摘 要： 随着水利工程建设与管理的日益规范，水利工程建设项目档案工作取得前所未有的发展。各单位根据项目管理实际情况，探索并形成符合项目建设需要的档案管理模式，取得了很好的效果。对以往项目档案归档整理过程中容易出现的问题进行了总结，通过永定河项目档案管理实践开展了问题成因分析，提出了对策与建议。
关键词 : 水利工程;永定河项目;档案管理;
建立与加强水利工程建设项目档案管理工作，是水利工程建设管理工作的需要，也是国家与水利部的共同要求。水利部近期颁布实施的《水利工程建设项目档案管理规定》（水办[2021]200号）对档案验收与移交提出了明确的要求：“凡是档案内容与质量达不到要求的水利工程建设项目，不得通过档案验收；未通过档案验收或档案验收不合格的，不得进行或通过竣工验收”[1]。因此，水利工程建设项目档案达不到规定要求的项目不能进行竣工验收。
永定河水资源实时监控与调度系统建设项目（以下简称永定河项目）是落实《京津冀协同发展规划纲要》、推进永定河综合治理与生态修复、打造绿色生态河流廊道的迫切需要，是《永定河综合治理与生态修复总体方案》安排的一项能力建设项目，也是海委承担的水利部重点工程项目。永定河项目建设内容主要包括监测体系、数字永定河平台、业务系统、安全体系、系统集成五部分[2]，根据需要划分为建筑工程、设备采购及安装、视频监控系统建设、数字平台与应用系统软硬件购置等7个单位工程。
项目档案与项目建设密不可分，永定河项目建设涉及的专业广、单位多、工序繁、周期长，收集、整理、归档等管理难度较大，档案管理人员将面对更大的挑战。笔者对以往项目档案归档整理过程中容易出现的问题进行了总结，通过永定河项目档案管理实践对问题成因展开了分析，提出了对策与建议。
1 、项目档案归档整理过程中容易出现的问题
1.1 、前期工作文件
前期工作文件归档整理过程中，存在着以下问题：可行性研究报告只有批复没有请示；核准请示文件缺少支持性文件；树木砍伐、青苗赔偿等只有协议，无付款凭证；专利只归档专利证书，缺少过程记录及申报材料；设计变更通知单、执行单、设计变更通知单汇总表等设计变更文件归档不全等。
1.2、 建设实施文件
建设实施文件归档整理过程中，存在着以下问题：项目建设过程中召开的各种形式会议，形成的会议纪要未归档；项目办的发文在收集过程中文号不连续，项目发文收集不齐全；发文未将纸质印制件定稿及签发页同时归档，收文归档时未将纸质收文原件和收文处理单归档；同一事由的请示和批复文件材料不完整，没有逻辑闭环；工程建设计划、投资、管理制度、项目法人组建、征用土地、规划报告等审批文件不齐；缺少中标单位投标文件（正本）和招标、评标、中标相关文件及报告；重要会议、技术问题、质量安全、大事记、实施方案、档案管理等各类文件材料未归档；电子档案着录不规范，或仅录入条目不挂接电子文件；纸质档案数字化加工仅在简单扫描后直接上传系统，未进行质量校核、修正和文件命名等操作；档案管理未形成项目档案管理卷等。
1.3、 施工文件
施工文件归档整理过程中，存在着以下问题：设备开箱验收阶段未将设备随机文件、装箱单、质量合格证、说明书和检测报告收集归档；设备采购项目未对设备授权书、软件许可协议、海关商检相关文件、原产地证明、产品质量证明、代理商营业执照复印件等相关文件材料归档；重要会议文件材料、专业会议培训文件材料收集不全，未及时整理归档；合同开工批复承包人未加盖公章；施工日志封面记录日期未标明起止日期；项目报审表及相关文档的时间及人员填写不规范；项目文件形成与工程建设进度不同步；在档案整理方面，编制案卷封面时题名密级等编写不规范、着录项目不全及应归档文件材料未能及时归档；施工单位在所承担项目合同验收后未向项目法人办理档案移交手续等。
1.4、 监理文件
监理文件归档整理过程中，存在着以下问题：监理施工组织设计未盖章；测试方案、试运行方案审核、支付审批、支付证书等文件签字及日期不齐全；监理日志内容与施工日志不吻合、出现空白页；月报、备忘录填写不规范；监理单位对各施工单位提交的归档文件材料，从整理形式到内在质量审核不严等。
1.5 、验收文件
验收文件归档整理过程中，存在着以下问题：缺少工程建设管理、设计工作、施工管理、监理管理工作、运行管理等报告；拟验工程清单、合同约定的其他文档不全等。
2 、成因分析
以永定河项目档案管理实践为例，对项目档案归档过程中容易出现的上述问题的成因进行了分析，主要有以下几个方面。
2.1、 主体责任不清，对档案管理重视程度不够
现阶段，工程建设过程中受过去“重建设、轻管理”思想的影响，个别项目法人对项目建设过程中的档案管理重视不够，在落实和同步管理方面存在一些不容忽视的问题，如档案管理主体责任不清、标准不明、要求不具体，档案保管条件差或无专职档案人员；项目法人档案管理部门对项目档案的培训和指导介入太晚，仅在档案移交或者集中整理档案的阶段才介入档案业务指导等，由于缺乏工程开工前和建设过程中的档案培训和指导，档案的收集、整理标准一直得不到明确，导致项目档案过程管控的严重缺失；项目法人对归档文件的“源头控制”认识不足，特别是前期文件没有安排专人跟踪收集，导致重要文件的遗漏缺失。
2.2、 档案管理人员业务水平有待提升
由于水利工程建设项目文件材料涉及面广、专业差异较大等问题，项目建设档案管理人员普遍对水利工程建设项目管理模式和工作流程不了解，对工程建设和项目档案之间的有机联系不了解，对工程建设项目关键环节形成的重要文件不了解，业务水平不足导致档案管理人员无法胜任为项目档案全过程管控提供科学有效的技术支持和培训指导的职责。
2.3、 各级监管部门监督力度不够
有的水利工程建设项目法人督导监理单位发挥和落实项目文件审查职责不够，项目法人、监理单位在建设过程中对施工技术文件、竣工资料、工程图纸审查不严，文件材料的内在质量得不到保障。水利工程建设项目往往工期紧张、人力缺乏，加之过程管理的不规范和时间的紧迫，面对工程审计稽查等各项检查时，经常发生突击整理档案的情况，造成资料不完整、签字盖章不全的现象频频发生，档案准确性和原始凭证的属性得不到保障。另外，由于水利工程建设项目人员流动性较大和涉及专业较多，同时由于缺乏档案管理岗前培训和过程指导，施工现场各岗位人员普遍存在对档案管理的“三个不到位”现象：一是对档案规章制度、标准流程的学习不到位，二是对文件材料系统性理解不到位，三是对项目档案反映工程实际的重要性认识不到位。另一个更深层次的原因是，项目建设的管理层对档案专业性认识不足，认为档案工作什么人都能做，没有配置适应档案管理需要的具有专业素质的档案员、资料员，各岗位人员对档案业务不了解，最终导致项目档案收集、整理不规范。
3 、对策和措施
笔者通过永定河项目档案管理实践的分析和总结，对项目档案归档过程中容易出现的问题提出几点解决的对策与措施。
3.1、 明确责任主体，提高对档案管理重视程度
(1）项目法人对项目档案负有主体责任，应加强领导，统筹协调，建立健全项目档案工作组织体系和制度体系，明确工作职责，配备工作资源，将项目档案工作纳入项目建设管理程序，强化各项管理措施，完善、落实相关制度与责任制，结合工程建设和档案管理工作实际，认真履行项目法人对工程建设项目档案负总责的职责，明确档案分管领导，在工程建设初期，为档案工作配置计算机、复印机、打印机等办公设备和档案专用库房，落实档案经费，为工程档案工作的开展创造条件。
(2）项目法人应加强对监理和施工单位的档案业务知识培训，加大对各参建单位档案管理及技术人员的岗前培训和过程指导力度。在项目开工前，制定完成并印发《项目档案管理实施办法》《项目档案分类方案》《项目档案整编细则》《项目档案保密制度》《项目档案借阅制度》《项目档案管理人员岗位职责》等档案管理制度，及时下发各参建单位，以确保各参建单位有规可依、有据可行。
(3）项目开工前，项目法人应组织项目档案技术交底。技术交底侧重项目档案工作流程和整理标准，参与交底的参建单位工作人员需签字确认各项要求，交底应作为考核和检查的依据。参建单位要对分包单位或未参加交底的其他人员再次进行交底，确保项目档案要求贯彻到底[3]。项目法人应宣传贯彻国家、水利部和海委关于水利工程建设项目档案管理工作的规定及有关要求，学习本项目印发的档案管理办法，形成项目档案工作交底记录，根据项目档案工作任务布置具体工作并对档案整编流程进行业务培训，适时将项目档案管理相关制度上墙，并将“项目档案归档统一格式”下发各参建单位，以促进本项目档案管理工作规范化。
(4）项目开工前，项目法人应成立项目档案管理工作领导小组，健全组织机构，明确岗位职责。项目办和各参建单位应配备专、兼职档案管理人员，形成以项目法人为中心、各参建单位参加的档案管理网络。自项目建设开始即对文件材料进行收集、积累和整理工作，在项目招标期间在标书中明确提出对承包人工程档案的管理、移交及违约责任；检查工程进度与施工质量时，同时检查工程档案的收集、整理情况；进行单元与分部工程质量等级评定和工程验收时，同时验收应归档文件材料的完整程度与整理质量，并在验收后及时整理归档，力争达到项目建设中档案工作的进程与工程建设进程同步的目的。
3.2、 提高项目档案管理人员业务水平，为项目档案
全过程管控提供有效支持
新形势下，水利档案工作者要在思想观念、思维方式、工作模式和技能提升方面有个全新的改变[4]。首先，项目法人应对项目办内设机构各部门技术人员和兼职档案管理人员进行内部档案业务培训，对项目前期文件材料如何整编提出具体要求，宣传贯彻本项目档案管理相关制度，对项目文件材料的归档范围和整理流程、方法与要求进行讲解；其次，项目法人及参建单位项目档案管理人员要加强对水利工程建设程序相关知识的学习，充分了解项目建设和项目档案之间的有机联系，把控项目关键环节形成的重要文件，通过学习能够为项目档案全过程管控提供科学有效的技术支持，具备档案培训指导的能力。
3.3 、加大项目监管力度，落实项目文件审查职责
针对水利工程建设各阶段档案完整性、系统性、准确性不强和文件材料归档不规范的“质量通病”，必须加大各级监管部门监督力度，在上级监管部门有力监管的同时，项目法人应及时督导监理单位发挥和落实项目文件审查职责，从根本上解决工程建设中工程档案的管理问题。
(1）项目法人督导监理单位加强对施工文件形成过程和内在质量的检查，做好事中检查与重点检查相结合，在抓工程质量的同时也应注重施工文件的质量。
(2）项目法人监督、指导监理单位自身形成的项目文件的检查和管控；对各阶段文件材料的检查形成档案整改清单，并形成记录，要求各单位限期完成整改。监理单位要积极协助项目法人做好建设管理过程文件的形成、收集和质量审查等各项工作。
(3）监理单位在开展日常监理工作基础上，加大对重要工序、隐蔽工程及关键部位检测次数和力度，对文件资料不符合要求或手续不全的应拒绝签发下道工序施工令，直到符合要求。
3.4 、加强项目档案管控工作，实现项目档案闭环管理
项目法人要将项目档案管理工作作为项目建设的重要组成部分来抓，从工程筹备立项到竣工验收全过程实行闭环管理；将档案验收与工程评优相结合，加强对项目档案工作的督导检查，并针对工程实际采取有效措施，创新工程档案管理模式，保证水利工程档案管理工作的质量；为切实贯彻落实“同步管理”，应进一步加大对在建工程项目档案管理的监督指导力度，结合项目建设情况开展督导检查和验收把关，严控工程建设项目档案质量关；项目法人与参建单位按照职责分工，分别组织对归档文件进行质量审查，对项目各阶段档案检查中发现的问题提出整改要求，形成“项目档案管理工作检查记录”，对审查发现的问题，各单位应及时整改，合格后方可归档，每个审查环节均应形成记录和整改闭环。
项目档案验收是水利工程建设项目竣工验收的重要内容，海委系统大中型水利工程建设项目在竣工验收前要进行档案专项验收，其他水利工程建设项目档案验收应与竣工验收同步进行。此外，档案主管部门应积极参与海委系统重点水利工程建设项目的建设管理当中，派专人进驻项目办负责档案管理，全程把控档案的收集整编，及时完成项目归档工作，项目法人应建立对参建单位档案管理情况的检查台账，实现闭环管理。
4 、结语
笔者总结了水利工程建设项目档案归档过程中容易出现的问题，以永定河项目档案管理实践为例，对其成因进行了分析，提出了解决问题的对策与措施。在此基础上，力图探索并形成符合此类项目建设需要的档案管理模式。
随着《水利工程建设项目档案管理规定》的出台，今后在在水利工程建设项目档案管理过程中，项目法人应高度重视档案管理工作，强化各种管理措施，完善、落实相关制度与责任制，实现建设优质工程的同时形成优质工程档案的工作目标。实际工作中，除遵循正在实行的水利工程档案管理和验收相关的规章制度外，各单位还应及时关注新出台的标准以及相关标准的修订情况，并运用于实践中，提高水利工程建设项目档案管理水平和质量。
参考文献
[1]水利部办公厅水利工程建设项目档案管理规定[4].北京:水利部办公厅, 2021.
[2]北京禹冰水利勘测规划设计有限公司永定河水资源实时监控与调度系统建设初步设计报告IR]北京:北京禹冰水利勘测规划设计有限公司, 2020.
[3]山东档案馆，国网山东省电力公司建设项目档案规范化管理操作手册[Z].山东:山东档案馆，国网山东省电力公司。2019.
[4]水利部办公厅水利档案工作指南[Z].北京:水利部办公厅, 2012.
