前言
随着人民生活水平的提高,农产品质量安全已成为人类社会生存发展的需要.农产品质量安全关系到广大人民群众的人身健康安全,关系到经济和社会稳定,是全面建设小康社会,构建和偕社会的重要内容,特别是"红心鸭蛋"、"苏丹红"、 "三聚氰胺" 、"瘦肉精"、"毒豆芽"等事件的发生,是社会各界关注的热点问题.
而农产品质量安全问题长期存在是作为市场主体的种植养殖户在农产品种植养殖、仓储保鲜、加工等环节管理不力或受到利益的驱动,盲目追求产值和利润,使用违禁农药、兽药、添加剂、生长剂或不当使用农药、兽药、化肥、饲料,追求成熟速度,减少成本进行劣质低价恶意竞争,留下农产品质量安全隐患的结果.因此,如何从农业标准化抓起建立源头农产品质量安全监管长效机制,提升监管工作服务经济社会发展的有效性,应摆在监管职能部门工作的重中之重.
1 当前源头抓农产品质量监管存在的主要问题和原因
由于农产品生产销售向产业化发展和传统种植养殖的分散性广泛性,种植养殖户根据市场的需要,可以在较短时间内以最小的投入获得最大的产出,在数量、速度与效益上,不顾农产品质量安全标准的要求,生产不合格的农产品,以质次价低挤占广大集市贸易市场;在种植养殖、保鲜、加工过程不按农产品种植养殖标准生产,无规范化生产;缺少农产品质量安全检验手段,种植养殖生产盲目性,随意性大,种植养殖过程和农产品出栏出田地不能有效地进行质量安全监控、检验,造成大量存在质量安全隐患的农产品流向市场.一是农药、兽药残留超标;二是违法添加有毒有害物质,比如"瘦肉精"问题;三是受环境污染,个别地区个别产品重金属污染,一旦被农产品所吸收,那么残留在环境中的铅、汞、氟等有害物质就会转移到农产品身上,并且这些有害物质很难去除,使有毒有害物质残留超标问题,比如稻米镉超标问题.四是由于农兽药生产企业和经营单位参差不齐,加上农民普遍缺乏科学合理使用知识,安全意识淡薄,不遵守农兽药使用安全间隔期,非法使用违禁剧毒农药、兽药及饲料添加剂的现象时有发生.
当前上规模农业龙头企业质量安全较稳定,而广大分散的种植养殖户,特别是传统种植养殖家庭户,由于户主和种植养殖人员素质差、种植养殖生产条件简陋、管理落后,不具备种植养殖高产优质高效农产品的条件能力.另外农产品流通混乱,上市还是以散装为主,好次混杂,大小不分,无包装或大袋包装,根本无法用标准来区分质量和等级.即使有等级,其同等级的质量相差也甚远.市场上以目测实物来判断质量,无法实施期货交易,农产品商品个体间质量差异大,而价格差异小.在加入世界贸易组织后,价格低廉的中国农产品在国际市场不但没有走俏,还屡屡遭到一些国家和地区政府的封杀,这直接影响到我国农产品的出口创汇.
由于乡镇农业部门人力、物力的限制,在监管上重规模种植养殖户轻家庭户,重郊区种植养殖户轻分散乡村户,重终端农产品监管轻过程监管帮扶指导服务,对种植养殖户监管面不广,监管力度不大,监管措施不到位.
没有建立完善的农产品质量安全检验检测体系.目前全国大部分县乡镇均没有农产品质量安全检验机构.越往基层监管力量越弱,监管机构人手少、经费不足、执法能力弱的情况普遍存在.
长期以来,农业部门行政与事业单位界限不清,导致管理混乱,对检验机构缺乏有效的监管,存在检验技术机构乱收费、乱检验弄虚作假现象,直接影响了检验机构的公正性、权威性.检验机构设置布局不合理,存在"小、散、弱"的局面,无法对农产品质量安全进行有效的检测监控.
县乡村取得无公害、绿色农产品、有机食品、农业地理标志保护的农产品很少,有的几乎为零.在县以下大部分种植养殖户是家庭式,季节性种植养殖生产占大多数,且规模小、分布散,无法符合取证条件要求.
农产品从产前、产后运销到餐桌这一完整的全程质量安全监管体系还不健全,各部门齐抓共管的长效工作机制还没有建立起来;农业标准化生产没有得到有力推广,农业投入品监管体系尚未健全,质量监督机制、市场准入制度和质量安全追溯制度等没有建立健全.
农产品标签标识不规范,标签内容五花八门,标识混乱,有的是虚假标识,如乱标注有知名品质农产品的产地或冒用无公害、绿色食品、有机食品标志等蒙骗消费者,有的无任何标识,不能准确地反映农产品本身的真实属性、成分、含量、产地和生产者、接受检验及认证的信息等.
2 认真做好种植养殖户的普查工作,建立种植养殖户质量安全档案,进行动态监管
源头农产品质量监管是农业部门的主要职能之一,特别目前国家在立法上很重视农产品的质量安全,把初级农产品的生产和流通都由农业部门管理.因此,当前要转变职能,把该管该做的事做好.首先要了解种植养殖户数量,生产情况.
这就要从开展种植养殖户普查入手,摸清种植养殖户的底数,明确种植养殖户生产动态、品种分布、类型、规模、执行标准情况、生产过程质量检验检测监控状态、流通销售情况等,建立种植养殖户质量档案.在开展普查的同时,要把农业部门法律法规和监管的职能宣传到每一个种植养殖户,使他们掌握种植养殖农产品有什么规定,包括质量安全、化肥农药使用、农作物畜牧生产操作规程、农业标准化方面的要求,把质量监管工作前移,明确种植养殖户生产的法律责任和应尽的义务.
对每一个新流入市场销售的种植养殖户,要与工商部门密切配合,对新开市场销售的种植养殖户,要进行试业登记制度并建立种植养殖户质量档案.
3 梳理种植养殖户质量档案,按农产品标准分类要求实施分类监管,构建监管网络
对已建立的种植养殖户质量档案,要认真分析,按农产品标准分类要求进行分类管理.首先要进行业分类,如种植业、畜牧业、渔业等,品种分类,如谷物种植业、牲畜饲养放牧业、家禽饲养业、海洋渔业、淡水渔业等,品种中又按名称细化分类,如谷物种植业又分稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子种植等.然后对检验能力情况进行分类,可分为种植养殖户自行检验、可进行部分检验和完全没有检验能力三类,为今后开展农产品质量安全检验检测监控打好基础.对种植养殖户进行监管级别划分,根据种植养殖户质量安全监管状况分为 A、B、C 三个等级.
A 类种植养殖户规模较大,具备对农产品质量安全进行有效监控的种植养殖大户,对这类种植养殖户执行"扶优扶强、帮助服务";B 类种植养殖户规模中等,具备一定的农产品质量安全监控能力,对这类种植养殖户执行"帮促整改,整顿规范";C 类种植养殖户属家庭式,没有能力对农产品质量安全进行有效监控,对这类种植养殖户执行"重点监督,加大抽查力度,引导规范"管理.把监管的重点放在有危及人身健康安全的重点农产品上,提高监管工作的有效性.建立源头质量安全监管信息通报、联络、协调制度.一是建立农产品质量安全监管协调通报制度.明确在各乡镇、各种植养殖区域开展质量安全监管、检验检测结果报告、市场准入把关情况、执行农产品质量安全标准及标签标识情况、名优产品推荐、违法违规查处情况等方面分别建立一套内部监管协调通报制度,通过每周例会和日常沟通,强化协调配合,形成综合质量安全监管的工作机制.二是建立质量安全信息联络制度.在责任监管区域内聘用乡村干部或知名种植养殖户骨干技术人员任质量安全监管协管员,帮助农业部门加强源头质量安全监管,提供有关线索或信息.
4 大力开展农业标准化工作,强化源头农产品质量安全监管工作的有效性
农业标准化是指运用"统一、简化、协调、优选"的标准化原则,对农业生产的产前、产中、产后全过程,通过制定标准、实施标准和实施管理,促进先进的农业科技成果和经验迅速推广,确保农产品的质量和安全,促进农产品的流通,规范农产品市场秩序,指导生产,引导消费,从而取得良好的经济、社会和生态效益,以达到提高农业生产水平和竞争力为目的的一系列活动过程.农产品有了生产、加工、产品标准,在种植养殖过程和检验时就有依据可循,也是有了确保质量安全的武器.
大力推动农业标准化示范园、区项目建设,以农产品质量标准为核心,建立健全农业标准综合体系.在认真贯彻落实农业国家标准、行业标准的基础上,结合当地农业生产特点、资源优势和市场需求,制定地方标准,积极转化先进适用的农业标准化科技成果,指导按标准组织生产,科学合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品及灌溉、养殖用水,加强动植物病虫害的检疫、防疫和防治工作,加快农产品质量安全、品种、生产操作技术规程、产地环境以及农产品加工、包装、保鲜、运输和贮存等方面,形成产前、产中、产后相互配套,科研、生产、推广、加工相互衔接的农业标准体系.要着力抓好国家级、省区级农业标准化示范区和各类农产品示范园的建设,树立典型,以点带面,逐步形成县、乡、村三级示范基地和示范园、示范片、示范点相结合的农业标准化示范网络.各级农技推广部门要制定切实可行的农业标准推广计划,积极开展农业标准的宣传、培训和试点.努力提高农业标准推广的组织化程度,按照农业产业化"龙头企业十基地十农户十标准"的经营模式,充分发挥农业产业化龙头企业.发挥农产品专业技术协会和农民专业合作组织在农业标准化工作中的纽带作用,引导带动生产基地和广大农户自觉接受和采用标准,从而推动农业产业化发展进程.农业和质检部门要密切配合,加强对农业标准化的实施进行监督检查.标准化是质量管理的一项技术基础工作,是农产品质量的判定依据.
种植养殖过程无标准生产,质量就难保证.对已有现行种植养殖规范和农产品标准,要为种植养殖户查询最新发布的农产品技术标准.同时根据种植养殖户自身生产情况、技术水平等实际,帮助种植养殖户了解生产科研中的关键参数,了解农产品生产管理要求和用户意见,选用国家推荐性标准或采用国外先进标准以及国际标准组织生产;对属于强制性国家或行业、地方标准的,必须督促种植养殖户严格执行;对没有国家标准和行业标准的,按照国家农业标准化管理办法规定组织专家帮助制定标准,并按规定进行备案,督促种植养殖户按标准组织生产,确保质量安全.
强化种植养殖户生产过程质量监控和农产品出栏出田地检验.首先对农业投入品如农药、化肥、兽药、饲料、添加剂料等进行监控,严格投入前检查验收制度,农业投入品质量不安全不能投入生产.加强对种植养殖户使用的农药兽药生长剂添加剂等重要投入品登记备案,掌握添加剂使用情况,进行重点监控,确保质量安全.其次监督部门应着重从种植养殖户内部质监部门是否够条件检验本身生产用农业投入品及成品开始,包括农业投入品的标准和检验标准文件、农产品成品标准和检验标准文件、种植养殖技术规范标准文件等进行监督检查,掌握种植养殖户检验能力情况,并进行分类,引导种植养殖户过程质量监控:
(1)没有检验能力的种植养殖户,要督促其建立内部质量管理制度,包括对农业投入品入库的验收制度、生产过程质量监管制度、成品质量检验制度,送检验机构进行检验;(2)对有部分检验能力的种植养殖户,除监督检查其自行检验部分执行情况外,还要督促检查没有检验能力的技术指标,抽样送法定检验机构进行检验;(3)对完全具备农产品检验能力的种植养殖户,主要监督检查其检验制度的执行情况,防止有检验能力而不对农产品监控检验,或者不落实检验制度,检验数据原始记录不齐现象发生,做到未经检验或检验不合格的农产品不上市场销售.加强对农产品质量安全监督抽查工作,做好监督检查的后处理工作.农产品质量监督抽查是质量安全检查的主要方式,农业部门要根据国家、省区的统一部署,开展监督抽查和统一监督检查工作,以便全面掌握一种农产品全行业质量状况,推动行业质量管理,通过通报检验情况,曝光一些不合格种植养殖户,促其提高农产品质量.通过通报检验情况,并对种植养殖不合格农产品,区分按一般质量问题、恶性质量(有毒有害)问题,采取召开农产品质量安全问题分析整改会、通报曝光、责令限期整改、停业整顿、经济处罚等措施分别处理,以促进和保持种植养殖户提高农产品质量水平.
对取得无公害农产品、绿色食品、有机食品认证和地理标志的农产品,农业质监部门要加大宣传力度,提高种植养殖户品质优势的知名度,争强农产品市场占有率.同时加强市场监督检查力度,打击伪造冒用认证标志违法行为,净化市场环境.
根据农产品质量安全法要求和相关农产品标识标准要求,实施标识管理.根据不同农产品的特点,积极推行产品分级包装上市和产地标识制度.对包装上市的农产品,要求标明产地和生产者(经营者).凡列入农业转基因生物标识管理目录的产品,严格按照农业转基因生物标识管理规定,予以正确标识或标注.对取得无公害农产品、绿色食品、有机食品及地理标志农产品,要按相关标准规定使用标志和标识.
5 完善农产品检验检测体系建设,是实施农业标准化,做好农产品源头质量安全监管的重要技术保障
根据农业部要求,检验检测体系要尽快形成"国家农产品质量安全检测中心为龙头,省级中心为重点,市级机构为骨干,县级机构为基础"的功能齐全、互为补充的"宝塔型"农产品质量安全检验检测新体系.当前要按农业生产结构调整以及农产品分布状况,按照政事分开原则,真正使农产品质量安全检测技术机构做到布局合理、精简高效、服务经济、做大做强.同时,要加强农产品质量安全检测技术机构的监督管理,杜绝出具虚假检验数据的发生,树立检验机构的权威和公正性.
按照"基层抓落实"原则,结合实际情况,对已建立的种植养殖户质量档案进行分析,逐步在县一级设置开展以农产品质量安全监督检验机构,不搞一刀切.以解决目前一些农产品抽样检验频次问题,送检费用高问题、一些农产品保质期短,无法抽样检验问题.以便加强县级日常监督检查和对无检验能力种植养殖户进行委托检验工作,杜绝农产品不经检验就销售的现象.各级农产品质量安全检验机构要按照各自的检验能力承担农产品的检验,并且检验检测机构要形成"宝塔型"检验检测链,各司其职,各尽所能,齐抓共管,形成种植养殖户自律检验,监督部门监督检验,促使种植养殖户自律机制形成,努力提高农产品质量安全的格局.
