农民专业合作社的制度价值就是为各种生产要素的整合提供组织载体,使各种生产要素得以积累实现农业生产的规模化和产业化,提升农业和农村产业市场生存和竞争能力.从目前我国农民专业合作社的实践来看,其制度价值发挥的不充分.有不少学者以实证研究的方法探究了农民专业合作社规模小、组织能力差的原因,提出了规范、鼓励和扶持农民专业合作社发展的对策[1].但是我们认为,从经济增长理论来看融资能力差是其最最主要原因,因此充分重视融资能力不足这一影响农民专业合作社发展的关键因素,并且研究提高农民专业合作社融资能力的机制政策是十分重要的.
一、资金缺乏已成为农民专业合作社发展的瓶颈
保罗·萨缪尔森说,经济增长的发动机安装在四个轮子上,这四个轮子或者说增长的要素是:人力资源、自然资源、资本和技术[2].从目前大多数学者对我国农民专业合作社发展的实证研究来看,我们大致可以得出一个结论:农民专业合作社发展的并不是太好[3].以此为起点,根据经济增长理论,一定是四个增长要素的供给和配比出了问题.
从人力资源来看,农民专业合作社劳动力供给充裕,但是整体素质较差.由于城乡差别、工农差别,造成大量青壮年劳动力和文化水平相对较高的新生代农民工进城务工,留在农村地区为农民专业合作社提供劳动的通常是留守妇女和空巢老人.只有提高了农民专业合作社的生产要素积累能力,实现了规模化、提高了生产效率,农民专业合作社才能吸引优质人力资源.从自然资源来看,土地、环境等自然资源是农业产业发展的基础要素,农村地区可以支持农民专业合作社发展的这些要素也比较充沛.虽然我国农业发展所依赖的自然资源总体状况是数量可观,但是可有效利用的并不多.例如土地所有权和经营权在不同的农村集体经济组织和农户之间高度分散,需要资本的整合,提高土地规模,才能更有效利用.生态资源、环境资源等多处于沉睡状态,没有大量资本投入进行基础设施建设和整体开发利用,也是不能激活并发挥效用的.从技术看,无论其表现为先进的设备、高知识水平的劳动者还是管理才能,都需要有资本投入来吸引和获取.根据经济增长理论,在不同的发展阶段,四个增长要素对经济增长驱动权重是不同的.从我国农民专业合作社发展的实践来看,资本要素是具有主导性的.因此,资金缺乏以成为农民专业合作社发展的瓶颈.
二、我国农民专业合作社的融资方式与困境
从我国农民专业合作社运行实践看,在其融资中存在"先天不足、后天乏力"的问题.现行立法规定的合作社资金来源或者获得方式主要有五种:
(一)成员原始出资
任何经济组织的运行都需要启动资金,作为具有法人资格的经济组织,《农民专业合作社法》第4条第2款规定其财产由成员出资、公积金、国家财政直接补贴等组成.此外,该法第10条第5项、第18条第2项,以及《农民专业合作社示范章程》第2条第2款等都规定了成员对农民专业合作社的出资问题.由此可见,成员出资是合作社最初的筹资方式,形成了合作社的财产基础.一般来说,农民的出资源于家庭的积累,在农民收入以农业生产为主的情况下,农民的出资能力较弱.受此限制,农民专业合作社成员原始出资规模就大受影响.在很多农民专业合作社运行实践中,成员的出资大多表现为实物出资,货币出资的比例是相当低的.
(二)合作社公积金
公积金制度是法人式企业人格独立的重要体现,是一项基本的现代企业制度.《农民专业合作社法》第35条规定:农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金.与公司法将公积金分为法定公积金和任意公积金不同,《农民专业合作社法》在立法上将公积金的提取交由合作组织的成员来决定,也即只有任意公积金、没有法定公积金.农民专业合作社实践中,提取公积金的很少、比例很低,远远不能满足农民专业合作社发展壮大的资金需求.
(三)国家财政直接补贴
在农民专业合作社发展初期政府的鼓励与扶持具有非常重要的意义,《农民专业合作社法》专设第七章规定了农民专业合作社发展的扶持政策.其中第50条规定:中央和地方财政应当分别安排资金,支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务.但是实践中的情况是,中央财政的直接补贴资金规模和覆盖面是非常有限的.以2007年为例,中央财政农民专业合作组织发展资金225000万元[4],相对于中国农民专业合作社的数量,中央财政的补贴资金是十分有限的.数据显示,截止到2011年6月底,在工商部门登记的农民专业合作社达44.6万个[5].地方财政对合作社发展的资金补贴相对于中央财政就更少而且各地差距较大.以河北省为例,从2004到2007年,河北省财政安排的直接补贴资金1300万元[6].很多省、市财政尚未将合作社发展资金列入预算.
从覆盖面上看,2007年山西省中央财政(包括财政部和农业部)780万元直接补贴惠及的农民专业合作社29家、省财政500万资金,扶持合作组织115家[7].据山西省农业厅数据,全省农民专业合作社41008家[8].因此财政直接补贴惠及范围是十分有限的.
(四)商业性金融机构融资
在市场经济条件下,资金要素的流动和配置也应遵循市场经济的一般规律.商业性金融机构贷款是最通产的融资渠道.《农民专业合作社法》 第 51 条第 2 款规定:国家鼓励商业性金融机构采取多种形式,为农民专业合作社提供金融服务.但是由于对于农业产业缺乏了解,出于风险控制的考虑,商业性金融机构很少对农民专业合作社放贷.我们在保定市调研了解的信息是,2012年全市农民专业合作社从商业银行,包括农村信用社获得的贷款总额仅有7000元.
(五)政策性融资
政策性金融机构是由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的,不以利润最大化为经营目的,在特定的业务领域内从事政策性融资活动,以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构.它可以将政府和社会资金引导到重点部门、行业和企业,可以弥补单一政府导向的财政不足和单一市场导向的商业性金融不足.《农民专业合作社法》第51条第1款规定:国家政策性金融机构应当采取多种形式,为农民专业合作社提供多渠道的资金支持.具体支持政策由国务院规定.但是到目前为止,国务院的相关规定没有出台,因此立法规定的政策尚未落地.
三、我国农民专业合作社融资难的原因
(一)农民主体性要求导致合作社资金规模有限
《农民专业合作社法》第3条、第15条都对农民专业合作社成员的身份进行了限定,即坚持以农民为主体的原则,对农民之外的成员比例有严格的限制,由于农民的出资能力普遍较低,这就使农民专业合作社原始出资规模受到了很大限制.通过对农民专业合作社成员的访谈,我们发现,农民普遍地对专业合作社制度价值认识和组织运行信心不足,因此农民对合作社出资热情不高.
(二)法定公积金制度缺失.
虽然《农民专业合作社法》明确了合作社的法人属性,但是从财产的独立性和财产能力上来看,合作社人格独立性还是受到一些影响的.例如《农民专业合作社法》第35条规定第2款:每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额.加上农民组织能力和规范意识偏弱,农民专业合作社是较为松散的组织体,其成员缺乏对组织利益的关心而具有短视性,在盈余处理上重分配、轻积累,因此大多数农民专业合作社章程没有规定公积金.
(三)财政直接补贴规模有限
如前文数据显示,中央财政和地方财政的补贴资金相较于农民专业合作社的数量和资金需求来说是十分有限的.这主要是受财政支付能力限制,农民专业合作社的资金需求不应对政府扶持资金抱有太大期望.
(四)政策性金融机构改革使政策性融资前途堪忧
虽然,《农民专业合作社法》规定了政策性金融机构对合作社发展的政策支持职能,但是国务院相关规定迟迟未能出台,其背景原因是,2007年1月国务院全国金融工作会议宣布,国家将开始推进政策性银行改革.根据会议透出的精神,率先推进改革的国家开发银行将会按照建立现代金融企业制度的要求,全面推行商业化运作,自主经营,自担风险,自负盈亏[9].由于政策性银行改革前途不明朗,农民专业合作社政策性融资也很难有明确的规定.
(五)商业贷款风险控制严格
商业银行的贷款投放是完全市场化的运作,商业银行通常会考虑信贷风险、资金回收周期等因素.从风险控制考虑,商业银行不会向农民专业合作社发放贷款,原因有三:
第一,农业是高风险产业,其风险除了其他产业面临的一般商业风险之外,还包括自然灾害风险;第二,农民专业合作社的专业领域与通常商业项目不同,具有较强的特殊性,相对于的传统业务来说,商业银行放贷前的资信调查成本会更高;第三,财产是责任基础,由于农民专业合作社资金规模有限,责任承担能力相对较弱.商业银行控制信贷风险最基本的方式是担保制度,其中高额财产抵押是最有效的担保方式.但是农民专业合作社缺少可用以抵押的财产.通常农民专业合作社运行的基础通常是成员的土地承包经营权,而根据担保法的规定,土地承包经营权不得抵押.从资金回收周期考虑,对农民专业合作社贷款也不是最佳的资金利用方式.农业项目基础投资规模大,积累缓慢,投资周期较长.
在商业银行金融服务供给不足的情况下,实践中,农民专业合作社为了获取资金,出现了资金互助,民间借贷等多种形式的非规范融资方式,对地方金融秩序造成了一定影响,争议很大.
四、我国农民专业合作社融资难的解决对策
(一)放松成员资格限制,吸纳资本投入
实际上,在农民专业合作社法中已经写入了"从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体,……可以成为农民专业合作社的成员".但是该法将"成员以农民为主体"确定为农民专业合作社的基本原则,并且第15条还限制了非农民成员的比例.这样的规定显然不利于鼓励企业参与组织合作社.如果农民专业合作社操控在资金无优势、技术意识差、市场能力弱、管理组织能力也有欠缺的农民手中,它在风险密集的市场中的生存将令人堪忧.其实这条立法的本意是保护农民利益,如果能够从尊重农民土地权益、劳动权益等方面使农民利益得到保障的话,完全可以删除这一原则性规定.让具有较强资金优势的企业成员或其他投资者成员参与合作社的组织,以提高农民专业合作社的原始资金规模.
(二)设立法定公积金制度
资金积累是经济组织规模成长的内核.对农民专业合作社来说,在其成员市场意识尚处于启蒙阶段,对市场规律认识不足的情况下,利用立法的强制性规定对其行为进行必要地规范和引导是符合认识和发展规律的.因此可以在农民专业合作社法中将公积金分为法定公积金和任意公积金,明确合作社必须将当年盈余的一定比例作为合作社的法定公积金,而任意公积金提取与否以及提取的比例可以由章程或者成员大会来决定.
(三)变财政直补为财政担保基金,撬动商业信贷
实际上财政直补并不是符合市场规律的一种做法,一方面,受财政支付压力限制,各级财政直接补贴的规模和覆盖面是有限的;另一方面,对农民专业合作社来说,财政直补的资金是没有使用成本的,因此也就没有经营压力,从而造成资金使用效益不高.
较为科学的做法是:将各级政府扶持农民专业合作社的财政资金积累起来,设立一个担保基金,用以对农民专业合作社的商业贷款提供担保.有些地方已经开始了这样的尝试,在政府的协调下,金融机构将担保基金放大若干倍,设立针对农民专业合作社的专项商业授信.这样做不仅实现了"四两拨千斤"的资金撬动效应,而且使农民专业合作社的资金使用有了还款压力,在商业银行的监管控制下,提高了资金使用的效益.
(四)建立土地承包经营权、林权等流转、抵押制度
在巨大的风险控制压力下,足额抵押几乎成为商业银行贷款的基本条件.因此如果要吸引商业银行对农民专业合作社提供金融服务,必须首先提高农民专业合作社的抵押能力.对农民专业合作社来说,其价值较高的权益主要有土地承包经营权、林权等.目前以此设定抵押的障碍主要有:第一,通常情况下,合作社成员的土地承包经营权等权益没有统一流转到合作社,仍然是分散持有;第二,从现行法律规定看,土地承包经营权等权益是不得设定抵押的;第三,这些权益的价值评估以及抵押权的实现存在制度空白.从2011年起,重庆市已经启动了"三权抵押贷款"的试点改革,目前重庆市主要有四家银行开展"三权"抵押融资业务.截至2011年10月末,重庆农商行共发放"三权"抵押贷款20.4亿元.其中发放农房抵押贷款15.7亿元,林权抵押贷款3.9亿元,土地承包经营权贷款7788万元[10].这些实践探索对于抵押制度创新,提高农民专业合作社融资能力具有重要意义.
参考文献:
[1]吕洪波,刘佳.辽宁省农民专业合作社发展存在的问题及对策分析[J].农业经济,2011(6):15-16.
[2]【美】保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪森着,萧琛等译.经济学(第十六版)[M]华夏出版社,1999年:419.
[3]万宝瑞.关于农民专业合作社当前急需关注的几个问题[J].农业经济问题,2010(10)9-11.
[4]苑鹏.农民专业合作组织的财政扶持政策研究[N],农民专业合作社网.
[5]潘劲.中国农民专业合作社:数据背后的解读[N],中国农经信息网.
[6][7]同[4]
[8]王飞航.山西省农民专业合作社数量达到41008家[N],新华网2012-02-19.
[9]谢登科,安蓓.政策性银行告别政策"惠顾"N],中华工商时报,2007年1月22日.
[10]洪偌馨.重庆三权抵押贷款,把农民资产转化为创业资本[N],第一财经日报,2012年2月3日.
