根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，0-17岁城乡流动儿童规模为3581万。如此规模庞大的流动儿童事关几千万个家庭与社会的和谐发展。流动儿童教育是流动儿童问题中最为关键的问题。为此，我们有必要理清流动儿童教育政策是如何发展演化的?其发展方向是什么?
一、第一次转变：从拒绝到有条件接收
1．城乡分治框架中城市教育资源闲置与流动儿童教育自我救助
流动儿童是流动劳动力的产物。改革开放之前，我国实行严格限制的人口流动政策，可以追溯至1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例在事实上废弃了1954年宪法规定的公民迁徙自由权利，把城乡居民划分为“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，并严格限制人口自由流动。该条例造成的深远影响是加剧了阶层分化，形成“城乡分治，一国两策”的二元社会结构。在教育领域，不仅城乡中小学教育设施投资方式不一样，连中考和高考分数线也不一样，同一所高校同一个专业城镇户口考生的分数线要低于农业户口考生。这一政策思路在改革开放早期也没有得到明显调整，1981年国务院还发布了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》。农村劳动力不能在城乡之间自由流动，他们的子女自然也被限定在农村接受教育。直到1984年，人口流动政策才有所松动。为适应城市社会经济发展需要，国务院于1984年10月发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民在“自理口粮”前提下到集镇落户并登记为非农业人口。随后，国家又先后出台了《关于城镇人口管理的暂行规定》（1985年）、《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》（1997年）、《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》（1998年）、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（2001年）等户籍制度改革政策，逐步松绑户籍政策。
与此同时，人口流动尤其是农民乡-城流动成为一种社会常态现象，不仅在一定程度上满足了城镇经济社会发展的劳动力需求，优化了生产要素配置并提高了劳动生产率，也成为农村收入新的增长点。改革开放初期，全国省际流动人口只有100万左右，到2000年增长到1000多万，2005年全国流动人口达1.47亿、其中省际流动人口4779万，在流动人口中超过60%的是农民。
规模巨大的流动人口带来的问题之一就是流动儿童的教育问题，如何满足这些儿童的教育需求成为摆在各级政府和政策制定者面前的难题。而城市管理者面对流动人口的到来，显然没有做好足够的准备，如北京在上世纪80年代对流动人口采取“严防死守”的姿态，工商部门对走街串巷的小商贩围追堵截，更谈不上对流动儿童提供教育机会。
但不管城市管理者是否愿意面对源源不断的流动人口，流动人口的数量增长远远超出了他们的想象力。根据2000年“第五次全国人口普查”0.95‰数据推算，2000年流动人口规模达1.023亿人，其中12-14周岁流动儿童275.16万（农民工子女占12-14周岁流动儿童的69.63%，达191.58万人）。
遗憾的是，一方面农民工不得不在随迁子女教育上采取自我救助，另一方面所在城市的管理者却坐视不管，他们宁愿闲置城市教育资源，也不提供给流动儿童。如1995-2002年间，上海市共闲置52.07万个义务教育学位，而此时上海流动儿童总量只有40万，北京市2002年也闲置了32万个学位，此时北京流动儿童不到30万。
最早的农民工在随迁子女教育上的自我救助方式是自发组织一些教育条件简陋的“打工子弟学校”。
如北京，私塾式的打工子弟学校于1993年左右开始出现，到20世纪90年代末期，呈现遍地开花局面。打工子弟学校尽管教育质量低下，但毕竟还是为流动儿童提供了部分教育机会。而城市管理者不仅闲置教育资源，更为严重的是对流动儿童教育自我救助方式也持打压态势，认为打工子弟学校办学环境恶劣、教学设备简陋、教学环境恶劣、教学质量低下、部分办学者狡诈，他们借规范办学之名取缔查封此类学校。虽然1998年国家教委、公安部印发《流动儿童少年就学暂行办法》要求对打工子弟学校的设立条件适当放宽，并要求在经费方面给予积极扶持，2003国务院在《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中也要求扶持农民工子女简易学校，纳入当地教育发展规划，不得采取简单方法关停，但全国很多地方还是对打工子弟学校采取强行关停的措施。仅2006年暑假，北京市海淀区教委就取缔了辖区内37所打工子弟学校。
2011年8月，北京市又就集中拆除了一批打工子弟学校，拆除原因不尽相同，有的是校园硬件设施不达标，有的是租赁房屋到期，有的是仅仅没有办学许可证。而据笔者调查，北京市为了灵活对待打工子弟学校，即使学校办学条件符合管理者的要求，几年前已停止颁发办学许可证，任由这些学校“非法”存在。
2.提供有条件的义务教育机会
城市管理者一方面打压流动儿童教育自我救助，另一方也面向流动儿童提供少量的有条件的义务教育机会。这里所指的“条件”通常有两个：暂住证和缴纳一定数量的借读费。
1996年国家教委颁布了首份针对流动儿童教育的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》，规定“凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育”，1998年国家教委、公安部在《流动儿童少年就学暂行办法》中也规定“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育”。只有常住户籍所在地没有监护条件的儿童才有可能在父母务工所在地接受教育。流动儿童还需“符合一定条件”，一是流动儿童家长或其他监护人在流入地从事务工经商等经济活动或其他社会活动，并持有流入地暂住证，二是年满6至14周岁（或7至15周岁）并具有学习能力。
借读费是指受教育者向非户口所在地学校缴纳的一种本地户口学生不需缴纳的额外费用。它在我国曾经很长一段时间内都是一项规范性收费项目，得到相关部门的许可。1989年国家教委、国家物价局、财政部联合发布的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》规定：“学校原则上不接收借读的学生。如确因学生家长工作、生活方面的特殊情况，需接收其户口不在本地的子女借读时，必须经当地教育行政部门审查批准，可适当收取借读费。借读条件、办法及收费标准，由省、自治区、直辖市教育、物价部门制订。”
1993年国务院办公厅《关于加强中小学收费管理工作的通知》和国家教委《关于坚决纠正中小学乱收费的通知》两个文件均未提及借读费，国家教委《关于取消中小学乱收费项目的通知》中的被取消的收费项目中也不包含借读费，意味着政府部门默认了借读费的合理性。而1994年国家教委办公厅《关于转发北京市教育局对中小学校实行统一收费卡制度的通知》中明确规定了非本市户口学生借读费收取标准，小学生每学期80元、初中生每学期100元、高中生每学期150元。
借读费对本身收入不高的农民工来说是笔不小的支出，加上当时义务教育尚未完全免费，不少流动儿童只能放弃就读公办学校的机会而选择收费更低廉的打工子弟学校。
可见，这一阶段的流动儿童教育政策的本质是尽量规避为流动儿童提供教育机会，如果实在不得不提供教育机会，必须符合若干条件并缴纳一定数量的额外费用。其实，很多符合条件也愿意支付额外费用的流动儿童由于缺乏社会资本，也无法就读公办学校。
即使进入公办学校的流动儿童，也难以享受本地学生一样的教育，如一些公办学校借因材施教之名对流动儿童单独编班、规定这类学生不能与本地学生一样使用部分教学设施，差别对待流动儿童的结果是部分流动儿童选择离开公办学校。此时流动儿童教育政策目标仅仅停留在尽量保证流动儿童“有学可上”，至于教育过程和教育结果全凭流动儿童的造化了，正如《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》（1996年）规定针对流动儿童的“教学班、组或附属教学班、组，可采取晚班、星期日班、寒暑假班等多种形式；小学可只开设语文、数学等课程，至少达到扫盲的程度。初中也可适当减少授课门类。”
二、第二次转变：从有条件接收转向“同城待遇”
1.推进实施“同城待遇”的“两为主”政策
2001年国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，强调“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种方式依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，首次提出了“两为主”政策。2003国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，以及《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中再次强调了“两为主”政策，要求流入地政府把流动儿童就学学校建设列入城市基础设施建设规划，并要求在经费保障、教职工编制等方面覆盖流动儿童，特别强调流动儿童“在入学条件等方面与当地学生一视同仁”。流动儿童在政策理念上开始享有“同城待遇”权利。2003年财政部等5部委联合发布的《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》、2004年《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》均要求各级政府要认真解决流动儿童教育问题。2006《国务院关于解决农民工问题的若干意见》再次强调了“两为主”的政策原则。2006年教育部《关于教育系统贯彻落实<国务院关于解决农民工问题的若干意见>的实施意见》还要求“确保农民工子女义务教育的普及程度达到当地水平”，“按就近免试入学的原则，安排农民工子女就读公办学校”，保障教育经费，扶持农民工子弟学校并纳入民办学校的管理范畴。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2007年中共中央组织部等7部门联合发布的《关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等文件中也均提及解决流动儿童教育问题。
国家先后颁布系列政策保障流动儿童与本地儿童在教育机会、教育过程中享受“同城待遇”，但实践中流动儿童享受“同城待遇”依然困难重重。流动儿童不仅受到制度性歧视，也受到本地学生、教师、社区居民等非制度性歧视。而且并非所有的流动儿童都有机会就读公办学校，有数据显示全国流动儿童就读公办学校率比较高的浙江省在2010年也只有75%左右，可见“两为主”政策还有很大的实施空间。一种需要警惕的倾向是，一些地方为了提高所谓的流动儿童公办学校入学率，把辖区内一些师资力量差、基础设施薄弱的中小学用来全部招收流动儿童，成为事实上的“公办民工子弟学校”，如温州市区某中学。据笔者调查，这样的学校管理者最为关心的是学生在校期间的安全问题，至于教育质量则成为可抓可不抓的事情，这样的“公办学校入学率”又有多大意义呢?
2.取消义务教育阶段的借读费
国家明确要求取消义务教育借读费的通知是财政部、国家发展改革委于2009年发布的《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》。2010年《教育部关于修改和废止部分规章的决定》中再次明确表明“删除《小学管理规程》第十二条中的‘并可按有关规定收取借读费’”。此后，各地纷纷取消学生借读费，规范义务教育阶段收费，但高中阶段依然以“择校费”变相收取不菲的借读费。
3.开始重视义务教育后的教育问题
在“两为主”政策出台之前，我国流动儿童教育政策集中在义务教育阶段，政策目标是为这个特殊群体提供必要的入学机会。流动儿童义务教育后的教育政策开始出现在2004年前后，主要是有关这个群体在流入地如何参加中考和高考，即“异地中考”和“异地高考”问题。从目前掌握的政策文本来看，这些义务教育后的政策理念仍然是“一城两策”。如《2003年广州市中小学招生工作意见》规定普通借读生只允许报考社会力量学校及各类职业学校，到2010年广州市也仅限于在广州各区内“异地借读”，省内乃至跨省“异地借读”须为殡葬工人或服务连续两年以上的环卫临时工子女（其中一名）。
在深圳，政策稍微包容一些，如《关于2004年深圳市高中阶段学校招生考试工作的意见》规定流动儿童可以报考非市属且非省市区重点的公办普高、民办高中、职业高中、部省属（含外省及跨市）普通中专和五年制大专班、技工学校、成人中专普通班。《2005年天津市高级中等学校招生简章》、《2010年上海市部分全日制普通中等职业学校自主招收在沪农民工同住子女方案》规定流动儿童只能报考中等职业学校（职业高中、普通中专、技工学校）。
“异地高考”方面，2012年8月31日国务院转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》后，各地先后启动研究流动儿童在本地参加高考方案，但主要流动儿童集聚地的方案迟迟难以出台。由于担心自己利益受损，出现本地居民因反对流动儿童在当地参加高考而去教育部门上访的现象。这种现象被学者称为“巴士效应”，即“自己在车下时拼命主张打开车门；一旦自己上车，就主张赶紧关门开车”。如《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》规定，从2013年起，符合相关条件的流动儿童可以选择在北京参加高等职业学校的考试录取以及开放大学、网络高等教育、高等教育自学考试、北京市成人高考等考试录取。《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》规定，从2014年起符合《上海市居住证管理办法》等条件的流动儿童可以参加高职教育，包括“中高职贯通培养模式”的专业教育，高职毕业后可在上海市参加普通高等学校专升本招生考试。
三、发展方向：促进流动儿童向上社会流动
有关社会流动的研究可以分为美国传统和欧洲大陆传统：美国传统认为现代社会机会平等，每个人都有成功的可能，导致社会流动的主要因素是个人的态度和行为；欧洲大陆传统则认为社会结构在工业化过程中从“礼俗社会”网络向“法理社会”网络转变，是造成社会流动的主要原因，而人们社会地位的不同主要是一种超越个人选择的结构性安排。
与此相应的是教育对社会流动的影响有两种迥异的观点：促进论和复制论。“促进论”认为教育是社会流动的后致性因素，“学校是从社会底层向上层流动的社会性电梯”，在“在现代社会中，教育是社会流动的动力机制”。“复制论”认为教育已经从后致性因素演化为先赋性因素，不同社会阶层的子女享有不同的教育资源，教育效果也存在显著差异。
教育复制了不平等的社会关系，阻碍了下层阶层向上流动，固化了原有的社会结构。
那么我国实施了近20年的流动儿童教育政策是促进了这个群体向上社会流动，还是固化了农民工阶层呢?现有一些研究对这个问题表现得比较悲观。其中一项针对山东省内济南、青岛、潍坊、枣庄、聊城等5个地级市共1500个30岁以上的男性在业者的调查显示：父亲职业为农业劳动者，其子辈为农业劳动者、私营或个体户、工人、服务业人员、专业技术人员和管理干部的比例分别为31.5%、4.4%、15.3%、9.0%、21.1%和18.7%；而父辈为专业技术人员，其子辈为专业技术人员和管理干部的比例分别有30.1%和30.0%；父辈为管理干部，其子辈为专业技术人员和管理干部的比例分别为23.6%和37.6%；子辈为农业劳动者其父辈为农业劳动者的比例高达91.1%，子辈为专业技术人员其父辈为专业技术人员和管理干部的比例分别有13.9%和15.7%，子辈为管理干部其父辈为专业技术人员和管理干部的比例有13.9%和25.1%。
这项研究可以佐证我国社会阶层严重固化。
国家系列流动儿童教育政策，反映了在传统再分配体制下依靠户籍管理维护社会渐进型手段逐渐弱化之后，二元社会管理体制启动了现代社会最重要的分层变量———即教育机会的获得来加强社会结构变迁的稳定性，流动儿童在接受完义务教育后渐渐失去了获得更高教育机会的制度性机遇，一步步形塑为城镇化的劳动力资源，成为新一代农民工。
即使最近允许流动儿童“异地高考”政策有所松动，他们也没有机会接受优质高等教育资源，只允许他们接受高等职业教育或非主流本科教育，他们势必失去通过高考成为社会精英最为关键的流动渠道。上海市曹杨职业技术学校2006-2009年间累计招生2839人，其中各类性质的外地生源1756人、占招生总数的62%。
一些发达城市的流动儿童教育政策取向就是把这个群体当作“蓝领工人”来培养，把他们“复制”为农民工。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在指导方针中提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，要求“合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”；在战略目标中提出“切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题”；在发展任务中提出“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”，“建立城乡一体化义务教育发展机制”。可以预见，流动儿童教育政策的未来走向是以公平理念为指导，从保障流动儿童必要的教育机会转向如何促进这个群体真正享受与城镇儿童一样的教育质量，为他们实现向上社会流动提供必要的渠道。
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