引言
根据 《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆 ( 站)免费开放工作的意见 ( 文财务发 〔2011〕5 号) 文件》精神,2011 年底之前,全国所有公共图书馆、文化馆( 站) 实现无障碍、零门槛进入,公共空间设施场地全部免费开放,所提供的基本服务项目全部免费[1].图书馆服务的公益性决定了其经费主要来源于财政拨款,但因我国现行法律法规不健全,政府财政拨款监督保障机制不完善,所以财政拨款数额上的随意性及结构配置上的不合理性,严重制约了公共图书馆事业的快速发展.
1 数据来源与指标选择
1. 1 数据来源本文数据主要源于 《中国文化文物统计年鉴》2008- 2013 年发布的 "各地区省级公共图书馆基本情况",以及 《中国图书馆年鉴》、《中国经济年鉴》等发布的相关数据.
1. 2 指标选择本文选取与图书馆经费运行直接相关指标 9 项: 财政拨款、经费总支出合计、工资福利支出、上级补助收入、专项购书费、对个人和家庭补助支出、商品和服务支出、其他资本性支出、新增藏量购置费.间接相关指标 4 项: 从业人数、总流通人次、所在地服务人口、居民消费价格指数.
2 研究结果
2. 1 2008 - 2012 年省级公共图书馆经费总支出与财政拨款情况分析 ( 见表 1)【1】
2. 1. 1 经费总支出骤增,增长幅度受政策因素影响2008 年省级公共图书馆免费开放政策出台后,图书馆读者量出现了 "井喷",致使运营成本骤增,经费总支出增 长 率 在 2008 年、2012 年 出 现 了 峰 值 22. 84%、20. 06% ,这恰是免费服务政策全面实施的两个重要时间点,与各馆为落实免费政策所进行的馆舍改造、人员配备、文献藏量补充及设施设备维护等密切相关.
2. 1. 2 财政拨款逐年增加,但财政拨款预算指标增幅有限为支持免费政策的落实,中央和地方财政给予了很大的资金支持,但 "上级补助收入"多以专项经费形式支付.2008 -2012 年财政拨款逐年增加,2011 年出现了峰值 29. 30%,但未计入 "上级 补 助 收 入" 的 2009、2010 年,财政拨款增长率仅为 7. 04% 、9. 08% ,可见除去消费价格上涨指数影响,列入财政拨款预算的常规指标增幅有限.
2. 1. 3 过度依赖财政拨款,严重抑制了图书馆服务创新图书馆经费总支出的 90% 左右都来源于财政拨款,2011 年财政拨款占总支出比率甚至达到了 102. 33% ,这说明公共图书馆通过社会捐赠或建立基金等方式筹措到的经费很少.对财政拨款的过度依赖,使图书馆疲于应付基本服务而无暇顾及高层次研究型非基本服务,这严重抑制了省级公共图书馆的服务创新.
2. 2 2008 - 2013 年省级公共图书馆总支出结构分析 ( 见表 2)【2】
2. 2. 1 "人员支出" 细目齐全并优先保障2008 - 2012 年 "工资福利支出" 与 "个人与家庭补助支出"之和 ( 即 "人员支出") 占总支出的 30 ~35% ,即总支出的三分之一用于 "人员支出",且细目齐全并优先保障,这是长期以来我国事业单位 "吃饭财政"的具体表现.但由于省级馆目前实际从业人员编制并未相应增长,所以外聘人员成为许多馆破解 "人员荒"的唯一途径,而这部分 "人员支出"只能由图书馆自己承担,这无疑增加了图书馆的人员经费支出.如陕西省图书馆 2012 年在岗人数 286 人,其中外聘人员 84人,如果按 2012 年西安市最低工资标准 1000 元/月计算[8],84 名外聘人员年工资支出为 84* 1000 元/月* 12= 100. 8 万元.
2. 2. 2 "商品与服务支出" 严重不足2008 - 2012 年 "商品与服务支出" 占总支出的 23 ~30% 左右.基本服务全免费后,图书馆读者量骤增、业务流量不断提升,加之服务深度与广度的拓展,省级公共图书馆 "商品与服务支出"于是陷入了捉襟见肘的窘境 ( 见表 3) .另外,相对于 "人员支出"细目而言,"商品和服务支出"、 "其他资本性支出"则在财政拨款预算中综合编制,并未按其支出用途详细划分,如流动服务、咨询服务、读者活动等基本服务项目.【3】
从表 3 可见,2008 - 2012 年,总流通人次增长率除2009 年为负值外 ( 许多馆因馆舍改造闭馆所致) ,其他年份均有不同程度的增长,特别是 2011 年总流通人次年增长率达到了 32. 14%,而 "商品与服务人均支出"年增长率除去居民消费价格指数影响后,仅 2009 年为正值.
如陕西省图书馆 2013 年总流通人次 261. 24 万,若按2008 - 2012 年人均 "商品与服务支出" 11. 12 元计算,2013 年 "商品与服务总支出" 应为 2937. 01 万元,但实际支出仅有 1033. 2 万元[3],占应支出的 35. 18%,也就是说,"商品与服务支出"的缺口为 64. 82%.
2. 2. 3 "其他资本性支出" 中 "新增藏量购置费" 增长较快在总支出结构中,"其他资本性支出"主要包括 "新增藏量购置费"、"设施设备维修 ( 护) 费"两项,从表2 可见,2008 - 2012 年 "其他资本性支出" 占总支出的35 ~ 40% 左右.【4】
从表4 可见,2008 -2012 年 "其他资本性支出"呈逐年增长的态势,但 2008、2011 年出现了峰值 29. 91%、22. 53% ,明显高于其他年份,这与国家或地方财政为落实免费开放政策,一次性拨付的专项 "新增藏量购置费"和"设施设备维修 ( 护) 费"密切相关; 2008 -2012 年 "新增藏量购置费"基本占 "其他资本性支出"的 60% 左右,与财政拨付的专项购书费基本持平 ( 契合度 90% 以上) .
2008 - 2012 年 "其他资本性支出" 平均增长 13. 22% ,而 "新增藏量购置费"平均增长 8. 53%,这说明在 "其他资本性支出"中 "新增藏量购置费"增长较快.
3 关于图书馆财政拨款经费预算的几点思考
党的十七届六中全会提出,要以公共财政为支撑,把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算.鉴于财政拨款是公共图书馆经费的主要来源,因此如何确定图书馆经常性支出预算,并用制度严格约束预算的支付,是增强财政预算严肃性、合理性和有效性的关键.
3. 1 "人员支出" 经费的预算
根据 2014 年 7 月 1 日开始实施的 《事业单位人事管理条例》( 国务院令第 652 号) 第五条规定: "国家建立事业单位岗位管理制度,明确岗位类别和等级".因事业单位 "人员工资"由地方财政严格按照地方人事综合管理部门核准的岗位类别、数量及等级列入财政预算给予拨付,因此,"人员支出"经费预算的关键是在编人员数量及结构比例.
据 《公共图书馆服务规范》要求,省级公共图书馆人员配置以所在地服务人口数量为基数,每 10000 -25000 人配备一名图书馆员,这就为动态调整在编人员数量提供了依据.根据在编人员数量,岗位的类别、数量、等级以及国家或地方事业单位工资体系相关要求与标准等,计算出 "人员支出"经费的预算.保证在编人员数量且结构合理,可以使图书馆始终拥有一支稳定、高素质的人才队伍.
3. 2 "商品与服务支出" 经费的预算
国家对图书馆基本服务范畴的界定,为图书馆 "商品与服务支出"预算提供了两个基本思路: 一是以年度计划完成的 "读者接待总量"为基数,综合考虑上年度基本服务人均 "商品与服务支出"及当地居民消费价格指数变化等,计算出 "商品与服务支出"经费预算; 二是将基本服务项目在 "商品与服务支出"结构中细化,如流动服务支出、咨询服务支出、网络信息服务支出、读者活动支出等,在对上年度各服务项目支出、支出效益综合分析评价的基础上,考虑到未来因业务拓展或服务提升可能产生的支出需求等,计算出 "商品与服务支出"经费预算.
3. 3 "其他资本性支出" 经费的预算
图书馆大宗设备设施维护 ( 修) 经费,现在都以政府采购的形式支付,因此提前规划下年度改造维护工程项目,争取尽早地向政府采购部门申请并立项,这就给地方财政编制大宗设备设施维护 ( 修) 费用预算提供了依据; 对达不到政府采购标准的常规 "设施设备维护( 修) 费",应在国有资产计算机管理的基础上,综合考虑资产的使用年限、折旧率及年度维护 ( 修) 实际支出等因素,确定该项费用占 "资产总额"的比例 ( 一般占5% ~ 10% 左右) .以上两项之和,就构成了 "其他资本性支出"中 "设施设备维护 ( 修) 支出"的经费预算.
"新增藏量购置费"可分为 "印刷型文献"与 "非印刷型文献"两部分计算.印刷型文献 ( 含音像资料)购置费的预算,应以当年文献购置费为基数,考虑文献出版量年增幅、书价上涨幅度,以及依据采选原则年平均选中率等因素,计算出完成采选总量所需经费; 非印刷型文献,如电子图书、数字资源等,主要以续订或新增方式提前预定,所需购置费以供应商报价和实际续订或增加的数量进行预算.以上两项之和,就构成了 "其他资本性支出"中 "新增藏量购置费"的预算.
3. 4 综述
经费是公共图书馆实现正常运作的经济基础,一旦出现短缺,短时期可以通过其他渠道弥补不足,但是长此以往,必然会对图书馆产生巨大的负面影响.通过制定科学的预算定额标准、细化财政预算的支出项目、建立预算临界预警体系等方式,逐步实现财政拨款预算编制、执行、调整各环节的科学规范,对确保公共图书馆科学、适度、有效地运行具有重要的意义.
4 关于公共图书馆经费保障的几点建议
4. 1 通过立法用制度保障公共图书馆经费投入
制定专门的公共图书馆法律,是政府保障和促进图书馆事业发展的普遍做法.据不完全统计,自 1848 年美国颁布第一部公共图书馆法以来,世界上已有 80 多个国家和地区先后颁布了 250 多部图书馆法规.我国 《公共图书馆法 ( 征求意见稿) 》、 《公共图书馆服务规范》、《第五次全国省级公共图书馆评估标准》等相关法律、法规及标准的发布,将从根本上保障公共图书馆经费投入的严肃性、合理性和有效性.
4. 2 推进重点文化建设工程项目,使有限资金效益最大化
由国家财政给予经费补贴,积极推进重点文化建设工程项目,如全国文化信息资源共享工程、国家数字图书馆建设推广工程等,以改进地区间因经济实力悬殊而导致的财政拨款不均衡; 各级政府也应根据本地实际推进一些地方性建设项目,如地区图书馆联盟建设等,充分发挥省级馆的地区龙头作用,实现本地区服务网络构建、文献资源建设与服务能力提升的全面整合,使有限的资金发挥最大的效益,并惠及普通大众[9].
4. 3 明确非基本服务项目及价格,增强自身 "造血"能力
非基本服务项目及价格的欠缺,使图书馆深层次服务始终处于非常尴尬的局面,不收费吧,一些非基本服务的成本都无法收回; 收费吧,又与免费服务背道而驰.因此,根据服务是否具有增值因素,包括附加技术因素产生的增值与成本消耗产生的增值,确定非基本服务项目及价格,以满足读者更多的个性化服务需求,实现文献信息服务的产业化、商品化,可以增强图书馆自身的"造血"能力,以弥补财政投入之不足.
4. 4 建立行业协会制度,寻求社会资金支持
目前,因受信息沟通不畅、政策保障条件不全等因素影响,多元化社会力量介入图书馆服务的总体空间仍然偏小.在基本服务全免费的背景下,对以提高公民文化素质为目的的公益性服务活动,如大型阅读推广活动、公益性讲座、展览、社会培训等,图书馆可尝试通过建立行业协会制度,积极寻求社会团体、企事业单位或民营企业,甚至个人等资金支持,努力拓展多元化投入的方式与渠道,以缓解政府财政拨款的压力.
