2013 年年初,欧盟各成员国陆续发现部分牛肉制品中掺杂有马肉和其他肉类的成分。引起欧洲社会的强烈不满,进而演化成席卷全欧洲范围内的“马肉危机”(horsemeat scandal) 。为了应对这次危机,2013 年 5 月 6 日,欧盟委员会通过旨在进一步加强食品安全的一揽子立法提案。将目前欧盟涉及食品安全的约70 部法律法规整合、削减成由政府监管、动物制品、植物制品、植物种植材料(种子或块茎) 和食品安全相关的经费改革⑥五个部分组成的一揽子提案,全面覆盖了食品及相关产品从生产到消费的全过程。一揽子提案在整合现有食品安全法的基础上,对欧盟食品安全法律制度和法律内容进行了重大调整: 法律制度方面,建立了超国家食品安全集中监管制度,实现从各成员国分散监管到欧盟集中监管的改革。法律内容方面,一揽子提案进一步扩大食品安全范围,提高了食品安全的标准和要求。一揽子提案将对其贸易伙伴产生重大影响,可能形成新的贸易壁垒。我国作为欧盟第二大贸易伙伴和第四大食品来源国,必须高度重视即将生效的提案。并且,我国于 2013 年 3 月成立国家食品药品监督总局,开始实行食品安全集中监管体制,我国与欧盟都面临着食品安全监管转型的问题,一揽子提案对我国改革中的食品安全法律制度建设有着重要的借鉴意义。
一、“马肉危机”下欧盟食品安全法的整合: 一揽子提案概览
欧盟一直被视作“世界法律的实验室”。在食品安全方面,欧盟拥有一个完善的食品安全法律体系,这一体系以“从农田到餐桌”的全程监控制度、危害分析与关键控制点制度(HACCP) 、食品与饲料快速预警(RASFF) 和可追溯制度为基础框架,贯穿以风险分析、从业者责任、高水平透明度等基本原则。欧盟因此以高水平的食品安全监管而享誉全球。但是,随着欧盟统一大市场的不断发展成熟,生产资料在欧盟内部流通自由化程度日益提高,食品加工生产的产业链被极大的拉长,食品安全跨国监管的问题日益突出。欧盟现存的食品安全法对此规制不足,直接导致全欧洲范围内“马肉危机”的爆发,进而催生出欧盟委员会以一揽子提案对欧盟食品安全法进行全面的整合与修改。
(一) 一揽子提案出台的背景
2013 年年初,英国和爱尔兰发现在部分超市出售的牛肉汉堡中掺杂了马肉和其他肉类。在被检查的 27 种汉堡中,10 种被发现含有马肉。随后,在欧洲其他国家也陆续发现牛肉汉堡掺杂马肉和其他肉类的情况。马肉的价格只是牛肉的 1/3,虽然食用马肉本身并不会对人体产生伤害,但在英国、爱尔兰及犹太传统文化中,马和狗一样都是人类的伙伴,食用马肉是禁忌。而且,由于非肉食用马经常使用一种名为保泰松的消炎止痛药,这种药物在人体内积累至一定剂量后有可能导致严重的再生障碍性贫血。经过调查发现,在英国、爱尔兰市场上的马肉是在罗马尼亚屠宰,经过荷兰、法国、卢森堡等多个食品加工、流通环节最终进入市场。在这其中,法国的斯潘盖罗公司故意将马肉标记为牛肉牟取暴利。斯潘盖罗公司因此而破产,相关责任人也进入了司法调查程序。由于欧洲人一直习惯于高水平的食品安全监管,“马肉危机”成为继“疯牛病”后全欧洲范围内爆发的大规模食品安全事故,给欧盟社会、经济带来直接的冲击。“马肉危机”爆发以后,乐购、家乐福、麦德龙、雀巢等有关的零售企业股价跌幅连续高达 3%,而整个欧洲的肉食业 2013 年的利润可能会因此下滑超过 15%。“马肉危机”也暴露出欧盟食品安全法律制度中存在的诸多漏洞和问题:
一是法律体系庞大而陈旧。欧盟现存的食品安全法律体系由欧盟立法、成员国自主立法以及成员国对欧盟立法的配套法案构成。虽然欧盟也一直致力于清理食品安全立法,但由于存在着欧盟和成员国的多级立法机构,这一工作的进展缓慢。例如,截至 2013 年,欧盟关于动物制品食品安全的法律就有 50 多个基本指令和法规,400 多个二级提案②。在这些法案中,最早的可追溯到 1964 年,大部分是在 1988 年至 1995 年之间制定的。从法律的时效性、体系性来看,现存的食品安全法律制度已经无法适应欧盟发展的需要。
二是食品安全跨国监管不力。欧盟现存的食品安全监管体制以成员国分散监管为主,欧盟食品安全局只负责咨询、向民众提供科学报告等咨询性工作。这一体制注重于各成员国内部监管的支持与控制,对成员国之间的监管衔接与配合不够重视,没有形成欧盟统一的食品安全监管执法体系,在法律层面上给跨国食品生产的制假、掺假行为留下可乘之机。
三是对各成员国个体差异重视不够。欧盟虽然有统一的内部市场,但各国发展水平参差不齐,食品安全方面的法律制度千差万别。金融危机进一步拉大了欧洲南北之间、东西之间的差距。东欧国家原本大量使用马匹用于农业生产,受金融危机的影响,农户为降低成本,宰杀了大量马匹,导致马肉供应量大增。而肉类企业为降低成本,将更加便宜的马肉添加到牛肉产品中,直接导致了此次“马肉危机”的暴发。
虽然“马肉危机”给欧洲社会带来极大震动,但欧盟在此次“马肉危机”中的表现是值得借鉴的。
欧盟一直自诩为食品安全标准最高的区域,欧洲人也一直习惯于高水平的食品安全。“马肉危机”发生后,舆论一片哗然,纷纷指责政府的监管不力,对整个欧洲社会的稳定产生直接冲击。欧盟委员会对此反应迅速,立即成立调查机构查清事实并对相关企业和责任人作出了处理,在这过程中做到了信息公开透明,处理结果客观公正。其后又在全欧洲范围内进行了肉类制品的 DNA 检测,最大程度上消除了事件的不良影响。“马肉危机”发生不久,欧盟委员会就出台了对原有食品安全法律体系的改革一揽子方案,对食品安全监管中的漏洞进行了填补,并以此为契机,建立并强化欧盟层面的食品安全监管体系。一揽子提案在纵向上包括了食品自生产到消费的全过程,从横向上包含了所有直接或者间接与食品相关的产品,从而实现了欧盟食品安全法律制度的整合与发展。
(二) 一揽子提案对欧盟食品安全法的整合
欧盟委员会于 2013 年 5 月 6 日出台了关于食品安全的一揽子提案,该提案经欧洲议会和欧洲理事会表决通过后将于 2016 年生效。在一揽子提案中,将与食品安全相关的法律制度分为动物类、植物类、种子类、政府监管以及经费控制五个部分加以整合,根据各领域现状,分别实现简化法律法规、拓展覆盖范围、提高监管效率和统一监管机构,从而打造一个升级版的食品安全法律体系。
简化了食品安全法律体系。简化是一揽子提案动物类制品部分的主要目的。欧盟现行的动物类食品安全的法律种类繁多,且存在诸多相互抵触之处。欧盟委员会在一揽子提案中指出,在跨国市场监管的情况下,庞大的法案还面临着语言差异问题,在翻译、法律解释等方面都存在障碍,影响了法律实施的效果。相比原有的法律体系,一揽子提案更加简洁、高效、便于实施。由于一揽子提案的动物类部分取代了原有的 400 多个法案,监管机关和生产经营者只需掌握一揽子提案中规定的法律制度,而不必查阅庞大的法案,这就大大提高了法律的实效。同时,一揽子提案对运行良好的“风险评级与预警”“从田野到餐桌”等一系列法律制度都予以继承和发展,并提出建立统一的数据库,以强化各法律制度之间的衔接与配合,将分散的制度整合为一个系统。
扩大了食品安全法律适用范围。这集中体现在一揽子提案的植物类制品安全部分。在规定传统植物类食品安全的同时,一揽子提案将植物病虫害的防治也列入食品安全法律体系。目的在于建立一套完整的法律体系以应对病虫害、农药残留等在内的各种植物类食品安全风险。欧盟现存的病虫害防控法律法规散见于各类农业、进出口检验检疫的法律文件之中,并没有形成自己独立的体系。一揽子提案对这部分的法律制度进行了系统化规范,进一步完善了病虫害防治范围、风险评级、风险应对、进出口检验检疫以及对受损农户的经济补偿等各项法规。欧盟委员会在植物类食品安全提案中还建立一些新的制度。例如农作物在欧盟内部流通的“作物护照”、病虫害早期爆发的预警及快速反应制度等等。
提高了食品安全监管效率。与一揽子提案的动物类、植物类部分不同,一揽子提案种子类部分的主要目的在于增加监管制度的弹性,促进种子在欧盟内部市场的流通,从而提高优良品种对农业生产的贡献。相比于原来的法律体系,一揽子提案对种子类做出如下调整。一是简化与统一。现有的种子类法律制度主要由 12 个相关指令构成,这些指令的内容包括谷物、蔬菜、水果、观赏用作物及园艺类作物种子的规制。种子类一揽子提案将取代这 12 个指令,以一个统一、系统化的法案全面规制各类种子。二是加强监管的弹性和效率,实现法律制度转型。种子类一揽子提案的立法目的是促进农业生产率的提高,而非食品安全风险的防控。因此,种子类一揽子提案着眼于提高效率,减少监管步骤和程序,允许监管标准在一定范围内浮动以及合并精简监管机构。通过促进种子制品在欧盟内部市场的自由流通,达到最终提高农业生产率的目的。
集中了食品安全监管权力。2010 年 12 月欧盟委员会的一份报告中指出,当前法律体系和各国分散监管的模式,不仅使食品跨国流通监管更加困难,而且还消减了欧盟在食品安全相关产品上的监管力度。一揽子提案中政府监管部分的主要目的在于修改欧盟 NO882/2004 号法规,并对其他相关法律文件进行系统强化,最终建立一个超国家的食品安全集中监管体系。其特点在于: 第一,实现食品安全集中监管。在欧盟现存的法律制度下,动物、植物及种子类的内部监管分属于农业、畜牧、商务等不同部门,对进口货物的检验检疫则分别由负责动物检验检疫的 BIP(Border Inspection Posts) 、植物检验检疫的 DEPs(Designated Points of Entry) 和种子类检疫的 PE(Points of Entry) 不同部门实施。提案集中了这些分散的监管权力,对内将由欧盟食品安全局负责全面监管。对外则由 BCP(Border Con-trol Posts) 取代现存的三个监管部门集中行使监管权力。一揽子提案将在欧盟范围内建立一个集中的食品安全监管机构和统一的食品安全标准,将所有与食品安全相关的产业链都置于单一的监管框架之内。第二,完善协调配合机制。一揽子提案中要求各成员国建立专门的食品安全协调机构,纵向配合欧盟食品安全局的工作。使欧盟层面的集中监管直接面向成员国的生产、经营者。一揽子提案还提出在全欧盟范围内建立快速信息交换系统,实现欧盟范围内的信息共享。第三,改革食品安全经费制度,强化对集中监管机构的经费支持。食品安全部门历来是依靠政府拨款,欧盟委员会在提案中提出由于欧盟食品安全监管包括了食品产业链的全过程以及所有可能影响食品安全的周边产品,因此,必须拥有合理的资金支持。一揽子提案要求欧盟所有登记在册的与食品生产产业链相关的企业都要直接向欧盟食品安全部门缴纳强制性费用(微型和小型企业除外) ,这笔资金专项用于欧盟食品安全部门的监管工作。财政的独立将使得欧盟食品安全部门不再受制于政府的财政拨款计划,从而提高工作效率。对于这笔费用征收的措施、费率、减免情况等都在一揽子提案中作了具体的规定。
由此,一揽子提案实现了对欧盟食品安全法律体系的全面整合。新法案实施之后,将成为覆盖动物、植物、种子制品等所有与食品安全相关领域的统一食品安全立法,代替欧盟在这些领域中分散的法案。欧盟委员会认为,相比于欧盟现存的法律体系,新的一揽子提案更加简洁、系统、科学和便利,必将促进食品安全水平乃至欧盟整体竞争实力的提高。
二、法律制度与法律内容的双重调整: 一揽子提案的核心
借“马肉危机”事件的应对,欧盟食品安全立法实现了法律制度与法律内容的双重改革,这也成为一揽子提案的核心内容和突出特点。欧盟委员会在一揽子提案中提出了一个宏大的目标: 在法律制度方面,建立一个超国家的集中监管体系; 在法律内容方面,进一步提高欧盟食品安全标准,从而实现欧盟食品安全法的根本性调整。
(一) 法律制度的改革: 建立超国家集中监管体系一揽子提案的核心内容之一是建立一个超国家的集中监管体系。在此监管体系中,欧盟食品安全局可以对成员国的具体行政对象直接行使行政权力,实现对不同成员国食品生产、流通的跨境直接监管。同时,与食品安全相关的进出口检验检疫也统一到这一集中监管体系中。正如欧盟委员会所说“建立风险导向型的食品安全监管体系,关注更多的因素,以一种更有效率的方式控制食品整个制造过程中的可能产生的安全风险。”
这一超国家集中监管制度的建立主要体现在对内和对外两个方面。
一是对内赋予欧盟食品安全局跨国集中监管的权力。从欧盟现行行政法制度上来看,尚没有超国家的行政执法机构出现,欧盟本身的行政机构并不能直接对成员国具体的行政对象行使行政行为。
欧盟的行政政策、法规都必须通过转化为成员国的国内法,由成员国的执法机构而向具体行政对象实施。特别由于食品安全监管涉及的行政处罚等措施,历来属于国家主权的专属区域,各成员国尚没有让渡这部分主权的先例。因此欧盟食品安全局虽然于 2002 年就已经成立,但其职权局限于向欧洲议会等欧盟决策机构就食品安全风险提供评估、建议和科学意见,向民众提供食品安全方面的科学信息,以及建议成员国进行安全检查等非执法性功能。在欧盟现有的食品安全法律制度下,欧盟食品安全局并不直接具有食品安全监管的权力,更多的带有咨询机构的性质而非执法性机构。
欧盟委员会在一揽子提案中对现存的法律制度进行全面改革,建立一个以欧盟食品安全局为主的集中监管机构。这一机构执法范围覆盖全欧盟,可以对涉及食品安全的各个环节进行临时抽检、行政处罚等一切行政措施。一揽子提案赋予欧盟食品安全局直接执法的权力: 欧盟食品安全局将负责监管动植物疾病预防与风险、植物种子交易、动物福利、进出口检验检疫、食品生产、加工、流通、消费等食品产业链的全过程,只要可能与食品安全相关的内容都被纳入了欧盟食品安全局的监管之中。
这一集中的监管框架将更能满足欧盟控制特定部门(肉类检验、有机食品控制、动物福利控制等) 的实际需要。在一揽子提案中,欧盟委员会还计划建立几项具体制度来提高食品安全局的监管效率,例如计划建立食品运营商“评级计划”,将食品生产、经营商划分为不同的食品安全等级并加以公示,目的是提高欧盟食品安全局的执法权威、让消费者了解餐馆和食品运营商的食品安全信息等等。由此,一揽子提案建立了一个以欧盟食品安全局为主,范围覆盖全欧盟的超国家食品安全监管体系。一揽子提案中对这一超国家行政机构的组织架构、职责范围、与成员国行政执法机构的协作与配合等这些具体事项上尚未做出全面的规定,提出待一揽子提案通过后,以配套法案予以规定。可以确定的是,这一超国家的行政执法组织实现了从欧盟层面上直接对具体执法对象执法,将使欧盟的食品安全监管体制从成员国监管为主,逐步转变为欧盟集中监管的体制。
二是对外统一欧盟食品安全进出口准入机制。一揽子提案在进出口准入机制上突出的特点是建立了一个新的监管机构 BCP,以代替现存的分散的动植物检疫部门以统一履行监管职责,并且这一部门还将负责未来欧盟进口货物的分类及动植物疾病和害虫风险等级评估和分类。一揽子提案的政府监管部分第 45 条至第 62 条中赋予了 BCP 广泛的监管职权: 检验检疫的范围包括动物、植物、动植物制品和一切与食品安全相关的周边产品; 首次进口至欧盟的货物将由 BCP 实施全面的检疫,而其他货物检疫的力度和方式将根据货物分类和风险等级而有所不同; 其中尤其值得注意的是,提案中特别强调对来自于第三世界国家的货物,只要 BCP 认为货物中可能产生食品安全或者动植物病虫害的风险,就可以对其进行检验。对于 BCP 的具体职责、组织架构和开展检疫工作的方式等内容将会在提案通过后,由配套法案详细规定。总之,进口货物中所有与食品安全相关的问题都交由 BCP 负责。
对于欧盟来说,超国家集中监管体制不仅仅是法律制度的调整。一方面,这一体制统一了所有与食品安全相关的政府监管,大大加强了食品安全的监管力度,避免不同机构交叉可能出现的重复与空白。但更为重要的是,由于涉及抽检及执法权的问题,欧盟对内一直没有一个统一的执法机构。欧盟各局历来只负责咨询、报告等的非执法性工作。通过这次“马肉危机”的应对,欧盟将成功的建立起一个统一的、欧盟层面的执法机构,其政治意义不容小觑: 欧盟食品安全局将是欧盟第一个对内有着直接行政执法权力的欧盟机构。根据提案的规定,欧盟食品安全局可以绕开成员国,直接对行政相对人行使执法权。这一执法权力将更多触及到行政处罚这一国家主权专属的范畴,国家势必将传统的专属性、排他性的行政执法权力让渡出很大一部分给欧盟。欧盟范围内统一行政执法机构的出现将是欧洲一体化进程的一大步。
(二) 法律内容的改革: 提高食品安全要求
一揽子提案同时也大刀阔斧地对欧盟现存食品安全法律内容进行了改革,提高了食品安全的要求,主要体现在食品安全法律范围的扩大和标准的提高两个方面:扩大食品安全法律范围。第一,食品安全法的适用范围从传统的食品本身扩大到与食品安全相关的产品。在动物类提案部分还包括畜牧业及动物福利的内容; 在植物类提案部分将整个欧盟农作物安全包含在内,依照一揽子提案,欧盟的食品安全法将拥有最广泛的适用范围。第二,着重扩大了进出口货物食品安全监管范围。在对进出口货物食品安全方面的监管,现存的法律框架主要依据2004 年 8 月 29 日通过的欧盟食品及动物福利法案。一揽子提案在此基础上进一步拓展了监管的范围和力度。试图建立一个全方位覆盖食品生产产业链的欧盟政府监管体系,用欧盟委员会的话来说,就是“更为持续的推进风险防控原则,更为系统的使用政治监管手段和信息化工具。”①新的监管体系的范围更广、执行力更强,不仅包括了进出口环节,更将食品及食品原材料制造、流通等每一个环节都包含在内; 不仅包含对于食品安全风险本身的防控,而且包含对因食品安全问题而引发的经济风险的监管、防控和应对; 既包含了传统的食品安全内容,又在此基础上增加了对植物疾病预防、动物福利保护等诸多监管内容; 不仅包含了食品及食品原材料,与食品安全相关的周边产品也在监管范围之内。
提高食品安全标准。这主要体现在对现存的风险防控机制的进一步细化和对食品安全相关的国际贸易做出了更为严格的规定。在对内部风险防控机制的细化上,一揽子提案动物制品的第一部分第二章中对可能出现的动物疾病和风险进行了详细的列举并标明了风险等级。对于一些危险等级高的风险,要求欧盟直接进行干预和控制,这进一步强化了在欧盟层面上对于动物类食品安全的控制力度。这使得一揽子提案所勾勒出的风险防控系统,可以确保第一时间中将可能出现的食品安全风险告知监管机构和消费者。同时风险评级制度也使得该系统具备一定的弹性。不至于因为低风险的事故过多的浪费社会资源。一揽子提案通过对动植物制品的详细分类,建立一个强大的,欧盟各成员国相互协作的,集动植物疾病与其他安全问题的发现、风险预防与控制、食品安全风险治理一体的食品安全系统。
在外来货物的进口上,提案作出了更加严格的规定。第一,提案中对有食品安全风险的进出口货物销毁做出了更为详细和严厉的规定,一旦出现可能的风险,立即对相关货物进行销毁。其中尤其重要的是提案提出在国际贸易中也要建立完整的产品可追溯系统,做到所有出口到欧盟的植物类和相关产品,都要实现产业链的完全可追溯性,加重了出口方的责任和义务。第二,现存的基于(EC) No882 /2004 而建立的到岸货物监管制度将被重构,关于检验检疫的清单和免检清单都将被修改,出口到欧盟的货物将使用统一的新规则。其目的是制定一套方便 BCP 集中监管的规则,使 BCP 可以更有效率的做出决定。虽然在提案中没有明确对新到岸检疫规则和清单的具体内容,但可以预见的是这一修改必将进一步提高出口到欧盟与食品安全相关产品的检验检疫标准。第三,提案特别强调加强对来自第三世界国家货物的食品安全监管。一揽子提案提出对来自第三世界国家的货物应当适用较高等级的食品安全风险,并对相关部门协作和配合的条款进行了修改,使之更有效的强化食品安全相关部门之间的协同配合能力。欧盟委员会认为这种协同监管对于防范来自第三世界国家货物中可能出现的食品安全风险尤为重要,能够保证监管机构做出快速而准确的反应。
三、中国应对一揽子提案的前瞻性分析及启示
一揽子提案中食品安全标准的提高和法律制度的改革,可能给中国对欧盟的出口产生负面影响。
从另一方面来看,2013 年 3 月我国成立国家食品药品监督总局,标志着我国开始实行食品安全的集中监管制度。中国与欧盟都面临着食品安全监管制度转型的问题,一揽子提案中的改革模式可以作为我国食品安全制度建设的重要参考。
(一) 一揽子提案对中国农产品出口的影响
2013 年 5 月 17 日,欧盟将一揽子提案以法规草案的形式报送了 WTO 卫生和植物检疫措施委员会。WTO 成员国有 120 天的时间对这一法规草案提出意见。在此期间内,欧盟没有收到实质性的意见。通过一揽子提案的形式,欧盟委员会启动了食品安全的立法程序。虽然这一提案尚需得到欧洲议会和欧洲理事会的批准,但在“马肉危机”持续的影响下,此次提案已得到民意的广泛支持①,欧盟食品安全法的改革已经成为大势所趋。提案生效后将对我国向欧盟的农产品出口产生直接影响,可能形成新的贸易壁垒,需提前做出积极的应对。
1. 可能形成新的贸易壁垒。一揽子提案可能在以下几方面形成贸易壁垒: 一揽子提案赋予欧盟委员会可列出一系列的清单,将委员会认为是可能危及到食品安全的进出口货物置于额外的监管程序之下,这种额外的监管可能阻止相关产品对欧盟的正常出口; 一揽子提案中建立了新的监管机构和新的证明文件要求。集中监管部门 BCP 代替现存的各分散监管部门行使职责,对进出口货物中可能涉及食品安全的各种情况集中行使监管权力。在 BCP 的监管下,出口到欧盟的与食品安全相关的货物都将需要新的、专门的食品安全证明文件———Common Health Entry Document。对于这一证明文件的内容、效力、申请标准及程序等问题并没有在一揽子提案中明确,而是待一揽子提案生效后由具体配套法规予以规定; 一揽子提案将欧盟内部的可追溯机制扩大到国际贸易领域,一揽子提案生效后出口至欧盟的货物需要完整的可追溯标识,对于部分可追溯机制尚不完善的国家来说,出口商将难以提供完整的可追溯标识,因此可能被拒绝入境; 一揽子提案尤其强调对于来自第三世界国家货物的监管,对于这些货物实行风险等级的普遍上调,这可能形成针对第三世界国家的特殊壁垒; 一揽子提案的风险防控机制不仅对商品的硬件条件做出了规定,对于出口国的食品安全水平这类软环境也做出了规定,出口国必须达到一定的食品安全水平,否则出口国的货物将会被提高风险等级直至禁止进口。一揽子提案规定由欧盟食品安全局具体评定各出口国食品安全水平。这也预留了设置贸易壁垒的空间。由此,一揽子提案建立的食品安全准入机制加重了出口商的责任和义务,有可能在多方面形成新的贸易壁垒。
2. 对策分析。欧盟是中国重要的贸易伙伴,根据欧洲统计局公布的统计数据,2012 年,欧盟与中国的进出口总额4336 亿欧元,在欧盟进出口总额中占 12. 5%,中国继续保持欧盟第二大贸易伙伴地位。在农产品贸易方面,中国是欧盟重要的食品出口国,十年来,中国出口欧盟的食品总额以每年 11.12%的幅度递增。2012 年,更是达到了 43. 24 亿欧元,成为欧盟第四大食品来源国。中国农产品物美价廉,但普遍对食品安全重视程度不够。2004 年至 2012 年,中国共有 2218 批出口农产品和食品被“欧盟食品饲料快速通报系统”的通报,被通报的数量呈逐年上升趋势,给中国的出口贸易带来巨大损失。根据以往的经验来看,每一次欧盟食品安全法的调整,都不利于我国对欧盟的出口。因此,我们在严把国内食品安全生产关的同时,也应密切关注贸易伙伴国法律法规的变化,分析可能对我国出口贸易产生的影响,而此次一揽子提案实现了欧盟食品安全范围和标准方面的全面提升,应从两个方面予以应对。
在范围方面,一揽子提案将食品安全做最广泛的理解,提出动物、植物、种子制品甚至是与食品安全相关的周边产品和内容都在食品安全的监管范围,这一食品安全的范围广于我国《食品安全法》的规定。我国《食品安全法》所指的对象仅包括狭义的食品,不包含与食品相关的周边产品与周边行为。例如在食品生产中的造假掺假就不在我国食品安全的监管范围之内,但在我国输欧食品贸易中,截至2012 年仅仅因掺杂掺假这项风险因素被通报次数就高达 158 次④; 甚至有国外学者指责我国部分食品出口企业为降低成本,倾向于首批合格食品出口后,在之后食品出口批次中逐量掺假,企图蒙混过关。我国与欧盟对食品安全概念范围定义的不一致将导致在我国对欧盟出口中,部分产品在国内按照非食品标准,而到了欧盟则需要按照食品标准,由于食品安全的标准远高于普通产品。这类产品被通报甚至拒绝入境的风险显然要大得多。
在食品安全的标准方面,与欧盟相比,我国的食品安全标准化建设有待进一步提高。以农药残留限量标准为例,欧盟对大蒜的限量有 111 项,我国只有 37 项; 香菇欧盟有 111 项,我国只有 36 项。且我国农药残留限量远高于欧盟要求。而且我国食品安全标准体系混乱: 一方面食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准,分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责; 另一方面食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种标准,这些标准之间相互冲突与不一致。
与此同时,具体的监管事务则分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局和进出口食品安全局负责,结果是监管机构各自为政,失去了标准的权威性和统一性。导致经常出现符合国内标准但远低于欧盟标准的情况。因此,只有努力提高国内食品安全标准化建设,力求与国际接轨,才能从根本上应对一揽子提案出台后欧盟食品安全标准提高的局面。
(二) 欧盟食品安全一揽子提案对我国制度建设的启示
2013 年 3 月我国国家食品药品监督管理总局成立,统一负责食品生产、流通、消费等各个环节的监管工作,改变了食品安全监管多部门“综合协调、分段监管、分工负责”的模式,标志着我国食品安全集中监管体制初步建成。由于此次一揽子提案的核心内容就是建立以欧盟食品安全局为主的超国家集中监管制度,实现从分散监管到集中监管的改革。我国与欧盟都面临着食品安全从分散到集中监管的转型问题,因此,一揽子提案对于我国改革后的食品安全制度建设尤其有着重要参考价值:
1. 监管机构创新,以统一、集中的监管机构应对食品安全的新形势
过去,我国的食品安全监管属于典型的分段监管模式,也即食品安全的监管职能分属于不同的部门: 农业生产中的检验检疫归农业,畜牧业部门,食品加工监管归质监部门,进入流通领域后归工商部门,进出口商品的检验检疫归出入境检验检疫部门,多个监管部门各自分管食品生产产业链的一个部分。在这种组织结构下,我国食品安全监管遵循有限准入的市场理念,监管者以“发证”作为主要监管工具,对企业的生产工艺、条件、产品质量监管甚少。这种被动、分散、形式上的监管模式弊端十分明显,难以避免监管中的交叉与空白,导致容易监管的部分各部门争相监管,难度大的环节互相推诿的情况大量出现。因此,我国于 2013 年 3 月起成立国家食品药品监督管理局,以统一监管部门的形式强化了对食品生产产业链各环节的监管。集中统一的食品安全监管模式,避免了多头管理带来的交叉与空白,实现了对食品安全的主动和全面监管,也是当前世界范围内食品安全监管的大势所趋。但是,新组建的食品药品监督管理局与其他存在职能交叉的部门仍然达到六个之多,根据 2013 年 3 月国务院《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》: 农业部门负责食用农产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管管理; 国家卫生和计生委负责食品安全风险评估和食品安全标准制定; 国家质监总局仍然负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品的生产加工的监督管理,并且负责进行食品安全、质量监督检验和监督管理; 工商行政管理部门负责保健食品的监督检查; 商务部负责拟定促进餐饮服务和酒类流通发展规划和政策。
我国离食品产业链的无缝式统一监管仍还有一定距离。欧盟一揽子提案中建立的以欧盟食品安全局为主体的统一监管机构,监管范围全面覆盖食品产业链从生产、流通、消费甚至进出口检验检疫所有可能的环节,其中集中监管制度建设模式,可以作为我国食品药品监督机构进一步发展的重要参考:以统一、集中的监管机制、应对食品安全的新形势,借鉴欧盟一揽子提案的突出特点,建立我国统一食品安全监管体系,实现纵向和横向上的双重统一。从纵向上,建立以国家食品药品监督管理局为主体的垂直监管机构,实现全国范围内的监管。从横向上,将我国分散在农业部门、进出口部门及生产流通部门的与食品安全相关的监管权力统一收归食品安全监管部门行使,从而实现对食品产业链的生产、流通、进出口、消费和周边产品的统一无缝监管。这对完善我国食品安全监管体制、与国际接轨有积极的作用。
2. 监管制度创新,加强第三方检验机构的建设
目前,我国食品安全监管的瓶颈之一在于监管力量的严重不足。据统计,我国食品药品监管人员共计 8 万人左右,却监管着全国近 5,000 家药品生产企业、40 万家药品流通企业、17,000 家医疗器械企业、3,400 多家化妆品企业、2,000 多家保健食品生产企业以及 230 万家餐饮企业。庞大的企业数量与有限的监管力量之间的矛盾十分突出。欧盟一揽子提案中提出进一步加大对第三方检验机构的支持力度,有效解决了监管力量不足的困境。第三方检测机构是由国家制定并认可的社会检测机构。
独立的第三方检测机构不仅可以弥补政府检测监管力量的不足,还可以有效提高社会检测资源的利用率,发挥社会公众参与食品安全监管的积极性和主动性。在欧盟实行“农田到餐桌”的食品质量监管中,涉及大量的食品检验检疫工作,其中绝大多数的检验检疫工作都是由第三方检测机构完成的,政府主要负责对第三方机构资质的审查、日常工作的监管等工作,取得了良好的效果,使得欧盟食品安全监管机构利用相对较少的人力物力就实现了高水平、大范围的食品安全监管。因此此次欧盟一揽子提案中提出对原有的第三方检验加强支持和管理的力度,从政策环境、资金支持以及制度管理三个方面进一步推动第三方检验机构的发展。而对于我国来说,目前有一大批与食品科学相关的国家级研究机构和高等院校,还有一些大型企业也具备检验检测的能力,第三方检测机构的强化将广泛调动社会检测资源参与食品安全监管之中,有效的弥补我国政府监管力量的不足。在欧盟一揽子提案中,对于第三方检验机构的管理和强化作出了详细的规定,这方面的措施值得我们参考。
3. 监管理念创新,以风险防控和风险交流为现代食品安全法的核心理念在欧盟一揽子提案中,始终贯穿并强调预防大于控制的风险防控理念,以风险预警、早期防控、关口前移等多项手段力度做到食品安全风险的早发现、早控制。但是我国目前的食品安全法律制度还未将风险防控的理念吸纳进来。例如在法律责任上,我国新出台的《食品安全法》,虽然规定了比过去的《食品卫生法》、《农产品质量法》等法律法规更大的处罚力度,甚至还有“假一罚十”的规定。
但处罚的起点和基数相比于发达国家还是太低,并不足以震慑食品生产的制假和掺假者。此次欧盟一揽子提案明确提出要求各成员国进一步加大对于食品安全制假掺假的经济处罚力度,采取重罚的手段以遏制可能出现的食品安全风险,力图将风险遏制在萌芽之中,从监管理念上,则体现了预防大于控制的风险防控原则,监管的关口前移,重点在于预防阶段,以法律制度的建设降低食品安全事故发生的风险。
风险交流是欧盟食品安全的又一重要理念,其功能是让公众了解风险管理如何进行以避免公众恐慌。欧洲马肉危机爆发以后,欧盟借助多种风险交流的渠道和方法有效控制住民众的恐慌,成功化解了食品安全的信任危机。从理论上来说,风险交流时相关的利益主体之间对于风险事故本质、风险重要程度、风险控制方法等重要信息的交换过程。由于食品安全涉及社会公众最直观的日常利益,每个人都无法免于食品的安全的影响,因此社会公众对于食品安全事故的容忍度低、代入感强,往往食品安全事故最大负面影响并不在于事故本身,而在于对社会信任的冲击和公众对于食品安全的恐慌。
由此,在食品安全监管中着重树立风险交流的理念则尤为重要。在此次一揽子提案中欧盟委员会吸取“马肉危机”的经验,从四个方面建立风险交流的理念: 一是赢得信任。信任是一切沟通的基础,任何一项交流都会对信任产生影响,不是在加强就是在削弱,通过信息公开等方式最大程度的赢得公众信任。二是双向对等沟通。风险交流是一个特殊的沟通过程,强调这一过程应该是一个双方相互作用的过程,一揽子提案中提出以第三方机构、信息交流平台等方式强化风险信息的双向交流。三是愤怒管理与提前预警。这种方法对于理清公众要求、明确短期沟通目标、指导创作沟通重点信息有重要意义,一揽子提案在这方面作出了重要的努力,其中风险预警、风险评级等重要制度都为这一目标而服务。四是信息突显。采取的手段有主动发布信息、组织记者采访、组织专家解答和组织主流媒体培训等。由此,风险交流理念的核心是多元、民主和参与。不仅施政于民、全面告知风险,更应问政于民,在食品安全事件的应对与处置中,真正强调民众的建言献策,尊重公众的知情权。而公众也应由“被动公众”变化为“主动公众”,主动寻求健康信息、主动提供风险信息和志愿开展互助沟通。
总之,欧盟一揽子提案对我国改革后的食品安全法律制度建设有着重要的参考价值: 一是从机构上尽快建立统一、高效的食品安全管理机构。进一步调整食品安全监管体制,理顺和明晰各部门监管职能。在当前食品安全实现集中监管的趋势下,进一步压缩监管部门数量,合并监管职能; 二是从制度上充分发挥第三方检验机构对食品安全监管的作用,利用社会资源组建独立的第三方检验机构,有效的化解监管机构人少事多的不利局面; 三是从理念上转变监管模式,确立风险防控和风险交流的指导思想。其中,特别要加大对违法企业的处罚力度,将保护所有企业的惯性思维调整到保护合法企业的正确思路上来,对违法企业必须实行严厉打击,以提高企业违法成本,力争将食品安全事故的负面影响降到最低。
结论
欧盟一直以高水平的食品安全水平享誉全球,但是在食品生产跨国化的影响下仍然爆发出“马肉危机”。由此可见,在当前食品安全监管的新形势下,以集中统一的监管部门加大监管力度已经成为必然的趋势。欧洲委员会也正是以一揽子提案的方式,试图建立一个强化而统一的欧盟食品安全监管体系。一揽子提案在树立了一个新的食品安全法律制度模式、进一步推动欧洲一体化进程的同时,对我国将产生两方面的影响: 一方面提案进一步提高了欧盟食品安全标准、设立了单独监管机构、增加了监管程序和证明文件,由此可能形成新的贸易和技术壁垒,影响我国对欧盟的农产品出口; 另一方面欧盟统一集中的食品安全监管体系对我国改革后的,以食品药品监督管理局为主体的食品安全集中监管体制有着重要的参考价值,可以从机构、制度、理念两个方面借鉴欧盟一揽子提案,推动我国食品安全水平的进一步提高。
