20 世纪 80 年代开始 ， 研究发现工程技术和建设投入不再是解决灌溉问题的关键，管理不善才是导致灌溉系统陷入困境的重要原因。 此后，国际上开始推行灌溉管理改革，其核心趋势是将水资源管理（资源、技术、设施、决策）的权利、义务、责任不同程度地由国家转移给市场化的水管机构或农民用水组织，调动用水农民参与制定决策和投资，进而改善管理的激励、问责制度，提高农业、经济生产力和成本回收。 20 世纪 90 年代以来，管理要素开始被纳入灌溉绩效的考核指标，特别是对“灌溉管理转权（IMT）”和 “农民用水户协会 ”的专门研究。 综合 20 多年来国内外的研究，大部分对灌溉管理改革给予了肯定，但有关争议也一直存在。 本文以文献资料为基础，梳理了国内外有关灌溉管理绩效的研究方法，据此分析了当前实证研究中存在的争论与问题，并提出研究展望与建议。
一、灌溉管理绩效与研究方法演进
1978 年美国土木工程师学会 （简称 ASCE） 最早对灌溉绩效进行了定义，关注灌溉效率、配置均匀、应用效率三个维度。 20 世纪 70—80 年代的灌溉绩效评估，以单一关注工程效率为主，包括对用水量的测量、输水系统的及时性和可靠性、相对用水供给率等指标。 20 世纪 90 年代以后，管理维度开始纳入灌溉绩效评估。 然而，国内外的研究对灌溉管理系统的认识和边界界定不一，对灌溉管理要素的绩效评估方法存在分歧。 灌溉管理系统的概念， 首次由 Small 和 Svend-sen 提出， 分为结构性和非结构性系统边界：前者以灌溉水源或灌溉设施为边界，还可以进一步划分为设计边界、服务边界、净灌溉边界（有季节性）； 后者主要指一个灌溉系统的政治、经济边界（农业和社会经济）。 灌溉绩效评估是一种工具，通过系统性的观察、记录和诠释，为不同管理层面提供反馈，以提升灌溉资源的高效和有效利用。 综合既有研究，管理绩效侧重一系列灌溉管理投入活动、向产出的转化效率（资源利用、作物生产），以及管理活动所产生的影响（农民收入、用水的公平性、设施维护、水费收缴、协会管理、妇女参与）。
灌溉管理绩效研究方法的演进，大致划分为两个阶段。 首先始于 20世纪 90 年代， 研究者们尝试基于灌溉系统构建一套普适的评估指标，从时空维度去衡量，跨区域的、不同管理模式的横向比较，以及某灌溉系统在不同管理阶段的纵向比较。 1990年，Molden 和 Gates 首次在灌溉绩效评估中增加了管理维度，提出了管理要素对灌溉效率、充足性、独立性和公平性 4 类绩效的影响（相对于结构性要素），从时空维度去衡量灌溉用水的需求量、配给量、可供量及实际供给量。 1992 年，E. Ostrom 提出基于“供给维度 ” 和 “ 占有维度 ” 以及两者之间的交互项进行管理绩效评估。
R. Meinzen-Dick 重点关注灌溉 “及时性”这一指标，这对于复杂农业灌溉系统更有解释力。 为了进行国家、地区以及模式间的横向比较和某特定系统的纵向比较，Molden 等人提炼出9 个外部指标 ，分别衡量农业 、用水 、环境和财务绩效。 VermillionD.L.基于18 个灌溉管理改革国家的研究成果 ，提炼出 5 个维度的评估指标（IWMI 评估框架）， 重点用于管理改革研究，包括财务绩效、运行维护绩效、农业生产率、经济影响、环境影响 5 个维度。
2000 年以来，研究者着力构建有差异的、 针对性强的绩效评估指标，并纷纷将其应用到各自的实证研究中。 研究者开始关注不同利益主体、不同地区、不同评估目的等因素对绩效 研 究 的 影 响 。 2005 年 ，Burton 和Mutawa 提 出不同地区应采用不同的绩效指标， 强调实现最大化农业产出、确保用水公平和水分配的最大效率 3 个标准。 不同利益主体对“何谓好的灌溉系统”有不同标准。 评估指标可分为过程、 产出和影响 3 类，评估界面可分为工程（灌溉系统）、项目（渠系 ）、协会 、体制等 4 类 ，并 从配置（Allocation）和 调度 （Distribution）两 个维度细化了评估指标。 同年，Goranti-war S.D.等 学者指出，不同的灌溉分配方案应采取不同的绩效指标，如作物种植、用水分配、灌溉频率和灌溉程度。
实证研究方面，按照评估方法进行划分，既有研究大致有 4 类：一类研究采用 E. Ostrom 的供给和占有维度指标，将灌溉管理系统视为一个整体，包括尼泊尔、中国台湾、菲律宾和意大利等国家和地区的实证研究；第二类聚焦在某类评估界面，如用水户协会和渠系界面， 被广泛采用的是Molden 和 Gates 提出的时空维度管理绩效评估指标； 第三类针对地区间、模式间的差异进行横向比较和某特定 系 统 的 纵 向 比 较 ， 多 采 用 的 是Molden 等人的 9 个外部指标；第四类以 IWMI 的评估框架为代表， 被广泛用于不同国家的灌溉管理改革研究。
综述过去 20 年来的灌溉管理绩效研究，本文筛选了一批国际上有区域代表性和方法代表性的实证研究文章，分别从灌溉管理绩效的评估界面、评估类型、评估指标和评估方法、数据来源进行归纳，分析了评估结果存在分歧的原因并提出建议。
二、国内外灌溉管理绩效的实证研究
根据当前灌溉管理绩效的研究方法，将评估界面分为 4 类，分别标号为“1”工程（灌溉系统 ）、“2”项目（ 渠系 ）、 “3” 协 会 、 “4” 体 制 （ 如行政村）。 管理模式亦分为 4 类，分别标号为“1”行政化管理、“2”市场化管理、“3”协 会自治管理 、“4”混 合管理 。 评估类型划分为 3 类， 分别标号为“1”静态个案、“2”横向对比以及“3”纵向对比。 按照定性、定量及定性与定量结合的标准，评估指标和评估方法可划分为 3 类，分别标号为“1”定性、“2”定 量 、“3”定 性加定量 。 管理绩效分为 3 类：产出绩效、过程绩效和影响绩效。 根据 M.G. Bos 等人的总结，产出指标即衡量系统的投入 （水、设施、劳动力、资金、规则）和产出比，不但关注产出的数量（中间产出和最终产出），也强调产出的质量，如渠系利用率、生产率（单位水、单一作物）、水资源的配置和调度在时空维度的公平性和充足性、可靠性、可持续性等；过程指标，着重强调农民参与、沟通模式、系统对环境变化的回应（如调整种植结构、用水计划）等；影响指标，重点评估一个灌溉管理模式或体制变革所带来的中长期影响，如公平性、减贫、妇女参与等衡量指标。 绩效评估结果分为：“P”积极影响、“N”消极影响或无改变、“-”不涉及。数据来源主要有 4 类：“1”二手数据、“2”访谈为主、“3”问卷为主、“4”实地测量或 GIS 地理信息系统、卫星遥感数据。 对改革的评价分为3 类：“1”积极、“2”消极、“3”中立。 实证研究的分类统计见表 1。【表1】
根据以上统计，大多数的实证研究采用定量指标（14 个），旨在评估协会的管理绩效（11 个），其中 9 个进行了横向绩效比较，包括与政府传统管理模式对比（4 个）、与市场化的私人部门管理和混合管理模式对比 （4 个）以及不同灌区的协会之间的绩效比较。
横向绩效比较需要建立内外部基准值，目前仅有 1 项研究作出了这方面的努力。 有 6 项研究进行了纵向绩效比较（菲律宾、印度、斯里兰卡、吉尔吉斯斯坦、津巴布韦、中国），但对有时间跨度的数据要求较高，需要定点监测、实地测量或卫星遥感数据，既有研究仍多以访谈和问卷调查为主来进行数据收集。 按照管理绩效分类来看，包括产出绩效、过程绩效和影响绩效。
1.产出绩效的评估（13 个）既有实证研究，仍多采用单一的工 程 性 绩 效 指 标 ， 基 于 Molden 和Gates 提 出的指标体系 ， 检验管理要素对灌溉效率、充足性、独立性和公平性的影响，但并未剔除结构性要素（工程）对绩效的影响。 一个是衡量充足 性 的 “ 相 对 用 水 供 给 率 （RWS,Levine, 1982）”， 适用于横向绩效比较。 其中作物蒸腾采用 CROPWAT 公式计算 （FAO，1992）， 主要作物有水稻、小麦和玉米等粮食作物，以及当地主要的经济作物。 研究发现，灌溉管理的产出绩效在模式间的差异，主要归因于配水规则及其遵守程度，如巴基斯坦、苏丹的研究。 第二个是衡量生产率的“单位面积土地（总面积和作物面积）/单位水的生产率 （供给量和消耗量）”，产出以产值计（包含价格因素）。 该指标适用于纵向绩效比较。 研究前提是特定研究区域的自然地理条件、 社会经济条件一致性高， 主要农作物和市场价格相对稳定。 既有研究结论分两类，一类指出灌溉管理绩效得到提升，主要归功于转权改革， 土耳其采用转权前后 20年的数据，发现单位灌溉面积产出提升了近一倍， 单位水耗产出提升了0.1 美元/m3；另一类研究则争论 ，引入协会对灌溉产出绩效的提升效果不明显，如在吉尔吉斯斯坦的研究指出协会并未改善灌溉用水的可靠性。
2.过程绩效的评估（7 个）侧重关注灌溉管理单位的放水能力、 政府和用水农户的灌溉支出，研究所采用的绩效指标各异，研究结论不一。 既有研究所采用的过程指标包括：作物种植密度、灌区放水/田间输水绩效、灌溉面积/可持续性（渠系利用率）、灌溉强度、单位面积灌溉成本等。 过程指标多用于纵向绩效比较，采用单一指标，利用分阶段线性回归模型。 一类研究指出，过程绩效并未因转权改革而得到提高。 如斯里兰卡的研究，采用“单位面积运行维护支出”这一指标，指出农民灌溉支出虽未增加，但却加大了用于渠系维护的劳力投入。 来自中国的横向对比研究，采用相同指标，也指出“与传统管理和私人管理相比，协会管理方式的维护成本更高”。 菲律宾的一项纵向研究，结合定性指标，分析管理改革对协会的运行、维护、维修、财务管理方面的影响，发现“协会并未带来过程绩效的提升”， 主要归因于量水设施、灌溉管理培训以及农技推广服务的缺乏。 另一类则指出过程绩效得到了改善，如中国的研究，通过比较放水次数、取消或延迟放水次数这一过程指标，指出农民自主的协会管理要优于传统政府管理和私人管理方式。 墨西哥的研究，采用“农户用水成本”指标，指出协会降低了用水成本，主要得益于灌溉交易成本的降低。
3.影响绩效研究（17 个）关注减贫和贫富差距、水费收缴率、灌溉工程的运行和维护、协会的财务状况等方面。 从政府角度进行的评估， 更关注运行维护的可持续性（单位面积运行维护成本以及农民对放水、冲突及解决的需求回应率）、协会财务的独立性（水费收缴率、机构财务的可持续性） 以及灌溉节水效果；农户角度，更关心管理对农业收入（单位灌溉面积净收益）和对弱势群体的影响绩效（放水公平性指标）。
影响绩效研究大多结合定性指标，一般采用访谈方法收集数据，涉及用水冲突协调、协会问责和农户在灌溉管理中的参与以及农户对供水可持续性、公平性、充足性的预期等。 定量指标也是各不相同， 除二手数据外，主要采用问卷调查、定点监测、实地测量等方式获得关于供水量、供水时长以及能否适应个体层面所需等统计数据。 当前关于影响绩效的研究聚焦在“公平性”指标，既有横向比较，也有纵向研究。 吉尔吉斯斯坦的横向对比研究，指出“用水公平性”在协会之间差异较大。 参与程度与问责机制是影响协会间绩效差异的重要因素。 纵向对比研究，分析了影响绩效得到改善的原因。 日本和菲律宾的研究，强调了“公平性”研究的重要性，转权后穷人和富人的水稻产量提高的差异为5%， 而且影响到灌溉系统的可持续维护。 还有一类研究，侧重从政府的视角关注节水效果，采用“单位面积作物用水量”这一指标，指出改革节水效果不明显， 主要源于 “农民节水意识不足”“改革忽略了对农民节水的经济激励”。
当前国内学者对灌溉管理绩效的研究，多围绕“参与式灌溉管理改革”和“农民用水户协会”的具体做法、所取得的经验、存在的不足等，以定性研究为主，且对影响系统绩效发挥的根本原因分析不足。 综述既有的实证研究，绩效评估主要集中在灌区层面，评估指标的选取较为统一但具有单一性， 数据收集以问卷调查为主，缺乏定点监测、实地测量等统计数据。 其中，一类是衡量产出绩效的指标，被广泛采用的是“单位面积作物产量”（当地主要粮食作物水稻），用于灌区横向模式间比较或纵向比较，包括湖北漳河和东风灌区、淮河流域、湖南铁山灌区。 “相对用水供给率”并未被应用到国内研究中。 第二类是评估过程绩效，采用“灌溉频率或次数”“单位面积作物用水量”这两个指标， 包括湖北漳河和东风灌区、淮河流域的研究。 “单位面积运行维护支出” 并未被国内研究者普遍采用，特别是特定灌区的纵向研究。 另有一项黄河流域的研究， 采用灌溉改革中农民的参与度（参与改革决策、管理者选择、日常会议）建立了灌溉管理的透明度指标， 指出改革初期主要动力是自上而下的政策干预， 随着时间推进，当地资源、社会经济特征开始发挥一定作用。 第三类是采用“农户（种植业或农业）收入”，作为衡量影响绩效的指标，包括淮河流域、湖南铁山灌区以及内蒙古河套灌区， 指出协会促进农民增收的效果并不显着。 绝大多数研究采用问卷调查方式进行数据获取， 陕西关中灌区的研究结合了定点监测数据，采用“亩均农业收入”和“人均收入” 作为衡量产出绩效和影响绩效的指标，进行模式间横向比较。
三、灌溉管理绩效研究的不足与建议
既有研究的关注点是管理要素对灌溉绩效的影响， 即如何通过体制改革和组织建设来改善灌溉的效率、充足性、 公平性、 可靠性及可持续等问题， 多以制度经济学和其他社会学理论为支撑。主要的研究假设是，有效的制度性安排将有助于提高灌溉绩效；社会、经济平等、减贫等问题与灌溉绩效息息相关； 社会产出可以被量化计算； 结构性工程要素与非结构性的制度要素可以被独立、区分衡量，进行管理绩效的纵向和横向对比。 研究方法与实证研究中存在以下不足之处。
第一，评估界面、类型与评估指标之间缺乏内在一致性。 管理绩效的评估界面， 更多的是在非结构性边界，如用水小组、用水户协会、行政村。 然而用水农户的行动单位边界具有多样性和不确定性，往往会模糊掉结构性系统边界的界定。 研究缺乏对制度安排与组织管理要素的严格区分与综合衡量，少有研究将当地自然物理条件、农业生产特征、社会经济情况、 农户家庭特征等要素纳入，有对当地社会经济属性的“去背景化”的理解之嫌。实证研究中，指标选取的单一性、随意性较大，且仍以工程性指标为主。 产出绩效多采用衡量“充足性”和“生产率”的单一指标；过程绩效侧重管理的“独立性”，采用“单位面积运行维护支出”（含劳力投入） 和农民的灌溉支出，并结合了定性指标；影响绩效关注“公平性”指标的评估，以及政府视角的节水效果评估。
第二，绩效衡量缺乏支撑分析的理论框架，普遍缺乏对工程性自变量和管理制度自变量的区分。 纵向对比时，转权程度不同和协会发育的差异都可能会对绩效产生影响，既有研究中有少数采纳了 “有无转权合同”、“有无其他类型合作社 ” 作为关键自变量， 但缺乏有效的解释力。 横向对比时， 只有印度研究尝试建立内部基准值，目前仍缺乏实证研究。有研究分别单独检验了工程条件、 协会问责或农民参与等管理要素与灌溉绩效的相关性。 研究的分析框架多以研究者自建，如IAD 制度分析与发展框架 、IOS可持续制度分析框架， 以及其他研究机构或研究者自建的评价框架。
第三，缺乏有时间跨度的监测数据，其他数据的可获取性受限。 6 项纵向对比研究中， 仅采用了访谈和问卷调查来进行数据收集， 国内实证研究也仅有 1 例。 官方统计数据、 面板数据、卫星数据、供水机构记录等监测数据不足，缺乏定性资料的结合。不利于采取统一的绩效指标和长期数据进行横向或纵向的对比研究。 采用监测和统计数据的重要性体现在：由于灌溉农业系统具有开放性和区域性特点，气象条件、土壤和工程条件、种植结构和习惯、生产条件、水资源条件、有效耕地面积、管理水平、市场价格等因素都会影响到评价结果。 对计量模型的统一性缺乏强调， 较为常用的分析模型和方法有，模糊综合评价方法、倍差分析法、DEA 方法 （数据包络线分析）、SFA 方法 （随机前沿分析）、Tobit模型、柯布—道格拉斯生产函数。
针对上文对既有研究方法和实证研究的分析，并结合中国的农业水资源现状和灌溉管理改革实践，提出3 点研究建议： ①提取适合评估我国灌溉管理绩效的指标体系， 建立内、外部基准值。 指标体系要有针对性，区分地下水灌溉系统和地表水灌溉系统，区分不同的灌区、渠系、组织等不同评估界面。 基准值的建立侧重应用于管理模式间绩效对比研究，重点关注产出和影响绩效评估。 ②开发一套本土化的变量列表。 结合我国不同地区的自然地理、社会经济、灌溉水源及管理方式的特点，具有一般适用性和系统诊断功能 。进一步研究和设计变量的数据获取和指标衡量方法，为实证研究提供方法依据。③形成具有一定样本量的灌溉管理数据库。一是健全全国各主要灌区的数据记录系统，主要包括定点监测、 实地测量、GIS地理信息系统和卫星遥感数据，积累5~10 年跨度的数据为今后的 纵向研究提供可靠的数据基础。二是在全国不同类型灌区开展实地调查，搜集大样本数据， 并结合访谈收集定性数据，为更加动态、深入的绩效分析提供补充。
