在过去的几年里,不少国家均程度不同地相继发生过这样或那样的食品安全问题,其中,有因激素使用产生的问题,也有沙门氏菌污染、农药中有毒化学成份等有毒物质在食品中残留产生的问题,以及其他卫生和环境污染引发的问题。现在,人们又对疯牛病、口蹄疫蔓延产生恐惧,对转基因作物问题极为担扰和关切。由此,许多国家(特别是西方国家)出现了消费者对食品安全的信任危机。
在我国,食品安全问题同样也不容忽视。农产品在种植、养殖过程中,不同程度地受到农药、化肥、工业/三废0的污染,乱用激素则给人体健康带来严重隐患。因此,对于食品安全这一关系生命与健康的大问题,除了新闻舆论监督、工商管理部门的专项稽查行动等手段外,有没有更常规、更有效的办法加以防范和解决呢?应该说,目前发达国家的一些做法值得借鉴。
一、质量标准体系对食品安全的保障
对于西方发达国家广大消费者来说,在高收入和发达的贸易条件支撑下,食品的高质量和安全性是比多样性和可得性更重要的消费决定因素,从而,他们的食品消费行为是质量和安全敏感型的,而非价格敏感型。正因如此,近年接连发生的食品安全问题,在西方消费者中导致出现对食品安全的信任危机。为了重新取得消费者的信任和获得竞争优势,食品生产、营销企业发起新一轮质量标准建立、检测及认证行动,此举已将新的质量标准体系视为保证向消费者供给高质量和安全食品的工具。在这一背景下,完备的、系统化的质量标准体系得以形成。
以欧盟国家为例,欧盟国家的食品质量标准有多种类别。从标准的通用性上看,存在国际统一标准(如ISO9001)、欧盟统一标准(如HACCP)、国家标准(如BRC)、行业标准(可以是跨国性的,如EUREPPGAP)四类,这些标准各有适用的范围和对象,互不冲突。目前,在欧盟国家广为应用的食品质量标准主要有:
1.ISO9001(International Standard for QualityAssurance):国际标准化组织指定的农产品质量保障标准,世界通用。
2.HACCP (Hazard Analysis of Critical Con-trol Points):即危害性控制要点分析,包括四个分析要点:(1)寻找危害点所在;(2)确认其风险;(3)明确控制的要点;(4)指出防止和改进的方法。HACCP是有关卫生标准的议定书,是欧盟食品安全法规的重要组成部分,具有法律效力。适用于包装、加工与流通环节,属于来自欧盟共同组织的政府供给型制度行为。
3.BRC(British Retail Consortium TechnicalStandard):即英国零售商共同组织的技术标准,生效于1998年,该标准认可HACCP标准和ISO9001等标准,专门适用于向零售商共同组织成员提供鲜活产品的供应者。这一标准的应用,目前已超出英国,荷兰于2001年开始引入这一标准,并向英国食品零售商出口农产品。这一标准正在朝成为国际标准的方向发展。
4.EUREPPGAP(European Retail PlatformPGood Agricultural Practice):即欧洲零售商联合组织P优质农产品标准。欧洲零售商联合组织成立于1997年,现有成员包括Ahold,Continent,Safe-way, Waltrose,Delhaize,KF等在内的21个国际知名零售企业,1999年他们在法国巴黎拟定了GAP标准,专门对土豆、蔬菜、咖啡、谷物和园艺类产品生产以及畜产品生产确定了相应的质量标准。其标准规范的内容十分丰富,包括作物的品种和营养管理、作物保护、采收和产后包装、加工过程的卫生管理、副产品管理、环境保护、原产地标识,以及生产工人的健康与安全等社会福利方面的内容。但这些规制被区分成/要求0和/鼓励0两类,且该标准同时支持HACCP标准或被个体零售商要求的其他标准。由于该标准的供给完全来自市场行为主体(零售商联合组织),属于市场诱致性制度供给,因此尚未具有法律效力,这也是该标准强调支持各类国际通用和国家通用质量标准的主要原因。但该标准存在的作用在于,生产者若要使其产品进入目前由21家食品零售商控制的欧洲市场(见表1,以超市为主),符合他们制定的质量标准是必不可少的条件,这一现象表明了零售商在食品供应链上的主导地位,加之欧洲零售商的集中程度相当高,因此零售企业对食品质量问题的防范成为保障食品安全的一道重要防线。当然,零售商也会从中得到益处,这就是消费者的信任、较低的诉讼率与成本,以及与生产者签订有质量保证的合约和对产品质量的逆向追踪控制。【1】
由于上述不同种类的食品安全标准作用范围、对象不同(见表2),这些质量标准认证体系的综合运作结果,实际上形成了一个覆盖各类鲜活农产品产供销各环节的质量监控网(图1),并使得在零售商层面上对农产品质量和食品安全的跟踪水平大为提高。以荷兰来说,目前,该国的园艺产品有35%可以完全跟踪到生产农场,有36%可以部分地跟踪到生产农场,其余29%尚做不到对产品质量的跟踪和反馈。【2】
二、供应链综合管理对食品安全的保障
对于各类保障食品安全的质量标准认证体系,如何加以落实和执行是关键。这是农产品供应链综合管理所要解决的重要问题之一。
所谓供应链即由跨组织边界的彼此关联的物流和信息流构成的行为系统。一般而言,农产品供应链由不同的环节和组织载体构成:产前种子、饲料等生产资料的供应环节(种子、饲料供应商))产中种养业生产环节(农户或生产企业))产后分级、包装、加工、贮藏、销售环节(加工厂、批发商、零售商))消费者。在国外,这个供应链被形象地比喻为/种子)食品(feed)food)0,在我国通常被称之为/田头)餐桌0。可见,不论国内、国外,也不论产销体制有多少区别,食品供应链都是客观存在的,而食品能否安全地从生产的源头到达消费者手中,则与这个链条上所有行为主体有关,这也就是为什么欧洲国家选择供应链综合管理为保障食品安全的重要途径的原因所在。
何为供应链综合管理?供应链综合管理是将供应链视为一个整体,通过实施综合性计划、合作和商品流程的控制,做到以较低的成本提供高档次消费价值的行为,同时满足供应链上贮备、零售商的需要。供应链综合管理的核心内容,是质量认证与跟踪管理。管理的实施涉及到不同的行为主体,其角色和作用是不同的。
供应链综合管理的行为主体一般有三个:政府行政管理、中介组织管理(包括横向联合组织的行业管理)、生产经营企业的内部管理。他们各司其职,共同履行食品安全的质量管理职责。
在食品供应链综合管理中,政府行政管理职能集中在:(1)部分国家级食品质量标准的供给,如HACCP质量标准体系为欧共体制定,通用于欧洲,各国政府为此签订议定书。(2)对于重大的涉及国民健康的农产品技术发展方向或有关伦理道德的技术选择问题,如转基因技术、克隆技术等,政府的政策具有决定意义。(3)公共性的基础设施建设,改善农产品流通的硬件环境。(4)对生活必需的基本食品可得性的保障。
中介组织管理的具体行为涉及:进行质量标准认证体系的注册管理,推广、宣传质量标准认证体系,实施农产品质量检验等。以EUREPPGAP的质量标准认证而言,EUREP首先要委托独立经营的、有资信等级的中介组织代其进行质量标准认证体系的注册管理,向具备条件的企业颁发质量标准资格证书。具体的注册程序是:(1)由注册企业选定要申请注册的质量标准资格的类型,如可以选择申请获得个体生产者质量标准资格,也可申请获得市场组织的质量标准资格,或者申请主要生产、加工过程的部分资格证书。(2)选择有这项业务的中介组织,并与之联1REPPGAP的质量标准资格证。中介组织作为独立的法人行为主体和机构,以公证、公平、诚信的服务为宗旨,向社会提供有资信的质量管理服务,其所从事的这些质量管理工作极为重要,所扮演的角色相当于市场经济活动的裁判员。
作为中介组织,可以说行业组织在发达国家无所不在,因此,横向联合组织的行业管理存在于供应链的每个环节。在生产环节,许多由国内行业组织制定的技术质量标准得到执行,比如,1业技术标准;加工、流通环节执行的技术标准,如前面提到的BRC质量标准也是行业组织制定的。在行业组织中,有零售商联合、农民销售合作组织,也有按产业类别组成的行业组织,如荷兰的园艺联合会。行业组织的作用,除了有能力制定行业质量标准、实施质量监管外,协调产供销也是其重要的职能之一。
在质量标准体系中,最基础的质量管理环节位于生产经营企业的内部。无论企业处在供应链的哪个环节或具体生产经营何种产品,都有相应的质量标准被要求执行。生产经营企业内部的质量管理对于各种质量标准体系来说,其重要性在于质量控制和防范质量问题,这一点是产成品的质量检验所难以做到的。供应链上的各个生产经营组织的内部质量控制,即按照不同环节、不同产品生产经营的技术操作规范进行管理,如果控制得好,则不给质量问题以出现的机会,杜绝质量隐患,从而不仅确保自己的产品符合质量要求,而且节约整个供应链质量管理的成本,使供应链高效运行,促进各环节良性互动。
三、启示和建议
从欧洲国家在保障食品安全方面所做的努力来看,可为我们所借鉴的是他们的组织管理行为和健全的质量标准体系。这方面的重要启示有三点:
1.食品安全管理是一项综合性的、多主体的复杂系统工程,也是一项既有分工又需协同的社会化行为;既有政府的法规与行政管理、生产经营企业的自我管理,又有以行业组织为主的中介组织管理,可谓各司其职,齐抓共管。
2.食品安全管理以产供销各个环节的技术质量控制与检查、卫生检疫管理为核心,以质量第一为经营理念,唯有如此,才可能有欧洲国家如此配套的质量标准体系的形成。
3.利用农产品供应链,实施农业综合管理,重点加强对食品质量的反馈与监控。即借助农业链上的核心企业推进从种子生产到食品销售的全过程的供应链管理。有能力成为核心企业的,一个是生产的源头企业,如良种公司等;另一个是食品的销售出口,即集中程度较高的零售商企业集团。
从发达国家食品安全管理的做法中,我们知道了食品安全由谁管,管什么和怎样管的问题,了解这些经验对于中国来说,是十分重要的。其一,我国社会已经从整体上进入小康发展阶段,随着城乡居民收入水平的提高,我国食品消费开始从数量温饱型向质量健康型方向转变。消费品买方市场的出现,几乎令所有初级农产品、中低档农产品加工品销路不畅,而对名特优新产品、保健食品和功能食品以及绿色食品的消费需求却呈现出日趋旺盛的势头。食品消费按质论价开始有了规模不断扩大的消费群体,以新的消费需求为牵引来修订和制定农产品和食品质量标准体系,也就因此成为一个极为现实的大问题。其二,我国即将加入世界贸易组织,农产品及其加工品的国内外市场竞争将更加激烈,出口农产品将不得不接受进口国市场各类质量标准体系的认证,以满足进口国市场的消费需要,这对于我国农产品、食品出口厂商来说都是一个严峻挑战,在食品安全管理方面与国际接轨已迫在眉睫。其三,我国食品质量控制问题不容轻视,安全管理刻不容缓。
一方面,因环境污染、生产技术标准低、质量意识差造成的食品安全问题不断;另一方面,为牟取暴利而人为制造有毒食品的犯罪行为时有发生。其四,由于农产品质量标准体系不健全,农业的标准化和规模化生产受到一定的影响,这也是我国农产品竞争力低的一个重要原因。所有这些都充分说明,食品安全管理容不得出现任何漏洞,行之有效的管理经验亟待学习。
从我国的实际情况出发,借鉴以上经验,提高我国食品质量安全保障能力需要做以下几方面的努力:一是制定和完善农产品质量安全生产的法规和政策,依法规范农产品安全生产和经营行为,保护生产者、经营者和消费者权益。二是制定和修订农产品质量标准和生产技术规程,推广普及农产品安全生产配套综合技术,条件成熟时(如行业组织和其他中介组织有较大发展、农民组织化程度有较大提高)推出我国的食品质量标准认证体系。三是完善生产经营企业内部管理制度,树立质量第一的经营理念。四是健全农产品质量、农田环境检验与监测体系。五是建立无公害农产品生产示范基地,创立品牌标识,培植龙头企业,积极探索农产品标准化生产和产业化经营的路子。六是在流通领域发展食品连锁经营企业,提高我国零售企业的市场集中化程度,使食品质量跟踪与反馈能够通过零售企业对流通渠道的控制得以实现,以此形成食品安全保障的一道有效防线。
