随着我国经济的快速发展,人民群众的生活水平普遍得到提高,相应地,民众对食品安全问题的关注度也在逐渐提高。但是,近年来重大食品安全事故却不断发生,如阜阳劣质奶粉事件、苏丹红工业添加剂事件、三聚氰胺奶粉事件、皮革奶事件、瘦肉精事件等。任凭这种情况发展下去,就会使消费者对国内食品市场的信心一点点消磨殆尽。这些食品安全事故严重侵犯了消费者的合法权益,同时也对企业信誉和市场竞争力造成重创,不利于我国食品市场的健康成长和长远发展。目前我国的食品召回法律制度还不健全,只有2007年7月24日国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品召回管理规定》和2009年2月28日开始施行的《中华人民共和国食品安全法》对食品召回制度做的专门规定。因此,建立健全食品召回法律制度势在必行。建立健全食品召回法律制度对重树消费者对我国食品安全的信心、树立食品企业的良好信誉以及增强市场竞争力有着不可估量的重要作用。所以,完善食品召回法律制度就显得尤为迫切。
一、食品召回的基本理论
(一)食品召回的定义
产品召回最初来源于1966年美国的《国家交通及机动车安全法》。目前各国的产品召回制度都是由汽车召回制度发展而来的,而食品召回只是产品召回的一个分支。我国的食品召回制度建立较晚,目前专门规定食品召回制度的法律法规只有2007年颁布的《食品召回管理规定》和2009年实施的《中华人民共和国食品安全法》。
世界上多数国家对食品召回的定义可以概括为:“食品的生产商、进口商、销售商获悉其生产、进口或者销售的食品存在可能危害消费者健康安全的缺陷时,依法向政府部门报告,及时通知消费者,并从市场和消费者手中收回问题食品,予以更新、赔偿的积极有效的补救措施,以消除缺陷产品危害的程度”。我国的《食品召回管理规定》第4条把食品召回定义为:“本规定所称召回,是指食品生产者按照规定程序,对由其生产原因造成的某一批次或类别 的不安全食品,通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式,及时消除或减少食品安全危害的活动。”而法律位阶更高的《食品安全法》对食品召回没有做出具体定义,只是做了原则性的规定。
从食品召回的定义上可以看出,我国和其他国家在食品召回主体、召回对象、召回程序、赔偿措施等方面存在很大的差异,同时也显示我国食品召回法律制度的不完善之处。
(二)食品召回的主体
食品召回的主体是在食品召回过程中,负责召回相关的不安全食品并负有相关法律义务的机构、企业或社会组织。根据在食品召回过程中所处的地位不同,可以将食品召回主体划分为实施主体和监管主体。
一般情况下,食品生产者应当是食品召回的实施主体。食品生产者有义务召回由自己生产的、已经进入流通领域的、给公众安全带来威胁或者可能带来威胁的不安全食品,并对该不安全食品承担质量责任。对于被进口到某地区的不安全食品需要实施召回时,为更加有效地保护消费者的合法权益,该不安全食品的进口商或者销售商应当承担食品召回的相关责任和义务。我国《食品安全法》和《食品召回管理规定》只规定了食品召回的实施主体是食品生产者,而食品销售者的义务只有“停止经营,通知相关生产经营者和消费者,并记录停止经营和通知情况”。
国家行政机关是负责食品召回的监管主体。按照《食品安全法》第76条的规定,在食品召回过程中由“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门”,根据法定权限和程序,“履行各自食品安全监督管理职责”,以维护消费者的合法权益。
(三)食品召回的对象
食品召回的对象是不安全食品。不安全食品是指“有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品”。1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》中,将“食品的安全性”解释为“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保”。
按照我国《食品安全法》的规定,食品召回的对象是不符合食品安全标准的食品,我国的《食品召回管理规定》第3条则对不安全食品进行了定义和分类。我国的《食品安全法》第三章专门做出规定:食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布。
(四)关于食品召回法律制度的理论
食品召回制度旨在保护消费者的权益不再继续受到侵害,体现了经济法中维护公共利益和公平正义的社会本位法律原则。在市场经济暴露出其自身的缺陷时,政府必须以社会利益为本位,通过行政、法律、经济等手段对其进行调整,以保护公共利益和维护社会公平正义。不安全食品的生产者在利润的驱使下,罔顾消费者的权益,生产不符合食品安全标准的食品,这是对消费者合法权益的严重侵害,它侵犯了消费者的知情权、安全权、公平交易权等合法权利。要保护消费者的合法权益,仅仅通过市场的自身调节和民事救济是远远不够的。在国家公权力的介入下,通过法律的强制规定,不安全食品的生产者或者销售者对存在缺陷的可能危害消费者健康安全的不安全食品有义务实施召回,这样就保护了消费者的合法权益,有效地减少了不安全食品对社会公众的危害,维护了社会公共利益和公平正义。
当前,信用缺失成为我国市场经济发展的一个薄弱环节,信用缺失导致不少企业陷入危机。这是因为企业信用意识淡薄,食品生产者和销售者缺乏诚信和社会责任感。我国屡屡爆出食品安全丑闻,表明企业信用缺失现象比较严重。因此,我国的社会信用体系亟待建立。今年在国家发展和改革委员会与中国人民银行的牵头下,由国家信用体系建设联席会议各成员单位编制完成的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)(送审稿)》已上报国务院。
该规划纲要涉及社会信用体系建设的政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等四大重点领域。企业积极主动地承担社会责任,在食品出现问题时及时快速地召回不安全食品,体现了诚实守信的企业精神和企业文化,有利于维护企业的信誉,提高企业的市场竞争力。因此,建立健全食品召回法律制度,可以增强企业的社会责任心,从而促进社会信用体系的建设,促进社会的全面健康发展。
二、我国食品召回制度的现状和存在问题
近年来,我国食品安全事故频繁发生,丑闻不断,如阜阳劣质奶粉事件、“苏丹红”事件、雀巢奶粉碘含量超标事件、三聚氰胺奶粉事件、皮革奶事件、瘦肉精超标事件等等。这些食品安全事故严重侵犯了消费者的合法权益,对我国食品市场的健康发展造成了十分不利的影响,更对我国的食品企业和国家形象造成了恶劣的影响。
1995年10月30日开始实施的《中华人民共和国食品卫生法》已不再适应新的情况,2004年发生的阜阳劣质奶粉事件,成为修改我国《食品卫生法》的直接动因。
2007年底,国务院法制办会同有关部门对“食品卫生法修订草案”作了进一步修改,将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”。
2009年2月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》,该法律自2009年6月1日起开始施行,《食品卫生法》同时废止。《食品安全法》修改和补充了食品安全标准、食品安全监管体系、食品生产经营、食品安全风险监测和评估、食品安全事故处置、食品召回制度等多个方面。《食品安全法》实施以来,整个社会的食品安全意识都有所提高,在一定程度上遏制了食品安全事故的频繁发生。
然而,已修改的我国《食品安全法》施行以来,效果并不理想。自我国的食品召回制度开始施行以来,不断爆出的像毒韭菜事件、地沟油事件等食品安全丑闻,表明食品安全问题依然相当严峻。另外,缺陷产品给我国消费者造成损害的事件越来越多,而且由于我国产品召回法律制度的不健全,同样的产品问题使跨国企业对国内和国外的消费者态度截然相反,使我国的消费者得不到像欧美国家消费者那样的高额赔偿。
今年5月14日,国务院常务会议原则通过了《食品安全法(修订草案)》,会议决定,该修订草案经进一步修改后,将提请全国人民代表大会常务委员会审议。《食品安全法(修订草案)》对我国的食品召回制度做了部分修改,这表明我国的食品召回制度确实存在一些问题。
(一)监管部门权限不明确,监管混乱
食品召回存在多个部门监管并且产生监管混乱的现象。负责监管食品召回的部门有很多,每个环节都有多个部门负责。看上去监管部门的职责似乎分工明确,但在实际操作中为了各自的利益,相关监管部门会有争夺监管权的举动,而当食品真正出现问题时,相关部门又互相推诿,企图逃避法律责任。
(二)食品召回相关法律不健全
我国《食品安全法》对食品召回制度只是做了原则性的规定,并没有全面而系统地对实体和程序做出具体规定,可操作性并不强,执行力度有待加大。
另外,对违反《食品安全法》的企业或个人惩罚力度太小,不足以产生威慑力。食品召回的启动应当根据食品安全标准进行启动,这就需要一系列配套的标准和制度,而这些相关的法律法规并不完善。《食品召回管理规定》的操作性虽然比较强,但它只是部门规章,法律位阶较低,对其他行政部门的召回行为无法有效规制,容易使食品召回的实施达不到理想的效果。
(三)企业诚信意识和信用体系严重缺失
信用缺失是我国市场经济发展中的一个薄弱环节。在诚信方面,现在的食品召回制度对生产者和经营者的约束力较弱。一些生产者和经营者在利益的诱惑下铤而走险,极力隐瞒事实真相,即使曝出食品问题丑闻,也死不认账。信用缺失也导致不少企业陷入危机,这是因为食品生产者和销售者信用意识淡薄,缺乏诚信和社会责任感。我国屡屡曝出食品安全丑闻,充分说明国内企业信用缺失的严重性。
因此,我国的社会信用体系亟待建立。信用体系的建立将有助于我国食品企业自觉遵守与食品安全相关的法律制度。
(四)食品召回的事后监管法律规定不健全
我国《食品安全法》第53条第3款要求,在食品召回后,食品生产者“应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施,并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告”。《食品召回管理规定》第31条也要求食品生产者“及时对不安全食品进行无害化处理;根据有关规定应当销毁的食品,应当及时予以销毁。食品生产者对召回食品的后处理应当有详细的记录,并向所在地的市级质监部门报告,接受市级质监部门监督”。不安全食品被召回后,要求企业自己处理召回的不安全食品并自我监督,实际效果往往与立法初衷相差甚远。企业得以生存的目标是实现利润的最大化。法律虽然规定将食品召回和处理情况向质量监督部门报告,但是监管部门如果不作为或监管不力,企业就很难做到自觉遵守法律,它们往往为了追求利益而选择铤而走险,“通过采用对问题食品从新包装、对标签日期等涂改等方式,让有问题的食品重新流通到市场中,进而对广大的消费者进行二次损害”。
为了保证食品召回制度设立初衷的实现,在修订《食品安全法》时应当明确事后监管措施,使监管部门有法可依,执法必严。
(五)对违法企业的处罚力度太小
我国法律法规对违法食品企业的处罚力度太小,这种小力度的处罚措施往往与食品安全事故造成的巨大损失严重不对称。根据《食品召回管理规定》的要求,对于不停止生产或者销售应当召回的食品,以及食品生产者造成食品安全危害扩大或者再次发生的,处以3万元以下罚款。如果违法企业主动实施食品召回的,可以依法从轻或减轻处罚。这也是我国的消费者得不到像欧美国家那样高额赔偿的原因之一。高额赔偿虽然对于我国起步较晚的食品企业来说是沉重的负担,但是3万元以下的罚款力度远远达不到惩罚的目的。即便是食品生产者主动实施召回不安全食品,3万元以下的罚款仍然低于食品生产者由此遭受的损失。
消费者根据《食品安全法》的规定,可以要求不符合食品安全标准的生产者支付价款10倍的赔偿金,消费者得到的赔偿金虽然比过去得到的赔偿金有了大幅度的提高,但是与欧美国家食品召回制度中高额的赔偿数目和赔偿机制相比,仍存在较大的差距。这样的惩罚结果只会使食品生产者心存侥幸,在利益的驱使下更倾向于消极实施食品召回,远远达不到惩戒的效果,也不利于食品召回制度有效的贯彻实施。
三、关于完善我国食品召回制度的若干思考
今年5月14日召开的国务院常务会议原则通过了《食品安全法(修订草案)》,对我国的食品召回制度做了部分修改,但某些地方仍需进一步完善。本文将通过以下讨论,为我国的食品召回法律制度提出一些建议。
(一)完善食品召回的法律制度
《食品安全法(修订草案)》虽然修改了食品召回制度的某些方面,但是并不完善,在很多方面仍需改进。为了保证食品召回制度的有效实施,应当由法律位阶较高的《食品安全法》对具体的实体和程序做出全面的、系统的规定,进一步详细规定食品召回的具体过程和各部门的监管职责,以增强其可操作性。
也应当对《食品召回管理规定》进行修订,进一步“细化食品召回的基本原则、种类、程序、各方权利义务等方面的规定”。另外,为了使食品召回有根有据,与食品召回相关的食品安全制度的法律法规也亟待完善,如完善食品安全标准,完善食品检测技术标准等。
(二)明确食品监管部门的职责
我国可以借鉴欧美国家的实践经验,在中央政府设立一个统一的协调结构,统一领导地方食品监管部门。在《食品安全法》或者《食品召回管理规定》中明确各个食品监管部门的监管职责,避免相互夺权、监管混乱、相互推诿现象的发生,以保证食品召回的高效实施。
(三)加强食品召回的事后监管
为了避免不安全食品对消费者的再次伤害,除了要求食品企业的自律和自我监督外,还要严格按照法律规定对召回的不安全食品采取补救、无害化处理、销毁等处理措施,更重要的是监管部门事后要进行严格监管。在法律中明确监管部门对食品召回后的具体监管措施,比如加强对食品企业不定期抽查,要求食品生产者定期向食品监管部门提交召回后对不符合安全标准食品的处置进展情况等。同时,各级政府还应当在媒体上及时发布食品召回后的处理情况,用全社会的力量对食品召回进行监督。
(四)建立社会信用体系
政府应当引导食品企业加强自律,倡导食品生产者树立诚信理念。建立社会信用体系,建立企业信用档案,并将失信食品企业记入信用档案,同时在媒体上曝光其违法行为,并依法处罚其违法行为以及对后续的处理情况及时在媒体上通报。据此,使食品企业逐渐转变经营理念,强化食品安全意识,当食品安全事故发生时,食品生产者和经营者能够积极主动地承担起社会责任,主动召回不安全食品。
(五)加大处罚力度,提高食品企业的违法成本
在对《食品安全法》和《食品召回管理制度》进行修订时,执法部门应当对违反食品召回法律制度的生产者和经营者进行更为严厉的惩罚,增加罚款数额。除对违法食品企业进行罚款外,还应增加处罚手段,例如暂扣或者吊销违法食品企业的营业执照、没收非法所得、责令停产停业等。同时,对消费者的赔偿数额也应增加,对违法者进行惩罚性赔偿。除了民事赔偿和行政处罚外,如果触犯了刑法,对企业的责任人还应当追究刑事责任。从民事、行政和刑事等多方面对违法企业加大处罚力度,提高食品企业的违法成本,使其在面对利益的诱惑时不敢越雷池半步。
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