法国是国有经济在国民经济中占比很高的国家,其通过两次大规模的国有化运动,已将能源、交通、邮电和金融等重要的经济部门收归国有。20世纪80年代初,法国的国有经济比重曾一度高达40%,国家持有200余家大型国有企业的股份,涉及子公司4 300余家。从1986年开始,随着国有企业市场化改革的推进,国有资本逐步退出一些领域。但到2010年年底,法国以国家独资、控股和参股的方式控制着50余家国有大企业集团,国有企业数为1217家,国有经济占比达6.5%,仍具有相当规模。在经济发展模式上,法国始终坚持的是国家主导型的市场经济模式,在尊重市场经济主导地位的同时,也有着强烈的国家调控性特征。这一特征也鲜明地体现在国有企业的管理领域,国家十分重视对国有资本投资和经营的控制权。半个多世纪以来,在市场化改革和应对竞争的压力下,虽然国家对于国有企业发展的主导性特征始终未变,但实现主导权的具体方式却发生了深刻的变革,且成效卓著。我国与法国的经济发展模式有着髙度的相似性,因此,法国国有企业管理体制改革的经验可成为我国国有企业改革值得研究和借鉴的样本。
一、法国国有企业管理体制的改革历程
从20世纪60年代开始,源于国企经营效益低下和国际竞争的压力,法国开启了国有企业管理体制改革的进程。处理好国家与国有企业之间的关系是这项改革的核心内容。经过半个多世纪的不断探索和逐步改进,法国国有企业管理体制实现了从以“行政管理”为主到以“合同化管理”为主,再到以“国家股东管理”为主的转变。
(一)以“行政管理”为主的阶段
法国第一批国有企业形成于第一次世界大战后,彼时,国家似乎还并不完全习惯于在经济领域进行管理,其对于国有企业采取的是与对行政机构相似的“行政管理”(tutelle administrative)方式。这一行政色彩浓厚的管理方式体现在诸多方面:首先,国家在立法层面规定了多项国有企业经营中需要事先申请行政审批的事项。相关审批事项有些出现在设立企业的法令中,有些通过统一的法令来规定。在行政审批之外,国家还通过行使否决权或设立负责专门事项的监管机构来对企业营销、购置不动产、工资以及投资等事项进行专项控制。此外,相关监管机构还可向国有企业派驻代表,如经济与预算部向企业派驻国家监察员(contrfile d’6tat)进行财务监督、企业所属行业主管部门派驻政府特派员(commis-saire du gouvemement)进行技术监督。这些政府代表以顾问身份参加企业董事会、列席股东会,向企业传达国家的指示。审计法院对国有企业进行审计监査,每年对企业账目进行事后稽核。在多头监管的同时,国家亦在某些时候直接介人企业经营,如进行价格管制等。然而,这一行政色彩颇重的管理方式逐渐显现出问题与局限。国有企业令人堪忧的经济数据证明政府介人过多往往适得其反,阻碍了企业作出决策的效率和经营业绩的提高。
(二)以“合同化管理”为主的阶段
20世纪60年代末,法国开始尝试建立国家对于国有企业的“合同化管理体制”。
1.合同化管理体制的确立与发展。实施国家对于企业合同化管理的思路最早出现在1967年4月法国财政总监诺哈(Simon Nora)向政府提交的报告中。该报告直指法国国有企业传统管理模式下国家对于企业缺少周期性监管、企业经营目标不明确等弊端,提出应该明确企业与国家之间的权责关系。报告建议,具体可通过国家与企业协商签订合同来确定企业的发展目标及双方的义务。⑧该报告引起了很大反响,使决策层意识到国家对于国有企业的监管应符合市场经济规律。1969年,法国总理沙邦戴尔马(chaban - Delmas)在议会提出了建设“新型国企”的改革目标,指出“要使国有企业恢复为真正的企业,并向其归还做出自主盔营的权利”,为实现这一目标,“应该推广国家对于国有企业的合同化管理体制。”在此背景下,法国对于国有企业的管理方式逐渐从行政管理体制转变为以合同化管理为主的体制,构成了其国有企业管理体制改革的一大特色。
在合同化管理体制下,经济、财政和工业部与国有企业所属行业主管部门代表国家作为合同甲方与国有企业管理层签订“计划合同”(contrat de programme)确定政府与企业之间的权利义务关系。合同的内容通常包括企业的经营目标、应该承担的社会发展和国家安全等方面的责任以及政府提供的支持条件等。如此,国家便不再对企业的具体经营活动进行行政干预,由企业在合同框架内自主决策、参与竞争。政府决定是否与企业签订合同,通常遵循两个标准:一是看企业所处的经济地位和经营战略的性质;二是看企业有无新的发展目标。 “计划合同”的具体称谓在不同阶段不尽相同,适用领域也逐渐拓展。最初,这类合同称为“纲领性合同”,主要与公共服务类国有企业签订,主要约定企业的宏观目标和国家补贴的内容,如政府先后与法国国营铁路公司(1969 ~ 1973)和法国电力公司(1的11975)签订的合同即为此类。⑩20世纪70年代末,改称“企业合同”。这一阶段,企业合同的适用领域扩展到了国家控股的竞争类企业。20世纪80年代初期,左派政党上台后,一项法律将这类合同改称为“计划合同”。 2001年前,计划合同主要是与国家独资和控股的企业签订,2001年5月15日的一项“有关新经济调控”的法律将计划合同扩展适用到国家参股的公共服务类企业。其背景是法国从1986年开始,公共服务领域的企业逐渐开始向民营资本开放,改由国家参股或退出,这被视为是这些企业参与国际竞争的有效方式。但为了避免因公共服务市场化损害社会公众利益和背离国家整体发展战略,国家通过与企业签订合同,以对企业的发展方向施加影响。
合同化管理在国家与企业之间构建了一种新型关系模式。它不仅可以明确政府与国有企业之间的责、权、利,而且可实现国家经济战略调控与尊重企业自主经营的平衡,以弥补传统国家管理权过于集中的弊端。因为,计划合同为国有企业改革发展方向和经营管理提供了指引,在保证其与国家宏观经济发展计划相一致的前提下,也使企业在事先约定好的合同框架内享有更多的经营自主权,从而调动了企业的积极性。需要说明的是,在国家与企业签订合同进行管理的同时,传统的国有企业监管机构仍然存在并行使着职权,只是其监管标准和严格程度上发生了变化。总体而言,在法国逐步推行合同化管理阶段,国家对于国有企业的员工工资、市场、资产交易和投资的监管,或者取消、或者减弱、或者通过双方协商(即计划合同)的方式来确定,国有企业获得了更多的经营自主权。而合同化管理方式的加入也有助于改善传统监管机制的运作。因为,企业计划合同的签订与执行情况受到多个政府部门的监督,监管的切人点也自然以企业是否实现合同目标为主要标准。事实上,合同内容也成为了规制企业与其监管部门关系的规则。
2.法国国有企业改革仍需深化的动因。然而,若干年的实践表明,加入了合同化管理后的国有企业改革仍有继续全面深化的必要,主要原因如下:(1)合同化管理方式有其自身无法克服的弊端。首先,合同化管理实际上是一种“事前监督”,而计划合同的实际履行受到经济与政治等外部因素的影响很大。如遇经济形势突变,企业便无法保证完成此前承诺的业绩和投资等指标。其次,国家对于企业对计划合同的履行也缺乏持续性的过程监督。实践中,企业针对合同履行的周期性报告机制欠缺,有时国家与企业签订的合同到期后并不能及时续签。因此,合同化管理体制的完善需要构建一个更为稳定的合同履行跟踪监督机制进行配套。最后,计划合同主要是与一部分公共服务性质的企业签订,其适用领域亦有一定的局限性。(2)合同化管理虽有助于企业享有更多的经营自主权,但在国家放松严格管制的情况下,更需要在企业内部实现更有效率的管理。而当时,法国国有企业的内部治理机制亦存在缺陷,如企业一把手“人治”色彩颇浓,有些企业决策的作出并未经过董事的深人参与,董事会并未在其中发挥核心作用。对此,法国国家审计法皖1995年在其作出的专项主题报告中对这一问题提出瞀示,董事会决议以和为贵,缺少真正的争论;企业董事会中的国家代表倾向于代表其所属部门的意见,代表之间也缺乏足够的协调。该机构在2000年的一项涉及国家对金融领域管理的专项报告中更是再次提出警告,国家很可能因为一些国有企业董事会中的国家代表履行职务不专业、甚至犯有管理错误而承担为此买单的风险。(3)从更为宏观的视角观之,法国对国有企业的管理机制亦存在结构性的缺陷。
例如,政府作为国有资产所有者的职能与政府作为行政管理者的职能未能进行明确区分,尤其是缺乏一个专门代表国家行使股权的机构。政府作为行政管理者的职能是制定经济运行的法律规则并监督实施,而政府作为国有资产所有者的代表,主要职责应该是保障国有资产保值增值、监督国有资产运营效益、对国有企业资产进行清查评估以及指派国有资产代表人等。然而,长期以来,法国政府机构中专门跟踪整个公共领域经济发展的机构是国库司下设的“参股与融资处”,其人员编制和职能范围均有限,而其他本应由国家股东行使的权力也被分散到一些一般性和专门领域管理部门,混淆在行政管理权中。国家股东职能不明确和多头管理使得国家缺乏对国有资产整体经营战略的清晰认识,造成对重要问题的不利决策。
而在生产和公共服务领域向民资开放、引人竞争后,国家应将其作为行政管理者和国有资本所有者的角色明确区分的要求变得尤为迫切。因为,竞争机制的引人使国家与企业之间的关系发生了变化。
在这些领域,国家既是法规制定和监督实施者,又是市场参与者,这种状态容易损害公平竞争。而为了保障竞争,欧盟层面制定了一系列反垄断法令,要求各成员国限制公共垄断、禁止国家向特定产业和企业提供补贴以及加强国家与企业之间财政关系的透明度等。③法国若对这些问题处理不当,将受到来自欧盟层面的惩罚。然而,国家的特殊股东身份又决定了其不可能以盈利为唯一宗旨,还需要兼顾社会公众利益甚至是国家整体经济战略。所以,为了更为专业化地处理这些微妙棘手的问题和维护本国利益,就需要法国进一步完善其国有资本股东的角色。此外,竞争机制的引人也使法国国有企业与私营企业均按平等规则自由竞争,并不享有特权,这也要求国家须完善其自身的资本管理水平。但很显然,法国传统的国有企业管理方式,即使在加人合同化管理的改良后,仍显得有些不合时宜,尚需要从国有企业外部和内部管理体制两个层面进行深化改革。
3.深化改革的准备:调研建议与改革草案。1997年,国家审计法院的一项报告正式提出了国家应成立一个专门部门负责履行国家股东职能的建议,引起了政府的关注。2002年年末,经济、财政与工业部长委托巴比埃(Barbier de la Serre)领导团队对于“关于国家股东与国有企业治理”进行调研,旨在调査国家履行股东职责的实际情况并对国有企业管理提出完善建议。该报告(简称《巴比埃报告》)对于国有企业的定位、政府在国有企业中的作用以及国有企业的治理模式进行了深刻反思,指出法国国有企业管理体制必须适应新时代的要求,即适应从垄断到竞争的新格局。
首先,对于国有企业的定位,《巴比埃报告》指出,国有企业的本质仍然是企业,其追求盈利与国有企业的性质不相违背,而公共服务可通过国家与企业签订严格遵守责任的合同委托给企业提供,而不论其资本构成结构。在此基础上,《巴比埃报告》提出两项最主要的建议:一是清晰界定国家不同角色的职能,并建立一个专门行使股东职能的机构“国家参股局”,使其能够加强国家与企业之间的战略对话;二是确立国有企业董事会的核心地位,并针对完善董事会的运作机制提出了一系列建议。 2003年2月,经济部将《巴比埃报告》呈交政府,同年7月,政府以此为基础作出了《关于国有企业治理》的报告提交议会,为法国国有企业新一轮改革提供了指导原则和制度框架。
(三)以“国家股东管理”为主的阶段
2004年,法国正式启动了创建国家股东代表机构的改革,专门行使国家作为资本所有者的各项职能。国家参股局的设立标志着法国对于国有企业的管理实现了从管“企业”到管“资本”的转变。
根据2004年9月9日发布的一项法令设立的国家参股局(Agence des participations de L' ￡tat,APE)专门负责管理所有的国家投资。国家参股局在国家独资或参股的大部分企业或组织中行使国家作为股东的权力。一般而言,若国家在企业决议机构中拥有20%以上表决权,通常便属于国家参股局的管辖范围。国家参股局隶属经济、财政部与工业复兴部,只设国家一级,管理范围辐射全国,其下'设—个总秘书处和三个下属机构。各下属机构按相应的行业板块划分为以下几个司:主管交通、基础设施和媒体的DA司、主管能源领域的DB司和主管服务行业、邮政、国防等领域的DC司,分别负责相关领域的国家投资与管理。国家参股局人员编制数目基本在60人左右,成员主要来自法国经济、财政与工,业复兴部,也有一部分来自于政府各行业主管部门的代表。此外,国家参股局也可以从外部招聘一些企业界专业管理人士。他们多是拥有专业技术和丰富经验的管理者,可以提高国家对于参股企业管理的专业化水平。
国家参股局的职能中有与一般私人股东相同的部分。首先,实现国家财产的保值增值,是其首要职能。作为一个专业投资者,国家参股局要在国家经济战略政策的框架内实现国有资产价值的最大化,为国家股份创造长期价值。其次,国家参股局还负责参与确定企业长期发展战略;监督企业的并购、重组和私有化等资本运营项目;参与企业与国家签订的目标合同的起草并监督合同履行;定期评估企业管理者的管理工作以及企业财务管理工作;国家参股局向企业派出国家代表参与企业日常经营管理,并可就企业议事机构中国家代表之外成员的任命和免职提出建议。但国家参股局又是一个非典型的股东,其职责比私人股东更为广泛,如在经济部长的授权下推动国家出资政策的制定,向经济部长提出国家股东对于其管辖下的企业发展战略方面的立场,每年向议会呈交年度报告等。这些职能使得国家参股局成为了国家与企业之间的联络人和对话者。
二、以国家股东管理为主的国有企业管理体制
为处理好国家股东代表机构与国家参股企业之间的关系,法国还制定了《国家参股局章程:国家参股局与国家参股企业关系的管理规则》(以下简称《管理规则》),从完善国家外部管理和企业内部治理两个层面改革国有企业管理体制。
(一)国家股东管理的运作
相较于政府其他行政部门,国家参股局拥有更大程度的自主权,但其履行职务的行为也受到来自各方的监督。
1.国家参股局进行股权管理的具体方式。为实现上述职能,国家参股局具体通过选派国家代表参加企业机关、建立企业的定期报告以及与参股局进行定期联络等机制来实现对国有资本的运营管理。
首先,《管理规则》规定参股局向受其管辖的每个大型国有企业委派国家代表,通过企业的股东会和董事会等公司治理体系行使经营决策权。这些国家代表具有双重身份,既参与企业股东大会执行国家参股局委托的权利,也参加企业董事会,担任董事(或董事长),切实参与企业管理。这些国家代表除了少部分从国家参股局固定编制人员中委派外,大部分从企业界招聘。值得指出的是,如前所述,国有企业董事会中除了有来自国家参股局的国家代表,还有来自于其所属行业主管部委等部门的国家代表。
这一人员构成虽可有效避免政府代表来源单一的弊端,但也易出现各部门国家代表立场不一致的情形。
参股局建立之后,其所委派代表中的一人成为国家代表负责人,负责加强各国家代表之间立场的协调性。如在每次董事会开会前召集先期会议,先行协调各政府部门的立场。其次,为了保证参股局对于企业的周期性监督,《管理规则》还规定了企业向国家参股局的月度报告、定期联络以及对重大事项的提前商讨机制,以保障国家股东对企业经营状况持续性的知情权。国家参股局将结合企业的性质、资产组成以及相关法律等具体情况,各有侧重地监督这些规则的实施情况,并以此为依据在《国家股东年度报告》中对企业进行评估。除此之外,企业资本运营涉及其子公司时,需要定期举行国家参股局和企业之间的通报交流会,有关资本运营的通报应遵守股东和企业之间的角色分工。最后,国家参股局可以敦促审计团队对国有企业及其子公司迸行审计监督。
2.国家参股局行使职权的监督机制。国家参股局有义务保证履行国家股东管理职务的透明度,其履行职务的行为也受到来自多方面的监管或监督。首先是经济、财政部与工业复兴部作为参股局的共同上级主管部委对其行使行政监管权。其次是来自议会的监督。国家参股局局长每年要向议会的财政委员会述职;参股局每年起草的《国家股东年度报告》需作为预算法案附件的形式由政府提交给议会。
最后是来自国家审计法院的监督。法国国家审计法院除了负责对企业财务进行审计外,也负责发布与其职权所涉事项有关的专项主题报告,如在2008年曾作出了一项有关《国家股东:国家参股局的贡献与局限》的专项调査报告,对国家参股局自2004年成立以来行使国家股东代表职务的方方面面进行评估。国家参股局的上级主管部门财政部其后也就相关内容进行了回应,这些信息均公之于众。
(二)国家股东管理权与其他监管权的重新配置
国家股东管理权从原来各监管机构的职权中抽离出来,也导致了相关行政监管部门权限的调整,甚至引起了各界对于国有企业原有的某些监管方式存在必要性的质疑。事实上,此前在设立国家参股局的讨论中,《巴比埃报告》便建议国家参股局委派的国家代表应取代企业中原有的国家代表,国家与企业之间签订合同也不再必要,企业决策可完全交由多数股东预先审核和事后监督。但政府并未采纳这一建议,而是采用了国家股东管理为主、与其他监管方式相互配合的多元监管体制。
1.行业主管部门对国有企业监管权限的变化。企业行业主管部门对于企业的传统监管方式受到最多的质疑。有观点认为,在国家参股局设立后,大型国有企业中行业主管部门委派的政府特派员已显得不再必要。因为,一是可能引起利益冲突。这类国家代表可能希望企业按照行业主管部门希望实现的目标进行经营,却并不符合企业的利益;二是因国家代表人驻企业的紧密联系,也可能影响同行业企业之间的公平竞争秩序。但也有学者认为,政府特派员仍有保留的意义,它可使企业更好地了解政府在本行业可能进行的立法修订,并向行业主管部门反馈企业对于这些规划或立法草案的意见,或促成相关法律的修改。目前政府并没有通过立法取消这一模式,也未显示出对国家参股企业的管理采用与对完全私营企业一致做法的迹象。但在实践中,这部分国家代表呈现出减少的趋势,如国家铁路公司、法国电力公司和巴黎大众运输公司等实体中已经不存在行业主管部门的代表。有学者认为,这部分政府代表如今至少应该转移监管重点,仅充当国家与企业之间的联络者:一方面通过及时得到的信息评估企业风险;另一方面也及时向企业管理者提出预防和严格管理的建议,这有助于保护社会公益。
2.对于国有企业经济、财政监管权限的调整。在国家参股局成立之后,因其职能中含有对企业风险和绩效进行评估的内容,与原来负责公共领域财务监督部门的职能出现了部分重合。2005年发布的一项法令规定,属于国家参股局管辖范围的企业,可以通过政府法令免除财务监督部门(C0ntr6leg6n6ral6conomique et financier,CGEF)对于企业进行的经济和财务监管。但迄今为止尚未颁布一部这样的政府法令。相较参股局成立前,CGEF拥有的代理批准的一些权力逐渐被废弃了,但仍保有向经济、财政部通报企业情况和前景的任务。事实上,一个积极和合格的监管者代表是加强企业管理层与经济、财政部联系的中间人,也可以成为企业管理层尽职的咨询者。是否保有这类国家代表最终将取决于这些企业的管理发展方向以及这些国家代表在国家与企业之间真正发挥的作用。
3.合同化管理的存续与调整。值得指出的是,尽管过渡到以国家股东管理为主的阶段,除了一般意义的企业外部监管机制外,国家与企业之间签订目标合同的做法还在继续。国家参股局成立之后,其与国家行政监管部门共同参与企业与国家的计划合同的起草。只是,由于企业报告机制的完善,如今的计划合同不再涉及企业的具体经营,而是更像双方对于企业战略发展规划的确认书,如近些年与法国天然气公司及法国邮政签订的合同就体现了这一变化。事实上,国家股东管理与政府对于国有企业的上述监管方式并非完全平行、毫不相干,国家参股局的很多管理工作需要与行政监管机构或其代表相互配合开展。比如,根据2004年创设国家参股局的法律规定,参股局执行职权时保持与负责界定和执行国家其他责任的部委沟通和合作。又如,国家参股局在分析其所管辖企业的经济与财政情况以及评估企业管理者工作时,均可寻求相关行政管理部门的协助和配合;国家参股局也与相关部委共同审查公司的资本运营计划。
(三)国家参股企业内部治理机制的完善
在建立国家参股局的同时,法国也将完善国有企业内部治理机制作为国有企业管理体制改革的一项重要内容：
1.董事会运作机制。法国国有企业的法人治理结构多采用董事会领导下的总经理负责制。根据其《商法典》第L.225 -35条的规定,董事会的核心职责是“确定公司的经营方向并监督实施”。《管理规贝IJ》重申了这一规定,更进一步指出“参股局在行使股东职责时应尤其关注保障董事会应有的权限及其在公司决策中的核心作用”。尽管参股局委派国家代表参与董事会,甚至在国家独资或控股企业担任董事长,但这一规定仍体现了国家希望通过董事会集体决策来进行具体的经营管理、避免干涉过多的思路。此外,因为参股局向企业委派国家代表的人数受到限制(最多不能超过5名),这些国家代表在董事会中的席位自然也有限,其他大部分董事的任命由股东会决定。
如根据2013年7月的统计数据,在国家持股比例占36.7%的法国燃气公司(GDF&SUEZ)的18名董事会成员中,国家参股局派驻的董事只有4名,其余大部分是根据股东会决议任命的董事。在确立董事会核心地位的同时,《管理规则》也为完善董事会运作机制提出了要求,如规定国家参股企业的董事会内部须设立审计委员会、招标委员会,同时也可根据需要设立战略委员会和薪酬委员会以及其他任何有助于企业良好运行的特殊委员会,且这些委员会应该包含足够数量的独立董事。这些规则旨在使董事会决策能够得到更为专业化和更为客观的建议。《管理规则》最后还规定有必要系统地制定董事会的“内部规章”来规范董事会的运作,如确定其职权范围、明确其成员的保密义务以及其他具体运作规则。
2.股东会运作机制。如前所述,国家参股局委派代表参与企业股东会。在国家独资企业中,国家代表定期召开股东会;在国家参股企业中,国家代表参与企业股东大会,行使股东权益。国家代表股东可以就企业董事会中除国家代表之外成员的任命和免职提出建议,如任命董事长、决定董事长人选提名。
在国家控股或参股企业中,其他私人股东利益的保护以及他们在董事会中的表决权也是完善国有企业内部治理机制需要关注的问题,尤其是在国家控股或占有相对多数股份时,可能出现国家代表董事主导董事会做出损害小股东利益的情形。对此,《管理规则》特别强调了股东平等原则,即“本规则的实施将受到严格的监管,当股东平等对待原则需要适用时,须以遵守该原则为前提”,体现了国家对于私人股东利益的尊重。
此外,国家股东权的行使受到法国司法判例确立的股东权利滥用原则的限制。在此方面,国家股东与私人股东并无差别。根据法国司法判例,大股东行使权利时应尊重小股东的合法权利,如果一项决议仅为大股东利益作出、损害小股东利益且违反社会一般利益,则构成滥用多数。在审判实务中,主要的处罚措施是法院判决通过积极滥用多数作出的决议无效,且对于因此给小股东造成的损失,大股东应承担损害赔偿责任。在大型混合制国有企业中,社会利益与企业利益相似。因此,如果股东会通过的决议仅为大股东国家利益作出而违反企业整体利益,便可认定其构成“滥用多数”。如2001年法国电信小股东Adam就曾因对公司股东会通过的向政府缴纳通用移动通信系统许可费过高,在与国家股东未达成一致时,试图利用这一依据起诉国家股东。此外,法国判例也曾确认公司管理者应该对于所有股东履行忠实义务,否则会通过“滥用公司资产”为依据来判决管理者承担责任。这对于采取公司制组织形式的国有企业同样适用。这些判例确立的保护小股东原则也构成了对包括国家代表在内的国有企业管理人权利的抗衡。除一般法上的事后救济机制外,如今有一些国有企业(如法国邮政)也在尝试通过事前预防机制来解决这类问题,如国家与小股东就企业的管理方式以及小股东在董事会的席位签订股东协议等。虽然这一做法并未普及,但也可促使国家思考如何与小股东合作共同管理国有企业。
而在国家是少数股东的情形中,国家股东也试图在重要企业中保持一定的控制权和在一般企业中尊重一般法规则来平衡其与私人多数股东的关系。法国早前在一些国家参股比例较少但有关国家战略的企业中引入了“特别股”机制。“特别股”是一种国家股东对特定事项享有否决权的股份。借助“特别股”,国家作为少数股东也可以对其他股东形成制约,避免企业被恶意收购或向其他国家不愿看到的方向发展。在有特别股的企业之外,若国家作为少数股东试图通过损害其他股东利益来影响公司决策,多数股东也可通过公司法上的“滥用少数”机制来限制国家股东的权利。
概而言之,一般法上的股东权利滥用机制,无论是国家作为拥有主导权的控股股东,还是作为少数股东却试图寻求对于公司的影响,均可构成对国家作为私法上的股东权利的限制。
三、以国家股东管理为主的国有企业管理体制的运作实效
经过上述一系列改革,法国构建起了以国家股东管理为主、其他管理相辅的新型国资经营管理体制。在国家股东管理为主的国有企业管理体制下,国家主要依据《公司法典》对于参股企业实施管理,这一新型管理理念也使国家能够更为积极地介入国资运作。参股局成立10年来各方面的实证数据表明,新体制运作成效显著,国家与参股企业之间已逐渐形成一种更为良性的管理关系。根据企业与国家参股局关系的满意度调査显示,2007年的满意度调査结果为78%,比参股局建立之初的2004年上升了6个百分点。通过国家股东管理不仅提高了企业的经济效益,而且也让国家在公司决策中发挥作用的同时兼顾了社会公共利益。更为重要的是,国家股东也开始从更为宏观的层面在优化国有资本布局和国家经济战略性调整方面发挥更加积极的作用。
1.国有资产增值效果显著。截至2012年10月,法国国家参股局掌管着国家参股的71家企业集团的国有资本运作,涉及能源、交通、金融、军工、媒体、造币厂等11个主要行业,其中100%国家控股的公司为17家。根据国家参股局年度报告的数据显示,主要国家参股企业在2005年至2006年间业绩增加了 13.5% ;国家实现的分红由2003年的9亿欧元上升到2007年的39亿欧元;2013年由国家参股局管理的国有上市企业总市值已达686亿欧元,同比增长14%,2012年的分红达46亿欧元。国有资产增值效果显著直接得益于国家参股局成立后国资管理专业化水平的提髙以及企业董事会运作机制的完善。经过2004年以来的改革,国家参股局更为积极地参与国企高管的选任,使其程序更加专业化。
最近,法国各界正在讨论在国家参股局内部设立“任命委员会”,以进一步完善国家代表选任制度。同时,企业内部董事会及其下设委员会的运作也更为规范和高效。
2.实现企业重大战略决策与社会公共利益的协调。国家的特殊股东身份决定了其不可能以盈利为唯一宗旨,也需要兼顾社会公众利益,而且后者更为重要。国家股东机制的运作,也使国家股东积极参与到企业战略制定等重大决策工作中,在关键时刻兼顾社会公共利益的保护。如对于暂时陷入经济困境的企业,国家股东可通过增资或注资帮助企业渡过难关,同时通过在公司决策机构中发挥作用也可避免企业裁员或者限制裁员数量,遏制由此带来的负面影响,如2004年政府为挽救瀕临破产的阿尔斯通公司,向其注资7.2亿欧元取得后者21.03%的股份;在政府持有15%股份的雷诺公司陷入困境时,2012年生产复兴部出台一项扶持萧条汽车工业的计划,已对维持法国汽车产量发挥了作用。此外,国有资本产生的利润可支持国家财政预算,被国家用来投资以创造更多的就业机会或者投入到关系国计民生的公共服务领域。
3.促进国有资本优化布局和国家经济战略性调整。更为重要的是,国家股东管理更方便于优化国有资本布局,实现国家经济的战略性调整。事实上,自国家参股局2004年成立以来,政府赋予它的首要职能也在发生转变。如果说国家参股局设立之初的首要任务是实现国有资产的保值增值,而近年来,政府认为在实现国家财产利益和国家参股企业社会目标的同时,国家股东更需要成为一个“经济战略家”,将国有资本投资作为实现国家经济与行业战略的一项工具。
近年来,法国特别注重优化国有资本的投资方向,将一部分资本投人到更具战略意义的领域。如2008年,为了应对国际金融危机,政府出资200亿欧元发起“战略投资基金”,其具有两大使命:一是为具有战略意义的本国企业提供金融支持,避免其因资金链断裂落人外资手中,以保障本国的经济安全;二是支持中小企业的发展。这与英国、西班牙等国家建立救援基金直接拨付重要的困难企业不同,法国采取国家参股的形式救助具有战略意义的困难企业,而非从财政预算中拨款,这一方式也允许国家在企业起死回生后,再将股份出售,由此形成良性循环。 2012年,国家股东在不丧失对企业主导权的前提下,相继出让赛风集团(Safran)、欧洲航空防务航天公司(EADS)和巴黎机场(ADPI)等实体的部分股份,并从所得收益中拿出190亿欧元入股国家投资银行(BPI)。国家投资银行的核心业务也是为中小企业的创新和发展提供融资服务,以期待其与大型企业一起为法国的外贸平衡作出贡献。2013年,国家参股局明确提出新的国有资本投资管理理念,即政府认为此前国有资本投资领域较为分散,今后,国有资本投资更应该为实现国家经济、工业和社会战略服务。为此,国家尤其需要重新取得对于具有战略性意义企业的主导控制权。法国政府正在筹划在参股局内部设立战略委员会以更好地发挥经济战略家的角色。
四、对我国的启示
经过半个多世纪的不断探索和逐步改进,法国形成了以国家股东管理为主、行政管理和合同化管理相配合的多元化国有企业管理体制。此外,加之议会及国家经济、财政部和国家审计法院的立法、财政和审计监督,形成了多元化和全方位的监管体系。经过改革,国家的国有资本所有者职能、行政监管职能和公共服务提供者的职能得到有效区分。国家参股局作为专门的国家股东代表机构,在宏观层面,使国有资本投资和经营更具战略性考量,并在战略政策框架内实现国有资产价值的最大化。在微观层面,参与企业战略制定和重大决策、保障国有企业经营管理的透明度。而各行政监管部门在执行行政监管职能时,对于国有企业与私人企业一视同仁,并不存在专门的国有资产监管部门。对国有企业而言,特殊之处仅在于行政监管和审计部门向企业派驻代表,以加强对企业运营情况的了解和双方的沟通。同时,通过处理好国家股东与其他股东的关系,确保董事会的核心作用,也使国有企业的内部治理得以完善。
在国有资本布局方面,法国逐渐从商业竞争领域退出,使国有资本在自然垄断行业得到更多发展,如交通、基础设施等重要的公共服务领域,能源、国防、航空等有关国防和国家安全的战略性领域。同时,国家也并不囿于公共服务提供者职能的限制,将公共服务职能通过须严格遵守责任的委托合同委托给企业承担,而不论其资本构成结构如何。此外,国家股东也从战略的髙度,通过投资金融领域来扶持中小企业的创新与发展,以实现国家宏观经济的良性运行。通过这些管理手段的运用,国家在尊重市场经济规律的同时,也实现了对经济发展的宏观调控与引导。在此方面,国家参股局被赋予了实现“国有资本投资管理现代化”的新使命。
我国与法国的经济发展模式有着高度的相似性,且将迎来国企深化改革和转型的关键时期。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善国有资产管理体制,以‘管资本’为主加强国有资产监管”与“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司”的构想。尽管我国改革国有资本运营体制的具体思路与法国并不完全一致,我国国情的特殊性也决定了我们不可能单纯照搬任何一个国家的管理模式,但法国国有企业管理体制改革的经验仍可为我们提供一些启示,尤其是在实现国家股东职能与行政管理职能、公共服务提供者职能的分离,国有企业内部治理机制的完善以及国有资本布局的整体战略规划等方面。
1.应该明确区分国家的股东管理职能与行政监管职能。一直以来,我国都是国资委同时行使着国有资本运营监管者和出资人的职责,这一体制早已饱受诟病。如果说国资委双重角色的分离已是大势所趋,那么还需要解决如何分离的问题。建立国有资本投资运营公司后,国资委是应仅保留行政监管权,将属于国家股东的权利转交给国有资本运营公司,还是保留国家出资人的职能,由其作为国家出资人总代表直接管理国有资本运营公司,再成立专门的国有资产监管机构或将国有资产行政监管权分派给一般性的国家公共管理机构笔者认为,不论如何设计,这两项职能都应由相互独立的部门或组织来行使,具体的实现方式仍需结合我国国情继续探索。
2.完善国有企业内部治理结构,健全现代企业制度,保障国有资产经营管理的透明度。尤其要保障国有企业董事会的核心作用,加强集体决策,避免董事长一权独大。同时,推广在董事会内部设立审计、任命、薪酬管理、战略发展等专门委员会的做法,为董事会决策提供更为专业的建议与意见,以及董事会应制定董事会内部规章和各委员会内部规章的做法,规范董事会的运作、提高董事会效率。此外,在未来大力发展混合所有制企业的过程中,在引人社会资本的同时,也要通过构建国家股东权利滥用的制衡机制,处理好国家股东与私人股东之间的关系。
3.利用发展混合所有制企业的机遇,优化国有资本布局,改变原来国家投资过于分散的状况,将国有资本更多地投向关系国家安全、具有重要战略意义的领域,使国有资本投资能更好地为实现国家经济、行业和社会战略服务。在这一方面,是否需要有统一的机构来负责国有资本整体布局的战略性规划与调整,这一使命应由国资监管部门还是国家出资人代表部门来担当,是一个值得思考的问题。此外,一些公共服务也可由国家与企业签订合同委托给国家参股企业甚至私营公司来提供。
