2009 年以来，中央政府为了应对严峻的食品违法犯罪形势，采取了一系列措施 ,例如制定修改《刑法（修正案八）》和《食品安全法》、组建国家食品药品监督管理总局、开展“打击食品犯罪保卫餐桌安全”专项行动等。 但是 2014 年发生的“福喜过期肉事件”,使民众再次对政府的监管产生质疑。 原因在于当前的监管手段并不能很好地破解食品违法犯罪行为较强的隐蔽性，所以，以破解食品违法犯罪行为的隐蔽性进行监管手段创新具有重要意义。
一、食品违法犯罪行为隐蔽性的表现
食品安全监管手段的创新必须以破解食品违法犯罪的强隐蔽性为导向。 这要求必须区分两个问题：食品违法犯罪的原因或者目的和敢于实施食品违法犯罪的原因（即食品违法犯罪实施过程中所需要的条件）。 食品违法犯罪的原因或者目的是为了盈利，不管是企业还是个体工商户都是如此，但是，由于目前生产技术比较落后和食品行业的价格竞争激烈[1]（P83-86），这导致他们处于低盈利状态。 而敢于实施食品违法犯罪的原因就是食品违法犯罪的隐蔽性强，隐蔽性强多表现为食品违法犯罪持续的时间较长，例如三鹿奶粉事件。 三鹿奶粉公司在 2007 年 12 月份接到消费者投诉，2008 年 7 月份送检河北省出入境检验检疫局发现三聚氰胺，2008 年 8 月 1 日田文华召开会议要求保密， 但没要求停止奶粉的生产和销售，直至 2008 年 9 月 12 日被政府勒令停止生产和销售[2]. 那么，为何食品违法犯罪行为隐蔽性强呢？ 因为信息不对称、质量控制和检测技术落后、危害行为和危害结果的隐匿性。 隐蔽性强为食品违法犯罪行为的实施提供了机会， 也即隐蔽性强是食品违法犯罪机会的表现之一，但食品违法犯罪机会与隐蔽性强的原因存在部分重叠， 食品违法犯罪机会表现为较大的市场需求、低端消费者、食品产业链条较长、法律制度存在不健全之处、社会监督主体缺失、监管手段落后、损害后果难以确认等。 由此可知，食品违法犯罪行为的发生机制是：激烈的竞争+盈利+食品违法犯罪行为隐蔽性强。 发生食品违法犯罪行为的前两点原因较易理解，我们主要分析第三点。 就食品违法犯罪而言，违法犯罪行为和危害结果的隐匿性主要表现为：食品违法犯罪行为实施的空间相对封闭和隐匿、危害结果与食品违法犯罪行为之间因果关系的不确定性、危害结果的异地爆发性和爆发之前的长期潜伏性、食品违法犯罪的受害人分布相对分散。
食品违法犯罪行为实施的空间相对封闭和隐蔽。 通过对两大类主体的食品违法犯罪行为对比可以清楚地看到：合法的企业和个体工商户与非法团伙和个体实施的食品违法犯罪行为，两者都是故意而为（目前我国的食品违法犯罪行为以故意为主，主要表现为添加或者使用非食用的化学物质，过失则较少，主要表现为生物性污染）。 前者实施食品违法犯罪行为的空间就是工厂和作坊，主要特点是封闭性，一般外人是无法进入的，但并不隐蔽。 而后者主要特点是隐蔽，其封闭性也是较强的。 封闭性和隐蔽性使得其与外界隔离，体现为不透明，这就为其实施食品违法犯罪行为提供了机会。
危害结果与食品违法犯罪行为之间因果关系的不确定性。 众所周知，伪劣食品会对人体健康造成伤害，就定罪而言，“只有当构成要件所描述的结果是有人类行为所造成的，该结果在刑法上才有意义”[3]（P93）。 在司法 实践中，定罪上不存在困难 ,但是消费者提起民事诉讼要求赔偿就存在举证难的问题（除非实施举证责任倒置）。 由于从食品违法犯罪行为到危害结果的出现要经过一段时间，而这期间必然受到多种因素的影响，况且有的损害是不明显的，即使消费者明知自己消费了伪劣食品，消费者也很难证明自己的损害与食品违法犯罪行为之间存在因果关系，这是目前无法充分调动消费者参与食品违法犯罪防控积极性的原因。 我们并不完全赞同以公益诉讼的方式对食品违法犯罪的实施者提起民事诉讼赔偿，但是我们认为此种模式更为可行：先有政府部门对受害者进行赔偿和免费治疗，然后，政府再向食品违法犯罪实施者进行追偿，三鹿奶粉事件就是如此。 因为消费者相对于食品违法犯罪实施者处于不利地位，消费者对食品违法犯罪实施者直接进行民事诉讼很难真正达到维护其合法权益的目的。
食品违法犯罪造成的危害具有异地爆发性和爆发之前的长期潜伏性特点。 这表现在危害结果的出现上---非即时性和非现场性，其与暴力犯罪（仅指侵犯公民人身权利的犯罪）存在显着区别。 除去极小一部分暴力犯罪的犯罪行为和危害结果不是在同一时间空间出现外，其他都具有即时性和现场性，因为“它必须同时具有时间和空间的恰当配置与分布 （这是从犯罪人的角度看）即犯罪目标或被害者正好交叉相遇在某一客观背景中”[4]（P132），否则，暴力犯罪人很难达到其目的。 而食品违法犯罪的危害结果与食品违法犯罪行为是分离的，即处于不同的时间空间点上，而且在被害人遭受食品违法犯罪侵害后，其危害结果也并非立即出现，而是具有一个时间跨度。 因为实施食品违法犯罪的主体欲获得金钱就必须不能让潜在受害人现场识破其违法犯罪行为。 从违法犯罪行为到危害结果之间的距离必须尽可能地延长，越长越利于违法犯罪实施者实现其目的。 而暴力犯罪的犯罪行为和危害结果之间的距离越短越利于实现其目的。 因此，犯罪目的使得食品违法犯罪行为异于暴力犯罪行为。
食品违法犯罪行为的受害人分布相对分散。 分散性主要表现为受害人分布的广泛性和地域性，广泛性的程度和地域性取决于伪劣食品的销售地和不同地域民众的消费习惯，而销售地的分布又取决于不法经销商。 一个食品违法犯罪行为涉及的不同地域的不法经销商越多，其受害人的分布就越广泛，而且呈现明显的地域性。 但是，这种受害人分布的广泛性和地域性是不能够超出一定限度的，超出限度反而会降低食品违法犯罪行为的隐蔽性。
二、政府应对措施的现状和评价
我国政府对食品违法犯罪的监管已经陷入了一个怪圈：媒体、食品生产加工企业员工或者消费者曝光食品违法犯罪行为，然后政府监管部门介入调查，最后对政府监管人员问责和严厉惩处食品违法犯罪者以回应民意。 为何会陷入此种怪圈？ 这与当前政府应对食品违法犯罪的措施相关，应对措施包括三类：制定和修改法律规范性文件、开展严打行动、改组和新建监管机构或部门。
（一）食品安全监管制度及其存在的问题
总体上来说，我国的食品安全监管制度已经较为完善。 《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《食品安全国家标准管理办法》《流通环节食品安全监督管理办法》《食品流通许可证管理办法》《食品生产许可管理办法》《食品标示管理规定》《食品安全法实施条例》《食品药品行政处罚程序规定》《食品检验机构资质认定管理办法》《食品添加剂生产监督管理规定》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《保健食品注册管理办法（试行）》以及《刑法》等。 还有部分与食品安全相关的制度处于构建和完善阶段，例如，2014 年 8 月 6 日发布的《食品召回和停止经营监督管理办法（征求意见稿）》与2014 年 8 月 8 日发布的《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案管理规定（征求意见稿）》等。 地方政府在贯彻和落实国家监管制度中也建立了不同的食品安全监管手段，见表 1.
但是，地方政府的监管手段也都是对国家监管制度中规定的监管手段的贯彻和落实，而且这些手段以追溯和问责为主，事实上，这些措施仍然是事后监管，一旦出现危害食品安全的行为就可以利用追溯体系来查找责任人。 虽然追溯体系可以降低食品违法犯罪行为的隐蔽性，但它是发生食品违法犯罪之后而非之前；另外，基于各种不利条件，追溯体系在许多地方还很难建立和普及。
事实上，除去部分省会城市和较大的城市之外，大部分市县乡镇以及其他落后的地区仍然偏爱运动式执法或者严打。 因为，一方面，这种执法方式短期见效快、成本相对较低；另一方面，鉴于经济能力和民众素质等条件的限制。 国家层面也同样开展了一系列严打行动，例如“打击食品犯罪保卫餐桌安全”专项行动与打击保健食品“四非”专项行动。 此外，还有一些严打的通知，例如《关于进一步依法严厉打击食品安全犯罪行为的通知》《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》和《关于积极参加严厉打击“地沟油”违法犯罪专项工作的通知》等。 这些严打通知和行动都反映出政府的一种惩罚性情感和压制性态度，对于频发的食品违法犯罪而言，严打是必须的，但不是最佳的方案。 因为严打同样着眼于事后而非事前预防，更不是基于破解食品违法犯罪隐蔽性的方式。 那是否有助于预防食品违法犯罪人再次犯罪及威慑潜在犯罪人呢？ 前者要求对刑罚类型与实施某种特定犯罪的犯罪人再犯的可能性之间的关系进行评估，后者只有在潜在犯罪人因被抓可能性大而斟酌风险或风险虽低但行为人惧怕刑事定罪时有效[5]（P266），情况比较复杂。
（二）国家改组和新建的监管机构或部门以及存在的问题
改组和新建的机构或部门是国家食品药品监督管理总局和食药警察侦查支队或大队。 而改组和新建的机构或部门是否能够破解食品违法犯罪的隐蔽性呢？ 答案是不确定的。 建立食药监总局的目的是为了改变以往食品药品安全监管“九龙治水”的局面，真正做到职责明确和无缝监管。 它将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节和食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合。 它解决是“谁监管”而非“用何种手段监管”的问题。 食药警察作为专门打击食品违法犯罪的刑事侦查部门，它是在跨区域案件明显增多、犯罪手法升级和犯罪行为愈加隐蔽等新形势与新问题的背景下设立的，由于食药警察部门都设立了情报部门，所以，能够发现较隐蔽的食品违法犯罪行为。 但是，侦查食品违法犯罪的一个重要问题是情报来源较少，目前主要有三个情报来源：群众举报、食药监行政部门移送和公安机关的线人。 然而，其中有两个是依赖于公安机关以外的力量，这导致食品违法犯罪的线索受制于外部力量，群众一般只有在奖励的条件下才能激发他们举报的积极性，这会增加公安机关的经费负担。 而食药监行政部门的移送则会因公安与其衔接机制的不畅，部门利益或业务素质不高等问题而受到限制。 公安机关要想建立可靠稳定且多源的情报来源，需要充分发挥社区中的居民委员会和农村中的村民委员会等基层自治组织以及基层公安派出所和其他社会团体的作用。[6]（P65-68）
三、创新有效的食品安全监管手段
（一）创新食品安全监管手段要注意的事项
第一，不要误认为任何单一监管手段就可以预防食品违法犯罪。 手段的有效性不仅取决于其是否具有针对性，也取决于是否可以形成合力。
第二，注重对食品安全监管手段实施效果的科学评估。 当前，我国对食品安全监管手段的评估存在两个问题：很少对实施效果进行系统科学的评价，评价标准也不科学。 实施效果的评估是为了改进或者放弃当前使用的监管手段，以保证有效的监管手段被使用到食品安全监管中。 当前实施效果的评估主要表现为单纯的以当下被查处的食品违法犯罪案件数量来作出判断，认为查处的案件数量越多，监管手段就越有效。 事实上，食品安全监管手段有效与否取决于下一个时间段内发生的食品违法犯罪数量和危害程度（包括被查处的与未被发现的食品违法犯罪行为的数量和危害程度），而非当前查处的数量。
第三，食品安全监管手段的创新要考虑到监管对象的实际情况。 监管手段要想达到效果则需要被监管对象的积极配合，这要求帮助被监管对象解决响应监管举措中所面临的困难。 目前，中国尚未形成一种良性的食品安全市场竞争机制（包括退出机制），既存在着愿意增加投入确保食品安全的食品生产经营者在市场中未得到预期的回报，也存在着食品违法生产经营者利用成本低的优势在市场中获得了较多的利益。 这会导致无食品生产经营者愿意投入更多的资金来确保食品安全，甚至还会迫于竞争压力实施食品违法犯罪行为。 另外，怀特认为处于市场经济网之中的企业，他们之间是相互盯着的，为何他们不去揭发其他企业的犯罪呢？ 因为被制裁的违法犯罪企业空留的市场份额，并不一定由自己来补充，事实上，可能由其他企业占有，所以，倒不如模仿违法犯罪的企业来获取更多的非法利益[7]（P30-37）。 因此，关键所在，一是要给予那些增加资源投入确保食品安全的生产经营者以奖励 ,以此来促使更多生产经营者积极主动地维护食品安全；二是作出使用某种创新性监管手段的过程必须让被监管对象参与。 为何食品安全监管手段总是达不到理想效果？ 因为监管对象不愿意配合。 我们作出使用某种监管手段的过程必须要求适用对象的参与，充分考虑执行中可能存在的困难，分析哪些因素会使他们执行的积极性不高，只有解决了这些问题，监管才会有效。
（二）创新食品安全监管手段
第一，充分发动食品生产经营者之间的监督和鼓励内部员工积极举报。 食品生产经营者之间是一种相互竞争的关系，一些合法的食品生产经营者是最痛恨非法的食品生产经营者的，一般市场上哪个食品生产经营者从事了食品违法犯罪活动，他们要比食品监管部门知道得更早也更清楚。 要建立相应的激励机制，鼓励正当竞争行为，严厉惩处违法犯罪活动，避免某些食品违法犯罪行为成为行业的潜规则。 积极鼓励内部员工的举报行为。 内部员工进行举报可能存在部分困难，因为如果被发现就会丢工作，如，2014 年 8 月发生的举报沃尔玛使用黑油内幕的员工已被停职。[8]
但是，往往内部员工举报会比食品监管机关去查更为有效，关键是要建立相关的保密和奖励制度，保护好举报人的各种权益。
第二，建立“暗检”制度。 定期和不定期公开抽检的监管方式存在缺陷，这种监管方式很容易为被监管对象规避，例如福喜过期肉事件中，相关人士爆料他们有两套报表数据，一套是现场当场做的，还有一套专门有人改的报表，这套是给审核的人看的。[9]
而“暗检”制度则是监管部门不以执法机关而以消费者的身份进行抽检，私底下派出人员进行购买食品，然后送回进行检验。 一些企业敢于实施食品违法犯罪活动是因为监管部门很难清楚地了解企业内部的信息，不免存在使用合格产品来应付抽检的情况，所以，此种做法有利于规避传统监管方式的弊端。
第三，免费为怀疑存在安全问题的食品消费者提供检验服务。 2012 年 7 月江苏工商系统启动“你点我检”的食品免费检测通道，任何对食品安全有疑虑的市民都可以向工商部门提出检测申请。[10]
这项措施可能会增加地方监管部门的财政负担，但是有条件的地方可以积极借鉴，当前不具备条件的地方可以积极推进，有条件地规定哪几种情况下可以进行免费检测。
第四，使用摄像头进行监控。 对食品安全的监管应该从结果转向过程，但是，对过程的监管又不可能要求监管部门一刻也不离开监管对象，最佳办法是实现食品生产过程的全天候公开透明，这样可以达到监管的目的，方法是在生产加工车间安装摄像头，并把现有的摄像头的数据实时传输到监管机关，使得监管机关实现全天候实时监管，必要时也可以作为证据使用。 正如，爱尔兰都柏林大学patrick wall 教授所言，应当对供应商和自己的生产设施设立监测系统（摄像头），使生产和操作过程达到全程监测，员工知道自己被全程监测后，就会减少违规操作的可能性。[11]
但是，这些措施也是可以规避的，所以，需要在食品生产的企业内部设置专职审核员负责日常内部监管。
第五，食药监要仿照食药警察部门设立情报部门和建立情报制度，以此解决食品违法犯罪隐蔽性强的难题。 当前，食药监获得食品违法犯罪线索或信息的途径主要有三个：群众提供、相关部门移送、日常公开执法检查。 而食药警察获得线索或信息的途径除了群众提供与相关部门移送之外，与食药监最大的差异则表现为食药警察可以非公开地收集线索或信息，而食药监则只能通过公开的日常执法检查获得。 由于食品违法犯罪人是故意实施违法犯罪行为，再加上该行为本身具有较强的隐蔽性，所以，较难通过日常公开执法检查获得食品违法犯罪的线索或信息。 这就是为何有些食品违法犯罪行为存在好长时间，而食药监部门未能发现的原因之一。
第六，加强对非食品添加剂的管理。 相关资料显示，2011 年仅 6 月份之前，全国各级公安机关共破获食品非法添加案件 1100 余起，抓获犯罪嫌疑人 2000 余名[12]. 这其中包括两类行为：添加非食品添加剂与违反食品安全标准添加食品添加剂。 如以沈阳的案件资料为例---2011 年 1 至 10 月，沈阳两级法院共判决 46 件危害食品安全犯罪案件，其中 19 起是因添加非食品添加剂[13],就案件数量而言，前者少于后者；但就对身体的危害而言，前者大于后者。 另外，2011 年相关部门公布了 47 种可能在食品中添加的非食用物质，其中 24 种明确标示尚无检测方法[14]. 这就可能增加食品违法犯罪的隐蔽性，因此，必须要加强对非食品添加剂的管理，要建立严谨的标准，严格地监管。
第七，在食品包装袋上必须注明原材料来源和加工制作的负责人姓名。 当前食品包装袋上只是注明了生产者或地址等信息，而忽视了对原材料来源的说明，当前有的地方食品安全监管部门已经要求在网上注明原材料来源，但也应该在包装袋上注明，以接受消费者更直接且即时性的监督。 同时，注明加工制作的负责人也可以督促其积极履职，而且网上的对应信息要更为详细。 这些都应该属于食品安全追溯制度的内容，而追溯制度则有利于破解食品违法犯罪的隐蔽性，同时也利于增加消费者对食品的信任。
参考文献：
[1]杨欢进，牛建青。我国食品安全问题的成因及对策[J].社会科学论坛，2009,（5）。
[2]解读三鹿奶粉案：掺含三聚氰胺蛋白粉成潜规则[EB/OL].
[3][德]冈特·施特拉腾韦特（Günter Stratenwerth），洛塔尔·库伦（Lothar Kuhlen）。刑法总论 I---犯罪论[M].杨萌，译。北京：法律出版社，2006.
[4][美]迪·金·罗斯姆（D.Kim Rossmo）。地理学的犯罪心理画像[M].李玫瑾，译。北京：中国人民公安大学出版社，2007.
[5][美]哈伯特 L.帕克（Herbert L.Packer）。刑事制裁的界限[M].梁根林，译。北京：法律出版社，2008.
[6]谢宁，温雯。浅谈食品安全犯罪侦查中的几个问题[J].犯罪研究，2011,（4）。
[7]张兆曙，王建。行业性失范是如何发生的-基于市场国家和社会的三维解释[J].学术研究，2014,（4）。
[8]沃尔玛黑油内幕举报员工被停职：与上司有过节，爆料出于良心[N].羊城晚报，2014-08-14.
