摘 要： 继重庆、成都之后, 2017年郑州版“地票”交易制度出台, 由于城市建设用地指标的巨大缺口, 地票交易供不应求。在很多土地研究者看来, 地票的试验为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道, 也为破解我国的“土地困局”提供了一条路径。因此在此趋势下研究地票的法律属性, 确定地票的法律特征是确有必要。
关键词： 地票; 地票交易制度; 土地发展权;
Abstract： After chongqing and chengdu, the “land ticket” trading system in zhengzhou in 2017 has been issued. Due to the huge gap of urban construction land indicators, the demand for land tickets is in short supply. Researchers in a lot of land, land ticket test for farmers voluntary paid exit channel has opened up a system of house-site in the countryside, also for solving our country's land “dilemma” provides a path. Therefore, it is necessary to study the legal attributes of the land ticket in this trend.
Keyword： land tickets; Land ticket trading system; Land development right;
一、前言
2017年1月14日, 郑州版“地票制”落地, 第一次拍卖供不应求。在城市用地指标供给不足的背景下, 郑州市继重庆、成都之后, 也开始实行地票制, 试图将农村复垦土地置换出更多的城市用地指标。首场地票拍卖会行情火爆。根据河南省国土资源开发中心此前所做的解释, 贫困地区农民首先要在自愿和农村集体同意的前提下, 将闲置的农民宅基地重新开垦为耕地。对于地票的性质各家观点, 对此进一步明确地票交易制度的法律性质是确有必要,
二、地票概述
1. 地票交易的内涵。
在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易。所有具有完全民事行为能力主体, 都可以购买“地票”, 价高者得。地方政府统一统筹“地票”交易总量, 理论上不得超出当年国家下达的新增建设用地计划的百分之十。在确定价格幅度上, 在综合考虑相关复垦费基础上, 制定全市统一指标交易基准价格, 供交易的双方当事人进行参考。其收益的分配, 除缴纳少量税费外, 绝大部分都分配给农民。
2. 运行之四个环节
(1) 复垦环节。农民自愿将其所具有土地使用权的闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地, 进行专业复垦为耕地。申请复垦的前提条件, 其一, 必须有其它稳定居所, 其二, 有稳定工作或稳定生活来源, 二者必须同时满足。
(2) 验收。经土地管理部门严格验收后, 产生等面积的建设用地指标。其强调的是“严格验收”, 笔者认为该严格验收是指复垦为耕地的土地应当符合当地的农作物生产需要, 达到能够高标准的土地质量, 具有高水平的土地生产力, 在产量、利润等方面都必须具有优势。
(3) 交易。地票是指标打包组合而成, 包含的指标的单价不同, 不同的地票价格也不同。目前, 地票一般按100亩的整数倍打包而成。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易。交易主体一方是农民、一方是所有的完全民事行为主体;交易的标的并非是土地使用权, 而是土地上的使用权转换的权利, 在国外称其为发展权;交易的方式具有单一性, 即拍卖的方式, 价高者得;地票交易收益分配, 主要是给农民。
(4) 使用地票环节, 也就是地票落地的环节。在城镇使用时, 如当地政府承诺的一样, 可以纳入新增城市建设用地计划之中, 增加等量城镇建设用地指标, 这样就冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。但是政府在征收城镇用地的过程中仍需符合土地利用总体规划和城乡总体规划, 办理征收转用手续, 完成对农民的补偿安置。征为国有土地后, 通过“招、拍、挂”等法定程序, 取得城市土地使用权。
3. 郑州版地票交易制度是重庆版地票交易的延伸和创新。
郑州“地票”交易具有更加明晰的“脱贫攻坚”烙印。在郑州版的地票交易制度中, 将“地票”分为两类。复垦劵的有最低价格保障。在重庆的地票交易制度中并没有政府对于地票交易制度的价格的保护完全由市场进行自由竞争。而郑州版的规定了复垦券起始价为16万元/亩, 最高封顶价为30万元/亩。所得收益, 向农户个人倾斜的模式。
三、地票交易的法律属性
1. 转移支付说。
转移支付又称无偿支出是分配方式中的二级分配的一种手段。转移支付可以平衡经济发展水平和解决贫富差距的效果。其中包括政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付。
地票交易制度以分配制度的角度来看, 以市场交易形式, 做到资源优化配置, 实现二次分配。该本质上是将本该属于地方政府的财政收入直接通过地票交易的方式将该部分的财政收入拨付给农民, 使农民得到该部分利益。部分农民自愿将闲置的农村集体建设用地复垦为耕地, 农民获得一大笔复垦费, 相较于复垦所花去的费用, 拍卖价格远远高于该复垦的花费以及农村的土地流转使用费, 农民获得的远高出成本的价格部分可以被誉为“转移支付”。由于企业迫切需要购买这个指标、农民拥有这样的指标, 通过流转指标的形式, 地票制度可以将部分企业的分配转移给农民, 达到二次分配的效果, 缓解财政失衡, 减少贫富差距。因此地票交易制度拥有“转移支付”这么一说。
2. 极差地租说。
级差地租是一个相对于绝对地租的概念, 它是指租用较好土地质量的农业资本家向拥有土地所有权的一方缴纳的超额部分利润。在像我国这样的社会主义国家土地要么是国家所有, 要么是集体所有, 将建设用地所有权进行交易是不可行的。因此衍生出来的建设用地使用权在部分领域是可以进行流转。建设用地使用权就好比加上时间限制和使用类型的土地所有权。做个类推解释用于地票交易制度, 即把城市建设用地使用权比作能够优质土地可以收取巨额利润, 将农村的建设用地使用权比作劣质的土地收取较少的利润。因此城市的建设用地使用权相较于农村建设用地使用权, 使用者需要交纳超额利润。在地票交易制度这个规则下, 想要购买城市建设用地使用权的资格必须提前拿到“一张地票”即入场券。这部分的巨额利润应当属于城市建设用地的所有者, 但是经过通过地票交易制度这一流程, 就将这份巨额利润部分让渡与农村建设用地的使用权人。
3. 地役权说。
有学者提倡地票是符合地役权的特性。从物权分类来说, 地票交易符合外延还未闭合的地役权的属性, 理论上应归于地役权的范围, 进而按地役权的现存规则进行实践。通说观点, 地役权的根本属性在于限制供役地的使用权幅度, 是供役地的原本完整的权能进行限制, 因此提升了需役地的使用价值。除地役权的其他用益物权都严格遵循物权法定原则、就权利义务内容进行明确界定, 而地役权的权利义务内容并不明文确定, 而是根据供役地和需役地上的双方当事人协商, 从而为双方当事人就权利义务的范围留下广泛自由权衡的空间。
4. 土地发展权交易说。
土地发展权是变更土地使用类型的权利, 可以与土地所有权和土地使用权相区分、单独处分的权利。它能够藏在土地所有权之后, 由土地所有权人支配, 也可以独立支配, 是土地处分权中最重要的权利之一。地票交易实际上是改变土地用途权利, 即通过将宅基地使用权或建设用地使用权转化为土地承包经营权, 还原为耕地, 然后把对此耕地进行建设用地开发的权利通过地票交易的方式让渡给城市中原本不能进行建设用地开发的土地想。这样, 城市就可以合理避开耕地红线, 获得比原来更多的开发方式, 在城市建设用地建设指标严重不足的情况下, 缓解城市用地矛盾, 推进城市现代化发展。
五、结语
在界定地票交易的法律属性时, 必须将对地票交易性质的解释与地票交易的法权模式问题, 而不是地票交易为什们会产生以及为什么能达成的问题。因此, 地票交易的性质问题应当关注的是对地票交易当事人权利属性的分析。就此而言, 极差地租说最多能对地票产生的经济原因进行解释, 却未涉及地票交易的实质权利进行描述。此外, 地票交易虽然会出现将城市土地收益的一部分转移到偏远农村的结果, 但由此来解释地票交易本身的法律属性却是并不恰当, 因为转移支付说是指当从农民获益的角度结果来描述, 尚未明确地票交易本身的法律属性, 且转移支付说是存在政府主导的倾向, 与地票交易中所存在的自主交易, 市场化目标存在冲突。
相较而言, 土地发展权交易说解释具有相当的合理性。土地发展权交易理论源于美国, 由于我国现行法中并无土地发展权的明确定规定, 因此就现行法而言, 以土地发展权解释似乎无理据。但是, 根据现实的城市土地供需矛盾的日益突出, 只有从根本上承认土地发展权, 并对此作出详细的法律规定, 让城市建设用地供需矛盾趋于缓和, 才能从根本上推进城市现代化发展, 推进全面建设小康社会。
在更加深入分析地票交易制度, 可以看出, 我国现行法中, 所谓土地发展权根本上归国家。只是根据《行政许可》的规定, 我国的土地发展权没有使用的空间。若将地票交易解释为土地发展权交易, 那么地票交易主体就应当是国家将该权利免费让渡给农民或者农村集体经济组织, 这虽然在目前我国立法的情况下是有巨大的困难, 但是, 地票交易制度的不断完善和蔓延中国大地, 关于土地发展权的理论发展将逐渐完善。
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