摘 要：大数据时代下, “互联网+传统餐饮”而形成的网络订餐行业发展迅速, 但也明显存在高信息不对称性、高外部性、高流动性、高风险性等特征, 极易引发食品安全风险。遗憾的是, 目前政府对此类新兴行业的监管速度、监管理念、监管手段等都存在较多不足。本文创新性地引入了智慧监管理论, 对相关理论、观点进行了系统的梳理与整合, 从监管理念、监管主体、监管手段、监管效果四个维度将智慧监管理论与传统“命令-控制型”监管理论进行对比, 明确了智慧监管理论在破解网络订餐食品安全监管难题上的优势, 继而利用智慧监管理论的四个维度, 构建了基于智慧监管模型的政府、行业企业、社会力量和保障机制体制四位一体的大监管体系框架, 提出了以智慧监管理论为指导、以有效运用政策工具和信息技术为核心、全方位多层次的综合治理解决方案, 探索实现网络订餐食品监管协同参与、多方共赢的良好监管新机制。
关键词：网络订餐; 食品安全; 命令-控制型监管; 智慧监管;
一、研究背景与问题
2013年以来, 随着网络的发展, 依托“互联网+”模式, 一种新兴的餐饮行业———网络订餐逐步在中国萌生并不断发展壮大。随着饿了么、美团和百度外卖等企业融资规模的激增, 互联网外卖的资本投资呈现出整体爆发式增长, 2015年行业市场规模已经达到458.7亿元人民币, 其中2015年第二季度与2014年同期相比, 环比增长更是高达89.7% (1) 。
与传统的实体餐饮行业、电话外卖行业相比, “互联网+”模式下的网络订餐行业具有适应现代化快节奏生活、促销手段实惠多样、消费方式更加个性化等优势, 然而随着资本市场的野蛮扩展, 也衍生出一系列食品安全监管问题, 形同虚设的资质审查机制, 完全不透明的的食品制作环节, 缺乏技术保障的配送流程, 都使得网络订餐的食品安全问题频发, 成为网络订餐行业规范发展的重要掣肘。例如, 2016年3月15日, 央视在“3·15”晚会中曝光了第三方订餐平台“饿了么”在经营中存在的诸多食品安全问题。8月, 北京市食药监局对朝阳区内上百家餐厅进行集中查处时, 发现朝阳区像素小区内甚至出现了102家开在走廊里的小餐馆, 专营网络外卖业务, 90%以上都是无照经营 (2) 。仅2016年8月一个月, 北京市食药投诉举报中心共收到有关外卖订餐平台的投诉多达159件, 而其中消费者最为关心的问题仍以食品安全卫生首当其冲。《法制晚报》调查发现, 52.5%的用户担心外卖食品存在卫生问题 (3) 。可以说, 能否有效解决外卖食品的安全风险问题, 加强监管, 不仅成为互联网外卖行业能否得以健康发展的关键, 而且成为保障人们舌尖上安全的重要要求。
然而, 互联网经济跟传统经济存在明显的差异, 包括速度更快、门槛更低、经营方式更加灵活、信息不对称性更强, 这些对互联网经济下政府监管理念和方式都提出了新的考验和挑战, 而西方社会近年来兴起的“智慧监管”理念对互联网经济下的优化监管具有一定的启发价值。因此, 本文的研究问题聚焦于:与传统的命令-控制型监管相比, 基于智慧监管的视角, 我国的网络订餐监管的现状及存在的缺陷?如何切实提升对网络订餐行业的食品安全监管水平?
二、文献综述与智慧监管理论
由于网络订餐产业及其监管都属于新兴事物, 因此学术界对该议题的研究比较少见, 同时大部分研究文献都是就事论事, 就网络订餐行业的某一个具体环节指出问题或提出建议, 或者直接套用其它“互联网+”产业监管的办法, 而缺乏从政府监管宏观理论角度来思考互联网+产业监管的新思维。例如, 有学者认为, “互联网+”模式下的食品交易, 其虚拟性质更为明显, 第三方订餐平台的存在, 扩大了消费者与生产经营者在时间和空间上的分离, 消费者只能借助卖家提供的图片与文字介绍进行判断 (4) ;也有学者指出, 网络订餐存在食品供应链条长、生产厂商多样且隐蔽、经营者身份不易识别、消费者评价客观性不足等特征, 这更进一步加剧了网络订餐食品质量安全的信息不对称 (5) 。曹正汉 (6) 等认为食品安全应为高外部性、高社会风险类的公共物品, 其极易在供给过程中出现责任问题继而损害政府公信力。网络订餐发展迅速, 涉及人群广, 保障其生产、流通、消费全过程的安全更为重要。
在监管对策方面, 李立娟 (7) 指出, 网络外卖订餐等互联网新业态的发展, 倒逼监管部门积极应对, 切实设定标准, 提高网络食品经营的门槛, 探索网络订餐监管的法治化手段。徐艳萍 (8) 则强调, 在网络订餐的监管过程中, 政府必须推动传统的街头官僚向“屏幕官僚”和“系统官僚”转变, 使基层的政府监管者, 需要拥有运用信息分析系统操作程序、作出决策的能力, 搭建大数据平台。张舒恺, 雷欣 (9) 则更加突出社会参与的重要性, 提出提高消费者投诉举报的便捷化程度, 降低消费者网络订餐维权的成本, 提高消费者的食品安全参与监督的能力是网络订餐监管的根本。
由此可见, 上述研究的基本特点就是立足于网络订餐监管的某个具体方面指明问题或提出建议, 而缺乏从更高层次的政府监管理论的反思与考虑, 而恰恰在西方国家近年来的政府监管改革实践中出现了“智慧监管”的新趋势。“智慧监管” (smart regulation) 是近年来在社会治理多元化背景下新兴起的全新监管理论。20世纪末, 经济合作与发展组织 (OECD) 就提倡有意识的突破传统的命令控制型监管模式, 寻求更智慧的监管模式, 并将可供参考的做法进行了列举 (10) ;欧盟将“智慧监管”的内涵概括为“管的更少, 管得更好”并加以倡导, 在2008年夏季达沃斯论坛上, 欧盟贸易委员会主席认为“金融市场体系不是要有一层又一层的监管, 而要有更聪明的监管……就是正确的人在正确的时候集合起来作出正确的反应” (11) ;原高盛大中华区主席在2010年博鳌亚洲论坛谈到金融监管时, 认为“我们需要有一个根本性改革, 需要智慧、简单、有效的监管 (12) 。世界银行《2013年营商环境报告》的副标题即为“更智慧地对中小企业进行监管”;可见, 走向“智慧监管”已经成了监管改革的一种新的趋势。
“智慧监管”的基础和核心内容是不同的学者所提出来的一些基本原则, 尽管这些原则还未能形成一个全面、连贯的理论, 但是却提供了一个具有启发性的制度设计框架。具体如下:
(一) 监管理念层面:
智慧监管的价值追求是实现公平、效率与自主。食品安全智慧监管的框架运行, 不是靠外在的命令与控制, 而是依赖内在的沟通、协调、对话和利益诱导机制。强调避免其他政策的不当影响。如采用政策整合的方式, 将独立的政策合并并协调成整体的和一致的政策体系。同时偏好更少干预主义的措施。
(二) 监管主体层面:
智慧监管偏好的监管主体应包含范围广泛的机构 (14) 。除了政府和监管部门, 还应有第三方组织, 比如供应者、消费者以及审计人员和公证人员, 他们能够帮助减轻政府干预。各监管主体处于平等、能动的地位。政府应该并且可以在作为第二方和第三方的促进者、催化剂和协调者方面发挥重要作用 (15) 。
(三) 监管手段层面:
根据取得政策目标的必要性沿着动态的监管工具金字塔上升。通常情形下, 应该采用渐进式的监管手段, 首先考虑运用说服教育或自我监管等软性措施, 将最有力的强制手段作为最后选择, 逐步提高监管强度。监管机构越是具有强的惩罚手段, 就越有能力将监管推到金字塔底端基于合作的方式上, 而所运用的监管工具主要包括政策工具和信息工具两个方面的创新。
在政策工具方面, 应是范围广泛的许多政策工具的混合体 (16) 。所有单个的工具都有其优点和缺点, 都不能灵活和有弹性到足以在所有环境下成功地解决所有的问题, 因此, 系统地考虑不同工具共同作用的好处是非常重要的。智慧监管偏好通过激励性手段间接引导相对人的行为符合监管目的, 使相对人受到利益刺激或竞争性刺激, 从而主动地进行创新或改革以达成监管目的。
而在信息工具方面, 应当发展或使用新环境下的信息工具, 主要包括一些基于市场和网络技术的新工具等。信息性工具的应用主要体现在依托大数据分析等信息技术的创新应用, 搭建体系标准化、监管信息化、信息数据化的信息化监管平台。
(四) 监管效果层面:
智慧监管追求最大化双赢结果的机会 (17) 。一方面, 实现政府的赢, 需要足够的监控和明确的基准以测量监管的有效性。另一方面, 实现被监管者的赢, 则需要让监管者觉得政策对他们是有利的。
那么, 智慧监管跟传统的政府监管方式相比区别在哪里呢?《牛津监管手册》 (The Oxford Handbook of Regulation) 指出, 监管方式可以有多种类型, 常见的传统监管类型可以被概述为“命令-控制型” (Command and Control Regulation) 监管, 而“智慧监管” (Smart Regulation) 则是近年来在许多国家的监管改革浪潮中新兴并发展起来的一种新型监管理念。“命令—控制型”监管与“智慧监管”在以下四个方面具有明显的区别。
表1“命令-控制型”监管与智慧监管对比
总的来说, 智慧监管的核心目标是建立政府与非政府之间的合作型监管模式。在这一过程中政府的自身定位发生了很大的转变, 由原来的直接监管者转变为共治体制的“重塑者”, 通过搭建制度平台, 保障其他监管参与者的主体地位, 同时利用正向激励来激发其自我规范、参与监管的意愿和能力。在具体操作层面, 政府首先尽可能让非政府组织发挥作用, 将监管权在政府与非政府组织间进行合理分配。而政府的角色主要是提供战略威慑并对自我监管行为进行监督。
由此可见, 与传统的命令-控制型监管不同的是, 智慧监管特别强调监管主体的多元性, 以及监管工具的策略使用, 特别是在互联网时代, 要善于利用互联网大数据技术来实施更加精细化、回应性和基于监管对象自身激励机制基础之上的新型监管, 从而使监管科学和监管艺术能够完美地结合在一起。网络订餐本身就是基于互联网+所发展起来的新兴业态, 政府对这些基于互联网技术的新兴业态监管, 不能再完全走传统产业监管的老路, 而其中可能的一种选择就是借鉴智慧监管的理念和思路来重新设计监管体系和制度。
三、现阶段网络订餐监管的问题及制约因素
2015年以前, 我国网络订餐产业发展基本处于没有任何监管的自由发展状态, 在带来巨大市场创新和商机的同时, 也乱象频生。2015年是中国网络订餐监管开始的元年, 其10月份开始实施的新《食品安全法》首次明确了网络食品交易的第三方责任, 要求网络食品第三方交易平台要对入网经营者实名登记, 明确管理责任, 同时要求网络食品第三方交易平台要对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查 (18) 。与此同时, 食品药品监督管理总局发布《网络食品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》, 进一步明确了网络食品经营者的义务以及第三方平台的职责 (19) 。2017年, 食药总局更有针对性地发布了《网络餐饮服务监督管理办法 (征求意见稿) 》, 并于11月份正式发布该办法, 该管理办法于2018年1月1日起正式实施。其中, 明确提出利用互联网提供餐饮服务的, 应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证, 同时第三方平台应对餐饮服务提供者实地进行审查以及实名登记, 与餐饮服务提供者签订协议, 明确食品安全责任, 在主页面显着位置公示其食品经营许可证等 (20) 。除此以外, 北京、上海、河南、陕西等省级政府以及广州、成都、济南等城市也先后出台了当地的《网络订餐监督管理办法》, 对网络订餐经营主体和第三方平台的义务和责任做出了更加明确的要求和规定, 例如将实体餐饮监管的量化分级管理也引入到网络订餐监管中, 明确了准入资格与备案制, 并强调了常态化的抽样检查等。
虽然从中央到地方, 各地对网络订餐的监管政策陆续出台, 但由于现有的大部分监管政策仍然是基于传统的监管理念, 由此带来的监管问题不容忽视, 具体体现在监管理念、监管主体、监管手段以及监管效果四个方面:
(一) 监管理念迟缓滞后。
网络订餐的监管轨迹。反映出我国监管理念落后, 监管主动性不足、反应迟缓, 及时性差的问题。自2010年至2015年, 网络订餐行业由萌芽阶段的服务平台“井喷式”的迅速成长为涵盖过亿人口的、十分活跃的“航母级”平台。在此期间, 五花八门的外卖平台纷纷涌现, 使消费者眼花缭乱、应接不暇。第三方平台为了迅速抢占市场、培养用户黏性, 纷纷采取高额补贴, 大力宣传, 低门槛甚至零门槛接纳商户上线注册等方式扩张规模。而在这长达5年的时间内, 我国政府对这一新兴业态的监管反应滞缓, 对该行业乱象可能造成的重大影响预估不足, 使得网络订餐行业法律法规缺失, 主体责任不清, 流程规范不明, 维权渠道不畅, 无疑为之后的行业发展埋下了极大的监管隐患, 直至新闻媒体集中曝光网络订餐平台存在大量线上线下不一致、“脏乱差黑作坊”、管理混乱等问题, 引起社会的广泛关注后, 相关监管部门才在社会力量的倒逼之下正式开启该行业的依法监管之路。
(二) 监管主体多头低效。
2013年的机构改革中, 为改变多头监管模式, 提升监管效率, 加强部门协同, 对我国的食品安全监管部门进行了梳理和规范, 由之前分段式的“九龙治水”向“三位一体”转变。此次改革推动了食品安全监管的一体化进程, 然而并未从根本上改变食品安全领域多部门监管的架构。同时, 相对于传统食品安全监管, 网络订餐的食品安全监管涉及部门更广泛, 更易导致监管的冲突或真空。现今网络订餐食品安全监管涉及到的部门如下:
表2 网络订餐食品安全主要监管部门职责
其次, 由于互联网订餐监管往往涉及到不同区域的监管主体, 而目前采用的“注册地监管”模式弊端也逐渐凸显出来。目前我国对于网络订餐第三方平台的监管, 采用“注册地”监管模式, 即无论在何处出现了食品安全问题, 均由第三方平台的公司注册地食药监部门进行追责查处。该模式看似问责条理清晰, 实则可行性较低, 与目前网络订餐第三方平台的广覆盖面极不匹配。例如, 某位位于石家庄的消费者通过饿了么订餐系统订购外卖, 之后出现了由于食品质量问题引起的身体不适, 消费者遂向石家庄食药局进行投诉。但由于饿了么订餐平台的注册地位于上海, 石家庄食药局只能进行信息收集, 之后返回上海食药监部门, 再由其对饿了么进行查处。这显然大大降低了处置效率, 增加了维权成本, 同时也给平台注册地食药监部门带来过多的工作负担。
此外, 但仔细剖析地方的具体监管举措可以发现, 目前的网络订餐监管中, 政府一元主导、企业被动服从的监管模式痕迹仍然十分突出, 缺乏针对企业的具体有效的激励措施, 也并没有将第三方平台纳入到监管主体的范围中来, 第三方平台更多的承担了政府政策执行者的角色, 而并非出于自我意愿的监管者。
(三) 监管手段传统单一。
不论是中央还是地方, 目前所出台的监管办法在监管手段上却高度雷同, 即以负面惩处为主, 缺少正向激励, 手段单一刻板。“令行禁止, 违令则罚”也被称为“以牙还牙式”监管 (tit for tat) , 是长期以来传统监管模式的主要管控手段, 在很多方面严格的处罚手段对于规范市场秩序有着突出的效果。然而对被监管者来说, 强制性的处罚可以使其服从, 却也不可避免的对企业自身利益造成损害, 继而打击其生产经营的积极性, 进一步对政府监管产生抵触、逆反心理。目前的网络订餐平台互动性强, 涉及面极广, 政府在传统的惩处机制中难免力不从心, 同时我国《网络食品安全违法行为查处办法》中, 对于第三方平台违犯规定的罚款金额限度规定为5000-3万元, 这对于动辄融资额高达几亿美元的网络订餐平台来说, 也无法起到实质的威慑作用。与此相对应, 我们很少看到政府对严格遵循行业规定、履行监管义务、有正向作为的企业给予正面的激励和支持。
此外, 对互联网+业态监管的手段, 本身却与互联网+时代所发展的特点不匹配。大数据时代是信息爆炸的时代, 信息无孔不入、更新迅速。政府在进行监管时应当充分把握时代特征与数据处理技巧, 掌握大数据时代技术手段, 培养大数据时代监管思维, 懂得利用网络信息平台实现监管目的。目前我国网络订餐行业缺乏有效的食品安全信息公开机制, 导致既不能对食品安全风险进行有效评估, 也无法对问题食品成功追溯。政府未能构建出数据化、信息化、网格化的食品安全动态监测和预警工具, 只能拘泥于发现问题-查处追责的被动式监管。而依赖常规查处、举报等手段监管, 效率低、覆盖面窄、人力成本高, 明显已经与大数据时代不相适应。
最后, 缺乏完善的网络订餐信用评价体系。目前的主要网络订餐平台都搭建了自身的信用评价平台, 但实际运行效果并不理想。消费者普遍表示外卖平台对商家和配送服务的评价指标太过笼统与程式化, 评价等级单调, 等级分数计算粗糙, 多数商家分数差距过小。而评价体系只是消费者对商家的单向评价, 商家与消费者之间、消费者与消费者之间缺少互动, 使得信用评价体系沦为形式, 无法为决策提供参考。而面向社会的全面信用评价体系则更处于缺位的状态, 导致非法经营者违法成本过低, 被查处后换个门面又能够继续违法经营, 丝毫不用担心之前的违法行为影响了自己的诚信记录和生活的其他方面。
(四) 监管效果不尽如意。
首先, 相关监管规定都强调网络第三方平台的责任, 但这种责任的落实不尽如意。《食品安全法》规定“第三方平台对入驻商家需承担审查监管义务, 执行好商家入驻的第一道门槛”, 而网络订餐第三方平台需要不断的扩充商家数量, 提升自身市场占有率、客源、覆盖率等, 以提高自身商业价值, 吸引投资。在市场扩张与同质竞争的双重压力下, 面对法律要求的平台义务, 第三方平台普遍主张只进行形式审查而无法完成实质审查, 导致平台监管环节流于形式成为常态。有些地方甚至已经形成了相关的产业代理, 整个开店流程都可以协助作假。同时, 政府单方面的强调平台义务与惩处机制, 频繁给平台施压却缺乏奖励机制的做法, 使得合法合规经营的第三方平台利益空间进一步压缩, 为了遵循政府规定不得不出让市场与经济效益, 而相应的激励与补偿机制并不完善, 故而第三方平台普遍缺乏自律监管的内在动力。
此外, 社会力量监督不足、消费者维权难成为网络订餐监管的难中之难。消费者在网络订餐利益受到侵害时, 往往选择自主维权的方式, 然而维权渠道并不畅通, 维权难度大。首先, 在网络订餐行业, 市场对消费者的权益剥夺是天然存在的, 由于信息的严重不对称和部分商家故意提供虚假信息等, 消费者难以判断食品的质量与安全, 只能寄托于食品生产商家和第三方平台的“良心”, 在消费市场十分被动。其次, 不完善的信用评价体系严重剥夺了消费者的知情权和参与权。目前第三方平台自主搭建的商家评价体系十分简陋, 评价标准笼统、分值计算粗略、互动性差, 无法充分实现消费参考与监督功能。而覆盖全社会的信用评价体系覆盖面窄, 惩治力量薄弱, 并未将利用订餐平台违规经营等新业态新问题纳入其中, 使得不法商家违法成本低, 屡禁不止。第三, 投诉举报体系不健全, 消费者在网络订餐中利益遭到侵害时, 往往面临投诉受理主体不明确, 举证过程艰难、流程过长、成本较高、赔付缓慢等问题, 投诉渠道不畅通, 既打击了网络订餐这一新兴业态的发展, 也影响了政府食药监管部门的公信力, 更大大降低了消费者对网络订餐行业的监督力度。
四、基于智慧监管理论的网络订餐监管对策
党的十九大报告提出, 实施食品安全战略, 让人民吃得放心。食品安全问题不仅会影响食品产业的良性发展, 更关乎公民个人的生命健康, 是事关社会发展的重要民生问题。互联网时代下, 依托网络技术, 线上网络服务与线下实体经济快速融合, 催生了众多“互联网+传统行业”的新兴业态, 其中, “互联网+传统餐饮”而形成的网络订餐行业, 因其迎合了当代都市生活节奏快、餐饮体验多样等需求而迅速发展起来。然而政府对此类新兴行业的监管速度、监管理念、监管手段等都较为落后, 造成该行业因长期处于监管空白而粗放、无序发展, 不断显现诸多食品安全风险。在此条件下, 网络订餐行业的问题一旦集中暴露, 一系列食品安全问题便频繁出现, 民众的不满不但指向非法经营的餐饮企业, 更指向了监管不力的政府。
在巨大的社会压力下, 政府对网络订餐行业的监管改革势在必行, 其中一个重要的选择就是基于智慧监管理论对网络订餐监管进行重新优化, 具体也体现在监管理念、监管主体、监管手段以及监管效果四个方面。
(一) 转变监管理念:有力度更要有温度
政府监管不仅要高效有力, 更要充分激发市场活力, 做到“有力度更要有温度”, 这种新形势的监管要求跟智慧监管的特征不谋而合。智慧监管理论强调, 相较于对不良企业进行处罚, 对严格遵守经营规范的优秀企业进行正面的鼓励与支持, 更能激发企业积极性, 形成双赢局面。传统的市场资源配置主要依赖市场竞争机制, 使得价格成为企业最主要的激励手段, 投射至政府监管手段上就是以损害企业经济利益为主的惩罚措施, 如罚款、赔偿、承担治理成本等。而随着信息时代的到来, 现代社会对非价格因素带来的激励更加看重, 如企业声誉、市场份额、品牌塑造、公益形象、技术手段、发展前景等。故而, 监管应当充分发掘企业激励着力点, 采取多样化的激励手段, 使监管更”有温度“。对于网络订餐第三方平台, 一方面可采取经济类的激励措施, 对主动承担监管责任的第三方平台, 给予资金奖励、税收优惠、政策倾斜、费用减免等措施, 充分考虑企业逐利心态, 激励企业主动参与监管。另一方面, 也可采取非经济类的正面支持措施, 如公开表扬、信用评级、打造驰名品牌、提供相应培训等方式, 给予第三方平台承担监管义务的“软件”支持。
与此同时, 还可以引入差异化监管理念, 对企业实行分层次监管。根据企业的信用记录、依法经营记录、投诉记录等, 综合评估, 将企业划分为不同的监管层级。由监管层级确定不同企业的监管力度与奖惩力度, 对于记录良好的企业, 确定为较高等级, 可适当放松监管强度, 对于存在违规经营记录、食品安全事故、投诉记录等情况的企业, 视具体情况降低其等级, 着重加强监管力度。同时依据企业等级不同, 在相关奖励措施与惩处手段上予以区分, 提升企业自律水平。
(二) 扩展监管主体:明义务更要能共赢
食品安全本质上是一种公共物品, 网络订餐的食品安全监管必然是多元主体的协同治理过程, 政府应做好充分的角色转化, 实现政府、行业企业、社会的充分互动。首先, 对政府所承担的监管角色应当基于智慧监管理论进行全新的界定。在网络订餐食品安全的监管中, 政府不是无所不包的“全能型政府”, 而是有限的“监管型政府”, 在食品安全监管中发挥主导作用, 是多元治理格局的统筹者、领导者、协作者。一方面, 政府应从自身出发, 理顺内部关系, 改变多部门、跨地域执法的被动局面, 对不同部门、不同环节的监管职权进行整合与梳理, 明确监管责任, 做到职责明确、有力高效。另一方面, 改变政府作为单一监管者的局面, 充分调动第三方平台、社会力量参与监管的积极性, 将准入资质审核、食品检验检测、食品安全风险评估、日常互动监督等可以由社会进行的环节交由第三方平台和社会组织等共同完成, 政府则应重点关注宏观框架的打造与参与规则的制定, 对第三方平台和社会力量的客观性与公正性进行监督协调, 实现政府主导、协同共治、责任共担的网络订餐食品安全监管供给体系。
其次, 构建多元共同治理格局。由于网络订餐的食品安全监管存在流动性、复杂性、技术性、常态性等特点, 环节多、链条长、互动频繁, 多元主体参与监管是对政府单一主体监管不足的有效补充, 有利于减轻政府监管负担, 抑制寻租腐败行为, 满足多样性需求, 减弱网络订餐中的信息不对称, 推动产业健康发展, 提升整体监管水平。在对第三方平台和社会力量赋予监管权限的同时, 应当注重做好鼓励与保障措施, 做好相关资格审查、完善监管准入制度, 保障监管参与主体的专业性。完善监管立法, 明确其合法地位, 保障其权威性和独立性。同时, 做好第三方平台的监督约束。对于第三方平台的监管义务、监管责任、食品安全问题的应急处置机制等明确其履行标准与规范, 强化第三方平台的自律机制。最后, 完善社会力量参与的管理规范。将各类检验检测机构、风险评估机构、信息收集分析机构、信用评估机构等统一纳入社会组织体系中, 分工合作、相互配合, 保证其公正性与公益性, 共同维护网络订餐食品安全多元治理、多方共赢格局。
(三) 优化监管手段:敢参与更要畅渠道
首先, 完善第三方平台的入驻商家信用评价机制。在食品制作环节, 通过“明厨亮灶”直播平台, 商家人员信息管理系统, 物联网系统, 动态抽检系统等, 对商家餐品制作环节进行信用评分与等级划定, 能够实现后厨实时直播、人员信息全面、抽检合格率有保证的商家, 可以获得该环节较高的等级评分。在运输配送环节, 对配送人员的硬件条件, 如车辆规格、卫生情况、温控设备、车辆跟踪监控系统等, 软件条件, 如配送速度、服务态度、路线设计等, 都应有全面的评价机制, 对于专门提供配送服务的人力公司, 应开放餐饮商家与消费者的双向评价窗口, 将配送能力与配送评价情况作为商家信用评价体系的重要指标纳入其中。在消费环节, 一方面各商家和配送方的信用评价结果应当能够全面、生动、便捷的为消费者所见, 为消费行为提供有价值的参考。另一方面, 消费者可对餐饮商家和配送人员进行评价, 评价结果应对商家信用评价得分产生直接有力影响, 评价页面应当指标明确细致、表达方式多样, 可引入评价优惠奖励等手段, 鼓励消费者积极参与评价。第三方平台应当对消费者评价高度重视, 持续跟踪, 将其作为平台履行管理义务的重要参考指标。
其次, 完善对第三方平台的信用评价机制。政府应搭建针对第三方平台的, 凌驾于各第三方平台之上的信用评价体系, 在消费者评价的基础上, 引入行业协会、非营利组织、检验评估机构等, 对第三方平台的义务履行情况, 监管执行情况等进行全面评价, 并向社会开放评价结果。实现对该行业的正向激励与逆向淘汰, 增加合规经营平台与商家的经济效益, 将企业由怕监管转变为主动邀请监管, 进一步规范和引导网络订餐市场良性发展, 保障饮食安全。
第三, 实行举证责任倒置制度。现行立法普遍适用“谁主张, 谁举证”制度, 对于网络订餐食品安全案件受害人来说, 证明自身损害与食品缺陷之间的因果关系难度较大, 消费者本身处于信息劣势地位, 而第三方平台与餐饮商家基于自身利益, 易对消费者调查取证设置障碍, 某些检测机构也不愿为个人提供检测服务, 导致消费者因举证困难放弃维权。故而应从法律层面保障举证责任倒置制度的实行。在实行过程中, 应注意一是责令权威检测机构进行问题食品检测与认定, 保证检测过程的客观与公平;二是明确举证责任倒置的具体食品类别及责任承担主体, 比如餐饮商家承担首要举证责任, 当第三方平台不能提供商家具体信息时, 由其承担举证责任;三是消费者仍负初步举证责任, 在其能力范围就问题食品与自身所受侵害进行举证后, 再由餐饮商家及第三方平台承担因果关系举证责任。
最后, 实行奖励举报制度。在美国着名的“吹哨”法案中, 对食品安全问题的举报者给予奖励和保护。目前网络订餐行业作为新兴业态, 急需消费者监督来规范其发展, 因而应当建立适当的奖励举报制度, 动员社会力量积极参与举报投诉, 对正当举报给予一定的奖励和优惠措施。同时可效仿“深喉”举报制度, (21) 鼓励第三方平台内部、餐饮商家内部人员主动举报不法经营行为。
(四) 保障监管效果:重创新更要讲诚信
首先, 搭建网络订餐网络信息化平台。网络订餐的信息化基础平台是实现网络订餐行业智慧监管道德基础环节, 该平台的建立既有利于多元治理主体的信息共享与沟通, 形成全社会的共治合力, 也有利于网络订餐食品监管的网格化管理, 明确监管责任, 避免监管空白。当前我国的食品安全监管部门基本都拥有自己的网络监管队伍与网监数据系统, 然而系统信息格式不统一, 不同类别信息由多个部门分别掌握, 信息呈现高度的分散性、局部性特征, 导致监管主体之间信息无法充分对接与整合, 这与智慧监管理论对监管工具信息化的要求相去甚远。搭建信息化基础平台, 应在业务的网格化、监管数据的标准化、监管流程的统一整合、监管角色的权限设计等多个方面搭建模型, 选择合理的技术模式, 并及时向社会公开监管任务, 寻求社会关注与支持。同时做好技术突破, 搭建大数据云平台, 以保证监管信息的完整性与统一性, 实现全链条的信息互通, 进一步搭建可向全社会分享的食品安全信息。
其次, 完善网络订餐食品追溯机制。通过强制性规定的手段强化食品生产者责任, 明确追溯内容、技术支持、实现方法等具体规定, 配合《食品安全法》建立全面的食品追溯体系。在网络订餐行业, 部分生鲜配送商家已通过粘贴二维码等方式实现了食品溯源, 但绝大多数熟食制作商家还并未能实施, 可借鉴酒店堂食的厨师标签制度等, 使每一份外卖的制作流程、责任人都可追溯。同时, 鉴于外卖独有的互动性、流动性强等特点, 在食品溯源系统的基础上还应搭建交易溯源系统、食品召回制度、信息通报制度保障全链条的监管覆盖。加强宣传, 提高社会对食品安全追溯机制的认可程度。该系统的成功运营离不开政府部门、食品生产者、第三方平台、餐饮商家、消费者的认可与配合。应当充分发挥行业协会的力量, 鼓励社会参与共建, 同时加大对广大消费者的动员宣传, 提高全社会的理解与认知。
最后, 网络订餐的食品安全除各类“有形的”监管手段之外, 还有一类“无形的”监管力量, 这就是伦理规制。伦理规制是存在于人们道德层面的约束力, 通过价值观的塑造, 引导市场不因追逐个体利益而损害公共利益。因此, 要加大对食品安全问题的公益宣传, 对食品安全问题的危害, 循环效应的进行生动的说明, 将宣传主要对象由消费者向广大经营者倾斜, 唤起企业内在责任感, 培养正确价值观。同时对维护食品安全的典型事例加以宣传, 对诚信经营商家加以表彰, 给予政策优惠等, 以正向激励代替负面惩处。注重加强企业伦理宣传, 从长远来看, 对企业的道德教化远比制约监督意义重大。在监管理念层面, 智慧监管一直强调减少干预, 用最少的监管实现最好的效果, 而要达到此类监管目标, 唤醒企业的正义感与责任心乃应有之义。
引人关注的是, 在将近一年的征求意见之后, 备受关注的、由国家食品药品监督管理总局制定的《网络餐饮服务监督管理办法》于2018年1月1日正式实施, 这是我国第一部全国性的网络餐饮服务监管规范性制度, 也是充分建立在对地方政府、行业协会、第三方平台、餐饮企业以及消费者等相关利益主体充分征求意见基础上的集体智慧。该《办法》在监管理念积极主动、监管主体权责确立、监管工具多样使用、监管过程多元共治以及监管效果治标治本方面都与智慧监管理论的观点不谋而合, 然而如何保障该《办法》的执行效果、动态完善《办法》的实施内容以及确保未来进一步提升立法的层次等方面, 还需要进一步观察和努力, 从而最终促进消费者健康保护和产业健康发展的双赢局面。
从总体上看, 本文将其监管模式的创新之处概括为四大层面, 即监管理念层面———强调正面激励的监管合作;监管主体层面———偏好多元的、广泛的机构参与;监管手段层面———突出混合型的政策工具和信息化的政策手段;监管效果层面———最大化双赢结果的机会, 并以此来指导和推进我国网络订餐监管政策的完善, 从而实现互联网+餐饮产业与食品安全、经济发展与民生健康相互促进、互惠共赢的监管新局面。这种新型的智慧监管理念和政策, 不仅仅适用于网络订餐行业监管, 对于其他互联网+新兴产业形态的监管 (如共享单车、P2P信贷) 等也具有一定的启发意义和价值。
注释
1 数据来源:易观智库, 《2015H2中国互联网餐饮外卖市场专题研究报告》。
2 数据来源:食品界, 《网络订餐“黑店”继续横行, 如何才能杜绝卷土重来?》
3 数据来源:法制晚报, 《起底网上订餐“饿了么”后厨部分来自小作坊卫生堪忧》
4 陆永博:《浅议网络销售食品安全问题》, 《法制与社会》2015年第7期。
5 封俊丽:《网络食品市场中的柠檬问题探讨》, 《商业时代》2016年第4期。
6 曹正汉、周杰:《社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》, 《社会学研究》2013年第1期。
7 李立娟:《网络外卖平台再议监管》, 《法人》2016年5月。
8 徐艳萍:《网上订餐食品安全监管问题研究》, 《社会观察》2016年3月 (上) 。
9 张舒恺、雷欣:《互联网外卖食品安全监管问题》, 《现代食品》2016年3月。
10 OECD:《OECD监管改革报告:综合》, 巴黎:OECD, no.13 (1997) 。
11 曼德尔森:《市场需要更明智监管 (2008年9月27日) 》
12 胡祖六:《全球金融监管体制要更聪明、简单和有效 (2010年4月11日) 》.http://news.cnfol.com/100411/101, 1277, 7513506, 00.shtml.
13 梅丽萍:《聪明监管:基本医疗保险监管的模式和路径选择》, 《中国卫生经济》2016年6月5日。
14 M.Howlett.“Beyond Good and Evil in Policy Implementation:Instrument Mixes, Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice.”Policy and Society23, no.2 (2004) :1-17.
15 N.Gunningham, and Sinclair D.Designing Smart Regulation, 2008-09-20.
16 M.Howlett, and Rayner J.“ (Not so) ‘Smart Regulation??Canadian Shelfish Aquaculture Policy and the Evolution of Instrument Choice for Industrial Development.”Marine Policy28, no.2 (2004) :71-184.
17 N.Gunningham, and Grabosky P.Smart Regulation.Designing Environmental Policy.New York:Oxford University Press, 1998, 13-39.
18 《中华人民共和国食品安全法》 (2015年最新修订含草案说明) , 北京:中国法制出版社, 2015年。
19 《网络食品经营监督管理办法 (征求意见稿) 》, 国务院法制办官方网站
20 《网络餐饮服务监督管理办法 (征求意见稿) 》, 国务院法制办官方网站
21 张炜达、王肖婧:《公众参与食品安全有奖举报制度论析》, 《重庆理工大学学报 (哲学社会科学版) 》2015年第2期。
