展开了方方面面的热烈探讨。文章从人类学的视角切入, 基于人类学学科的应用特色, 探讨人类学在国内第三方评估工作的应用可能性、必要性、局限性及其调试等方面的内容。本文旨在为国内第三方评估工作提供多一种理论视野和方法论选择, 提倡人类学介入第三方评估工作, 并为进一步完善第三方评估工作而努力。
关键词：人类学; 第三方评估; 应用研究;
国内第三方评估兴起于20世纪80年代末, 发展于21世纪初期, 2014年8月底, 第三方评估全面上升为国家战略, 成为促进政府管理方式改革创新重要方式之一。作为“舶来品”的第三方评估, 引起了各界对它的关注, 不少学者就它的主体范围、概念、实践案例、存在问题、国外经验启示、推进对策等方面进行了探讨, (1) 大大提高了后来者对第三方评估的认识。其中, 也有学者对中国特色的第三方评估进行了探索, 如认为对第三方的独立性不能机械化的认识, 要根据中国国情, 即自上而下的党政推动第三方评估的开展;[1]又如直接指出了第三方评估的中国特色在于由专家主导, 政府推进, 引入利益相关者共同参与评估。[2]本文是在充分认同我国引入“第三方评估”来推进政府职能转变具有重要性和必要性, 且认为我国第三方评估是具有中国特色的基础之上展开论述。
文章从人类学的视角切入, 基于人类学学科的应用特色, 探讨人类学在国内第三方评估工作的应用可能性、必要性、局限性及其调试等方面的内容。旨在通过为国内第三方评估工作提供多一种理论视野和方法论选择, 从学术上为推进国内第三方评估工作服务, 进而达到加快实现政府职能的转变, 提高政府工作效率的目的。
一、人类学中的政策、项目评估的传统
(一) 人类学评估政策、项目的国外经验
19世纪80年代, “人类学之父”泰勒就提出把人类学的知识应用于治理殖民地。他认为, 人类学是决策的科学, 应该用于改善人类的生存条件。[3]人类学评估政策、项目的历史, 相对于其与生俱来的“为政府提供制定政策的参考意见”相比, 晚了近两百年。直至20世纪70年代, 国外人类学才普遍通过对不同类型的政策展开研究, 利用人类学的理论与方法 (主要是田野调查法) , 除了帮助决策者制定和执行政策, 同时担起评估政策的社会效益等任务。有学者将这一阶段、这一学术偏向的人类学称之为“新应用人类学”。[4]特罗特 (Robert) 和申苏尔 (Schensul) 指出:“参与项目督导与评估是应用人类学五大常见实践之一。”[5]谢剑也提到“评估研究”是人类学应用社会研究三大种类之一, 即决定不同政策在达到目的的方面成功的程度。[6]还有更多的学者在实践中不断强调人类学在项目、政策评估中的重要作用。如评估大型水电站与移民等重大项目的塞尼指出:“发展战略中经济中心论与技术中心论具有‘深刻的毁灭性’, 这种‘范式上的偏差’歪曲了事实, 参与发展项目的人类学一直在与之做斗争。”[7]梅尔认为“应用人类学能够提醒活跃在发展领域的人, 发展项目可能会遇到来自目标社区的哪些阻力。”钱伯斯认为“来自城市的偏见、对错误研究与数据的使用, 以及对地方性解决方案与知识的忽视表明, 规划者并没有认识农村贫困的本质, 这意味着发展政策与项目永远不可能成功。”[8]这些学者关注地方性知识对发展政策、项目影响, 他们认为在政策、项目设计中需要尊重、认识和充分掌握地方性文化, 任何政策、项目只有在社会与文化上与地方相适应, 政策、项目的实施效果才可能得以实现、甚至提高。
(二) 人类学评估政策、项目的国内经验
在国内, 早些时期, 一些学者认识到在计划经济条件下, 国家利用中央集权的权威和计划手段制定并实施的一些民族政策已经滞后于少数民族经济社会的发展, 如罗树杰、徐杰舜提出要对《民族区域自治法》中的部分内容进行调整, 郭家骥也呼吁要对民族经济发展政策、民族文化保护与发展政策等进行调整。 (1) 后来, 越来越多的学者加入到了政策过程中评估阶段的研究行列, 如张有春、滕星、白志红、张海超等学者, 分别就扶贫政策[9]、双语教学政策[10]、安居政策[11]、退耕还林政策[12]等进行了探索, 认为在政策执行过程中, 存在与地方文化不相适应, 从而影响政策实施效果的情况。这些研究成果均不同程度涉及政策评估的范畴。但是, 他们的出发点都是学者自身的学术喜好和关怀, 而没有明确树立要影响政策制定和执行的目标。
相比之下, 还有一些人类学者的研究则是在明确了政策评估目的的前提下展开的。如中山大学人类学系, 移民与族群研究中心和世界银行合作了一系列项目, 同时也与绿色和平组织等国际NGO以及中国政府合作了一些应用项目。[13]周大鸣、秦红增、杨小柳等人类学者提倡在发展项目推进的过程中要注重当地人的反应, 将参与式社会评估的理念运用到各种项目、政策的评估工作当中。如杨小柳结合我国民族地区的个案, 从地方社会对国家扶贫项目的适应程度来看项目实施的效果, 指出被扶贫地区“久扶不脱贫”的原因在于项目本身存在着与地方社会不适应的问题。[14]
在应用的领域, 人类学家可以并且应该参与评价政策效益的政策科学研究。从上述人类学在国内外参与政策评估工作的情况比较看来, 我国政策评估的人类学研究有以下三个特点:首先, 人类学在政策过程的其他方面的研究, 如政策评估, 则仍处于初生阶段。其次, 相关项目主要是以国外资金作为支持, 很少来自国内政府或非政府的经费支持。最后, 更多的人类学研究是因学者自身的学术和现实关怀而展开的研究, 而非是国内政府或非政府委托进行的研究。总的说来, 世界范围内, 人类学有参与政策评估的传统, 但是在国内, 它没有拿过进入政策评估大门的门票。
如今, 我国引进并大力发展第三方评估体系, 这是人类学加入政策评估、应用研究的大好机会。因为, 人类学对项目、政策评估的几个取向, 与我国政府转变职能、提高公信力、拓展民主参与评估等需要不谋而合:首先, 其评估的目标是政策在地方的实施效果, 而对效果的评判在很大程度上取决于目标群体的评价。其次, 运用人类学田野调查方法, 全面认识政策在地方的实践及其带来的社会文化变迁。最后, 结合地方的、民族的、传统的文化, 如制度、技术、观念等对政策实践的影响, 反观政策本土实践的有效性和可行性。正是由于人类学的这几个研究取向, 使得它有被国内第三方评估工作接受的可能。
二、人类学参与国内第三方评估的必要性
(一) 第三方评估需要人类学“相对论”的视角
“文化相对”是人类学基本原则, 它要求研究者们摘下“有色眼镜”, 去看待不同的人与文化, 要求调研者持有价值中立的态度, 尽量保证调查结果的“客观”与“真实”。这与第三方评估对内容客观化的需要不谋而合。我们应该唤醒第三方评估者的“文化相对”意识, 只有持有此观念, 才能避免用统一的尺子去丈量不同文化语境下的人与事。不难发现, 目前我国绝大多数的第三方评估追求的是经济、管理理性, 而忽略文化、历史理性。当第三方评估者习惯了只用数字、公式和模型说话之后, 就容易染上工具理性和经济霸权色彩, 就容易轻视历史与文化的深远影响。人类学介入第三方评估, 其研究方法、理论视角、阐释方式等都值得我们去深思。但是, 人类学如何在第三方评估者之间宣扬、传达“文化相对论”的观念才是最首要的任务。
(二) 被第三方评估需要的人类学具体方面
国内第三方评估在实践过程中遇到不少困难。其中, 相关研究者达成共识的就是关于第三方评估信息的获取和分析的挑战。人类学可以在一定程度上解决以下三个方面的挑战:第一是信息的来源问题;第二是信息内容的性质取向问题;第三是信息的处理问题。
首先, 信息的来源是影响第三方评估有效性的首要因素。如有不少提到第三方评估信息不对称的观点, 各个行政机构因自身利益左右, 而在一定程度上降低了提供客观、权威数据的可能性。相应地, 这些学者认为解决信息不对称的问题, 得靠加大政府工作的透明度。[15]然而, 仅凭政府层面提供的信息来评估项目或政策的实施情况, 就无法改变政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的困局。因为, 单纯依靠政府公开信息的第三方评估, 实际上, 主导评估者所获取的评估内容的主体还是政府。信息渠道没有根本改变, 信息内容是否全面、客观和权威, 仍无从考量。解决信息不对称问题, 其核心在于追究信息的来源问题, 即不仅要有政府自上而下的统计, 还应该有自下而上的、以人为本的信息采集渠道。众所周知, 由政府机构主导的项目、政策常常来自上层设计, 项目、政策的制定和实施者经常会低估政策所带来的变迁对广大人民的影响。而后者才是问题的核心, 不同群体虽然是公共政策所关心的对象, 但是他们本身却缺少表达意见的机会。人类学者所从事的政策工作, 就是在弥补这类信息不平衡的现象, 他们代表力量单薄的群众参与解决问题。而类似这种人类学维护或支持某种政策的工作, 早在1838年伦敦成立土着保护会时就开始了。钱伯斯在谈到如何摒弃发展规划者的偏见, 实现政策、项目的成功的唯一办法时, 也曾谈到“把穷人放在首位”, 让农民自己参与到项目设计与评估中。将人类学的视角和方法运用到第三方评估中, 能够扩宽信息来源渠道。这在一定程度上满足了第三方评估要扩大公众参与的愿望。
其次, 信息的量化和质化是影响第三方评估有效性的直接因素。信息内容的取向决定了第三方评估标准是定性还是定量的问题。也直接影响到第三方评估的客观性、有效性、公正性和权威性。这也是第三方评估颇受关注的问题之一。实际上, 目前大多数的第三方评估是以定量为评估标准。评估者通过各种信息平台获取的汗牛充栋的统计数据就是“定量”的表现。对数据的分析, 确实可以在一定程度上反映项目、政策实施的情况。但不可否认的是单一的定量分析存在一定的问题:一是数据来源的客观真实性受到数据收集、整理、提供者的主观因素影响;二是一些评估事项如何量化或到底能不能量化等——这些都是信息量化颇受争议的问题。因此, 仅凭定量的标准作为第三方评估的标准是不够客观的, 还应该融入适当的定性评估指标。维克多提到:“人类学者还可以对发展机构所搜集与使用的一些量化材料提供深入的质性分析, 尤其是帮助阐释、评价、扩展或驳斥发展项目中用于说明问题的一些统计数据。”[16]人类学的定性研究正好弥补定量研究之不足。
最后, 信息处理的方式是影响第三方评估有效性的重要因素。应该说第三方评估报告不是传统的政府部门总结, 也不是类似政府部门总结的简单综合, 而应该体现更多的专业性, 尤其是在定性和定量的分析上。那么, 从人类学学科出发, 其具有文化整体观、相对论和比较观等学科理念, 这左右了其处理信息的维度, ——着重考虑信息的全面性、层次性和比较性三个维度。一是要求评估内容要围绕主题做到尽可能地详尽。与项目、政策相关的各个方面, 政治、经济、文化等内容均不可缺少。有学者讨论政策评估的环境问题, 如龚志祥提到:“影响和作用民族政策决策、制定、执行、监控、评估和终结的一切外部条件和因素的总和, 分为自然和社会环境、国内和国际政策环境。”[17]对政策环境的充分认识, 是全面掌握影响政策评估因素的前提;同时也是评估政策出台后对环境造成影响的必要条件。任何项目和政策都是在特定的生态、社会、文化环境中实施。在评估时, 若是对独特的环境条件把握不准或视而不见, 会在一定程度上影响评估结果的准确性, 或是造成评估结果的趋同化。二是要求评估内容呈现出层次感, 即将自上而下的政府提供的数据与自下而上的各个群体及其代表提供的信息有机结合起来。除此之外, 在采集信息内容时, 要注重不同群体及其代表的声音, 如不同性别、年龄、民族、地域、专业背景等群体代表的意见建议。对信息内容进行有层次的处理, 有利于让评估评到点上、根上, 而不是让评估内容空洞化、表面化。三是用比较法来处理第三方评估内容。着重对项目、政策执行的历时性、现时性展开分析, 或在跨文化中进行项目、政策执行情况的比较。在纵向上, 比较项目、政策的情况;在横向上, 比较同一项目、政策或类似项目、政策在不同地域、民族、族群中的实践情况。通过比较法, 进一步体现项目和政策对社会、对人民的影响。总的来说, 人类学要求尽量减少研究者“污染”数据的可能。人类学者重在将数据用被研究者的语言、以民族志的形式细腻地描述出来, 将评价的资格和权利交付给读者。
综上所述, 人类学能将第三方评估的内容聚焦到“人”的身上。人类学对人及其观念的重视, 使其在第三方评估中充分尊重和发挥当地人的能动性, 让当地人成为评估的主体之一, 这在一定程度上解决了第三方评估主体单一的困境。除此之外, 我们很少能在第三方评估中听到不同人们的声音;对不同群体的价值观也缺乏了解;也常忽视民族的传统文化对政策、项目的影响。因此, 第三方评估工作的不断完善与发展需要人类学的参与, 这是让人们“说话”、“参与”、“行动”的尝试之一。[18]再者, 人类学定性的研究和多维度处理信息的理念, 在一定程度上能够弥补目前国内第三方评估内容较为缺乏活力的短板。项目、政策评估要求全面把握政策的环境, 人类学具备了层层剖析复杂的社会环境的耐心和能力。人类学的整体观、历史观、比较观视角, 能注意到社会各方面的横向与纵向的联系, 这有助于在评估政策时分析政策产生的多重影响。
三、人类学在国内第三方评估中的局限性及其调试
1992年, 费孝通先生在《民族地区社会经济发展》前记中, 说道, “民族调查研究不仅是个学术问题, 而且是一项密切与国家的政策和行政建制相结合的工作。”[19]人类学与国内第三方评估的结合是学术和现实的需要和趋势。但是, 人类学囿于学科自身存在的特点, 其运用在国内第三方评估工作中仍存在一些不适应性, 主要体现在研究机会、研究方法、研究视角和研究者自身四个方面。为推进人类学与国内第三方评估的有机结合, 让人类学更好的介入国内第三方评估工作之中, 当前亟需人类学自身做出积极主动的调整。
(一) 人类学在国内第三方评估中的局限性
人类学有没有我国第三方评估政策的舞台, 或如何运用政策资源, 是促进人类学介入国内第三方评估工作的前提。在国内, 不乏对参与项目、政策评估工作有心有力的人类学者, 但是, 他们长期缺乏参与政府工作, 缺少获得和积累相关专业知识的机会。以往我国从人类学学科出发对项目、政策进行评估的研究成果存在以下两个问题。一是在学理上, 缺少对同一问题的不同体系之间相互影响的讨论——如教育政策与地方教育逻辑, 环境政策与地方生态逻辑, 发展政策与地方发展逻辑之间是如何相互作用的。二是在学者身份上, 大部分的学者都是在高等院校或研究机构工作, 缺少机会去了解政府的工作、熟悉国家管理机构的种种规则、制度。这便导致了大多数的研究成果始终是学者单方面的关怀, 人类学具有的应用优势并未被各行各业给予充分的认识和使用。如今, 我国借助第三方评估工作来促进政府职能的转变, 基本上改变了过去政府内部评估的历史。从国家的意愿上看, 政府多元化价值观要求打造多元的评估渠道, 倾听多元的社会声音, 这为人类学进入国内第三方评估打开了机遇大门, 人类学也应该借此东风, 实现自己由学究走向应用的心愿。
(二) 人类学在国内第三方评估中的调试
如何提高人类学研究方法的效率, 是促进人类学介入国内第三方评估工作的关键。人类学标志性的研究方式就是田野调查法, 又称田野工作 (fieldwork) , 田野工作是对一社区及其生活方式从事长期的研究。田野工作是人类学最重要的经验, 是人类学家收集资料和建立通则的主要根据。对于第三方评估者而言, “没有调查就没有发言权”, 因此, 人类学的田野调查法在第三方评估中有用武之地。但是, 该研究方法与国内第三方评估工作最为不契合的地方就是方法使用的时间太长、成本太大与政府评估工作“短、平、快”的特色不适应。笔者认为可以通过以下途径来实现人类学调查法的提速:一是普及能够提高调查速度的人类学方法, 如快速民族志评估、农村快速评估[20]和参与式乡村快速评估法。将人类学的田野调查方法融入第三方评估, 是增强评估者对项目、政策的感观和现场感, 提高评估者对项目、政策实践的对象、实践过程中遇到的挑战和困难, 或是实践的成功经验等方面认识的行之有效的方法之一。
如何发挥人类学个案研究、实证研究的特长, 在国内第三方评估工作中树立有意义的典型个案, 是促进人类学介入国内第三方评估工作的重点。人类学研究的视角大多是以个案研究、田野研究和实证研究为切入点, 这样的视角与政府展开第三评估工作需要获取的概括性、综合性的研究结果不相符合。简单地说, 就是个案不具有问题的代表性和说明性。民族学、人类学的田野研究、经验研究、实证研究、个案研究等所积累的知识, 还需要放在社会科学的知识体系中去检验和重新认识。民族学、人类学需要整合相关学科的知识, 需要与其他社会科学学科的合作和参与政府的工作, 才能进入到更具针对性的应用研究的行列。而第三方评估也要避免大、空、泛的讨论, 尽量做到接地气, 就要经常见到有血有肉的鲜活“个案”。
如何让学者正确认识国情与国需, 是促进人类学更好融入国内第三方评估工作的推力。学者自身存在的认识问题, 首先是人类学者应该认清、准确把握我国国情、制度现状。国内第三方评估是基于政府自上而下推进为前提的, 人类学家作为参与评估工作多元角色中的“一元”, 应该摆正心态、积极融入中国特色的第三方评估工作中, 不要机械的强调第三方评估的“独立性”, 不要一味地解构, 忽略建构。其次是人类学者应该具有国家视野。我们不应该只关注人类学相关理论, 还应该意识到, 任何一个问题都是嵌合在国家的网络之中。人类学者在做好自身的理论研究的基础上, 还应该树立有从学术上为国家、社会和人民服务的理想, 促进自己从学斋型学者向应用型学者的转型。
结语
本文从人类学参与政策、项目评估的国内外传统着手, 阐释了人类学参与国内第三方评估的理论基础和实践经验。接着, 以探讨人类学视角、方法参与国内第三方评估的可能性、必要性和局限性为主体内容。其中, 围绕第三方评估内容的来源渠道、性质取向和处理手段等方面的困境, 展开人类学介入对其的帮助论述;以及针对人类学学科及其方法论的局限, 即研究机会、研究方法、研究视角及研究者自身等与国内第三方评估工作不适应的四个方面展开讨论, 并提出相应调适的探索性思路与建议。
应该说, 人类学及其方法论仅是国内第三方评估工作中多元视角和工具中的一种。需要明确的有两点:首先, 人类学为国内第三方评估提供了多一种视角和方法的选择, 它是和其他学科及其他方法论共同存在和协作发展的, 而不是对其他视角、方法的取而代之。其次, 人类学只能为政策、项目评估工作提供微观技术的支持。而政府的目标是多元的, 尽管微观的技术层面上可以为绩效的具体评估提供有用的工具, 但是在宏观和整体方面, 却难以完整体现政府的多元价值观。因此, 国内第三方评估还是应该将微观与宏观技术手段结合起来, 才能进一步巩固和强化其权威、公正和客观等特性。
总之, 国内第三方评估是在我国积极转变政府职能、提高政府工作效率过程中应运而生的产物。促进人类学与国内第三方评估的合作, 是人类学从象牙塔走向现实社会的又一次难能可贵的机遇。人类学的学科性质决定了它本身就是“第三方”。人类学在一定程度上可以满足国内第三方评估对公众的参与、信息的客观与权威的要求。
参考文献
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