1 外部性及林业正外部性的一般理论
1.1 外部性及林业正外部性的界定
1.1.1 外部性的定义
外部性首先是一个经济学概念，自从马歇尔在《经济学原理》一书中首次提出了“外部经济”的概念以来，经济学家对外部性的研究非常热衷。萨缪尔森把外部性定义为：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。（保罗·萨缪尔森等，1999）”而从法学角度讲，外部性即经济主体之间权利与义务的不对等，以至利益失衡的状态（胡元聪，2010）。外部性有正外部性和负外部性之分，正外部性是指给他人或社会带来利益并没有获得任何补偿；负外部性是指将本应由自身承担的义务而施加给了社会或他人并没有付出任何代价。对于负外部性，需要法律进行抑制；相反，对于正外部性，需要法律进行激励。本文主要研究林业正外部性的经济法激励。
1.1.2 林业正外部性的界定
所谓林业外部性是指林业生产过程中附带给相邻方的影响，是游离于生产主体目标函数之外的副产品。根据林业生产过程，林业外部性可以划分为营林外部性、采伐外部性、木材加工外部性。其中前者可以称为林业正外部性，后两者可以合称为林业负外部性。本文主要研究林业正外部性。林业正外部性是指营林生产活动给其他经济主体带来的有利影响，正外部性的接受者并不需要为此付出任何成本（姚顺波，2006）。营林生产是一种培育森林的过程，营林生产者对其他经济主体不得不附带某些好处，因为林业作为一项经营森林的事业，是重要的公益事业和基础产业，也是十分重要的文化载体，具有巨大的生态发展功能、经济发展功能和社会发展功能。正外部性的受益者并不需要为此好处付出任何代价，这便是林业的正外部性。不管是商品林还是公益林都不同程度地存在正外部性。本文认为，林业正外部性是林业生产者将享受林业所带来的权利让渡给他人并没有因此获得补偿或回报的一种过程或状态。
1.2 林业正外部性的主要表现
1.2.1 林业对生态发展的正外部性
林业作为第一产业的重要组成部分，对人类社会的延续具有重要作用，因为它是生态系统稳定的关键。主要表现在：
（1）发展林业可以涵养水源。森林通过林冠和林下植被层截留一部分降水，具有削减甚至彻底消灭降水腐蚀的功能，从而涵养了水源。同时能减少雨水对地面的冲击力，从而保持水土。林冠阻截量的多少因降水的种类、强度和森林本身的特点、位置等因素而差异很大，可以从百分之几到80%以上。中纬度条件下，一个基本郁闭的生态系统，大约可截留当年降水量的15%~30%（周长瑞，1998）。
（2）发展林业可以防风固沙。林冠阻截的降水，其中大部分蒸发到大气中，余下的降落到地面渗透到土壤中成为地下水，所以森林植被的根系能紧紧固定土壤，能使土地免受雨水冲刷，抑制水土流失，防止土地荒漠化。同时，林业是防御风沙的自然屏障，风遇到森林的阻挡时，风速很快降低的同时，森林、灌木、草类等根系纵横交错盘结，便能固定沙地。
（3）发展林业可以调节气候。森林具有碳汇功能，其在生长过程中通过光合作用，可以吸收大气中的CO2,并将其固定在森林植物体内和森林土壤中。据联合国政府间气候变化专门委员会（简称ICPP）估算：全球陆地生态系统中约贮存了2.48万亿t碳，其中1.15万亿t碳贮存在森林生态系统中，占总量的46.37%（王祝雄，2009）。除此之外，林业还能有效缓解全球温室效应，以及保护生物的多样性等等。
1.2.2 林业对经济发展的正外部性
林业不仅具有生态效益，还具有经济效益。它不仅是新的经济模式--低碳经济建立的重要领域，而且可以促进农业发展和推进新农村建设。
（1）发展林业可以实现低碳经济。如今我国经济社会发展仍具有高碳性。发展林业可以为人类提供可替代性能源，是实现低碳经济的重要领域。森林是仅次于煤炭、石油、天然气的第四大战略性能源资源，具有可再生、可降解的特点（张黎莉，2011），大力开发和利用林业生物质能源，是人类探索可再生能源的必由之路。据统计，我国每年森林采伐、木材加工等生物质废弃物约1.4亿t,林木修枝等产生的生物质有1亿t,树木果实和天然树脂有200万余万t,若能将这些资源的50%开发成能源，可以替代6500万t石油能源（张根秋，2010）。而发挥森林的巨大潜力，是推动绿色增长的必要保障（贡佳萍，2011）。
（2）发展林业可以促进农业发展。大力发展新兴林业产业，可以优化农村经济结构，促进农民就近就业，增加农民收入。一方面，大力发展林业，通过提供林产品可以拓展农村经济发展，发挥出巨大的经济效益。另一方面，林木具有的保持水土、涵养水源等生态功能，能够有效保障农产品的稳产高产，从而提高农业生产效率。
（3）发展林业可以推进农村建设。发挥林业的多种功能，对于改善农业生产条件，促进农村经济社会发展，推进新农村建设具有独特的作用。农村生产发展、农民生活宽裕是建设新农村的两项重要任务，这两项任务的完成对新农村建设的其他各项目标起着基础性的作用。林业是农村经济重要组成部分，是农村群众脱贫致富、实现农村经济发展的支柱产业。
1.2.3 林业对社会发展的正外部性
随着生活节奏的加快，人们的生活压力不断增大，森林旅游因此也得到不断发展。而文化是森林旅游的灵魂、支柱、核心。
（1）发展林业可以满足审美需求。繁荣森林旅游能够满足人们对森林的审美需求。我国幅员辽阔，东西经度和南北纬度跨度都很大，受不同地理环境和不同气候的影响，东、西、南、北不同地区的森林在春、夏、秋、冬的不同季节呈现出不同的形态。因此，林业的发展可以大大地促进森林旅游的繁荣，从而满足人们对森林的审美需求。
（2）发展林业可以繁荣森林文化。森林旅游的繁荣，对发挥我国传统文化独特魅力具有重要作用。森林能够为人类情感的表达提供载体。自古以来，我国历史文化中山水田园诗歌就与森林旅游与文化结下了不解之缘。关于森林的诗歌、散文、游记、音乐等数不胜数，这些都构成了森林文化的重要组成部分，森林成为了抒发人类情感的重要载体。
（3）发展林业可以提升生活品质。随着经济社会的快速发展，走进森林、亲近自然已经成为生活节奏不断加快的人们对于现代生活方式的追求。在沉重的工作压力下，走进森林，回归自然，在纯洁的大自然中领略森林的魅力，能让疲惫的身心得到放松，身体得到恢复和锻炼，从而提升生活品质。
2 林业正外部性经济法激励的价值目标与基本原则
2.1 林业正外部性经济法激励的价值目标
2.1.1经济法的实质公平价值与林业正外部性的激励
林业正外部性是林业生产活动给其他经济主体带来的有利影响，正外部性的接受者并不需要为此付出任何成本。此时从法律上讲就是一种不公平现象，因此需要矫正。经济法上的公平是在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平，即实质公平（李昌麒，2007）。实质公平，一方面要求对具备特殊条件、地位和能力的市场主体的某些行为进行一定的限制，增加其义务或者权利；另一方面，实质公平对遭受或易于遭受经济特权侵害的弱小主体进行特别保护，赋予其更多的权利或承担较少的义务。经济法的实质公平价值包括地区发展公平、竞争公平和分配公平。其中，经济法从根本上更加关注分配上的公平。所谓分配公平，乃是在市场领域所发生的初次分配所造成的贫富悬殊、产业差别等分配不均衡现象所引发的再次分配需求（单飞跃，2002）。林业正外部性现象实质就是一种分配的不公平。因为林业生产者给他人或社会带来权益的增加，但是并没有公平享受到应得的社会财富，包括补偿和回报，因此可能造成供给不足的局面。此时，国家可以通过对权利和义务的倾斜性配置来实现实质公平。经济法以实质公平为其价值目标，在经济法的具体调控手段层面，可以通过健全财政补贴、税费减免制度等进行调控，从而激励林业正外部性的可持续供给。
2.1.2 经济法的社会和谐价值与林业正外部性的激励
构建和谐社会已成为当今时代的主题。经济法就是以追求和谐为最终理念之法，主要包括人与生态的和谐、人与社会的和谐（胡元聪，2010）。外部性产生于利益的冲突，必然影响到社会的和谐。因此，社会的和谐首先需要利益的和谐。而“法律的第一价值或原价值便是保障社会的存在，实现社会的和谐”（张文显，2007）。林业生产者给他人和社会带来权益的增加，自己则没有得到应得到的补偿和回报（实质上是遭受了损失）。因此，林业正外部性实质是林业生产者和享受着的利益冲突。这也是一种利益的不和谐，这种不和谐发展到一定程度，便会影响整个社会的和谐。经济法以追求社会和谐为目标，通过界定利益、分配利益和协调利益来激励正外部性以实现和谐。具体到林业正外部性的激励，可以通过健全林业信贷支持制度、林业保险制度和林业财政补贴制度等，从而协调林业生产者和享受着的利益冲突，实现社会和谐的目标。
2.1.3 经济法的可持续发展价值与林业正外部性的激励
可持续发展是在人类面临文明加速进化与生态环境不断恶化、富裕与贫穷的差距不断拉大，这两大失衡的背景下产生的一种新的发展模式和发展观。《我们共同的未来》的报告中，将可持续发展定义为“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”.发展林业是实现可持续发展的重要途径之一，对我国生态、经济和文化发展都具有积极作用。林业正外部性现象实质是林业生产者与享受着之间权利义务不公平的一种过程或状态。公平是林业可持续发展的本性和条件之一，发展失去公平性也肯定会失去可持续性，在一定意义上，可持续发展的精髓是资源和利益在当代人群之间以及代际人群之间的公平合理的分配（王全兴，2002）。因此，唯有不断对林业正外部性进行激励，才能真正实现可持续发展的目标。经济法以可持续发展为价值目标，通过发挥其特有的财政激励、补贴激励等功能，实现资源和利益在当代人群之间及代际人群之间的公平合理的分配，以激励林业正外部性的供给，来实现我国林业可持续发展目标。
2.2 林业正外部性经济法激励的基本原则
2.2.1 国家适度干预原则
林业正外部性的产生归根结底是由于市场失灵，这种市场失灵产生于林业生产者和其享受者之间。因为这二者之间缺乏有效的市场，因此不能产生交易而使双方受益，造成林业生产者单方供给权益而享受者单方享受权益的一种状态。这种市场失灵客观上产生了对国家干预的需求。因此，国家干预是激励林业正外部性的必然要求。但这种干预是基于法律授权的干预，是尊重市场机制前提下的适度干预。国家适度干预原则是体现经济法本质特征的原则。适度干预是指国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态（李昌麒，2007）。林业正外部性的存在，意味着林业生产者的边际收益小于边际社会收益，因此需要国家通过一定的干预手段来弥补这种差异，使得林业正外部性的生产者有足够的积极性去使产品和服务达到社会最优水平。换句话说，就是国家通过构建具体制度，对林业生产者进行激励。这种激励不可缺少而且最好是由国家完成，因此就体现为国家适度干预原则。
2.2.2 利益公平分享原则
外部性实质上是权利冲突导致利益的失衡或称利益的不对称。林业正外部性的生产者给他人或社会带来社会福利，他人享受林业正外部性带来的利益，却并不需要为此付出成本和代价，这明显违背公平原则。关键是林业生产者可能因为生产这种正外部性而导致自己利益受损，典型的例子就是牛玉琴和石光银两位植树造林者，带来巨大社会效益而自身却债务累累。因此，利益公平分享原则是激励林业正外部性的必然要求。这里的利益就是林业生产者至少应该得到合理的补偿从而实现激励。总之，在激励林业正外部性的过程中，必须切实保障林业正外部性生产者的利益。一方面，法律制度要求受益者根据其收益情况承担部分成本；另一方面，国家通过给予提供者税收优惠或者补偿来激励林业正外部性的供给。利益公平分享原则不仅有利于实现社会公平，而且能够激发林业正外部性的供给，从而改善我国生态环境，促进我国经济社会的可持续发展。
2.2.3 国家合理补偿原则
林业正外部性不仅体现在生态效益，还体现在经济和社会效益上；不仅对社会个体有利，更对整个社会有利。要使这种正外部性持续供给和存在，仅仅依靠林业生产者是不够的，国家应承担更大的责任。因为，事实上受益者收益情况难以测量，而且林业具有公共产品属性，因此，补偿和激励的方式还是主要由国家通过合理补偿来实现。要实现林业正外部性的激励，国家应该承担主要责任，一方面，国家应对本国甚至全球的生态环境保护承担不可推卸的责任；另一方面，林业生产主要是在农村地区进行，国家对林业的投入不仅能够带动农村地区生态和经济的发展，这种生态、经济效益更是全社会都可以享用到的。因此，国家合理补偿原则是激励林业正外部性的客观要求。作为经济法的重要原则之一，国家合理补偿原则不仅是政府充分发挥国家职能的重要体现，而且能够激励林业正外部性的持续供给。
3 国外林业正外部性法律激励的实践考察与经验借鉴
3.1 国外林业正外部性法律激励的实践考察
3.1.1 日本林业正外部性法律激励的实践考察
（1）《森林法》和《森林林业基本法》对林业正外部性的激励。日本拥有非常完备的林业法律法规体系，其最大的特色在于资源法与产业政策法并行。其中，《森林法》具有资源管理法的性质，《森林林业基本法》具有产业管理法的性质。日本将1986年制定的《林业基本法》于2001年修改为《森林林业基本法》，修改后的《森林林业基本法》改变了过去只注重单一木材生产的政策目标，更加注重发挥森林多功能效应的政策目标，注重对林业正外部性效应的发挥，激励林业正外部性的供给。
（2）日本森林管理体系对林业正外部性的激励。第一，《森林组合法》。日本的森林组合是一个对林业管理发挥了重要作用的特殊管理主体，它是依法成立的法人团体，以为会员服务为宗旨，不以盈利为目的的合作组合。日本《森林组合法》对森林组合及森林组合联合会的目的和性质、职能、业务范围、组织体系、运营机制等都作了全面而详细的规定。第二，《国有林法》。除了合作组织外，日本《国有林法》对国有林管理机构作出了专门的规定，根据国有林的分布和管理的需要，分别在各地方设立森林管理局或森林管理署等国有林森林管理机构，规范各地方林业的发展。
（3）日本其他法律制度对林业正外部性的激励。第一，财政补贴激励制度。财政补贴是日本对私有林扶持政策中最为有效，力度最大的一项措施。《森林法》对补贴的来源及分担都有明确的规定。关于财政补贴主要涉及对造林的补助、对森林生态效益的补偿以及对森林组合等公益性的补助。第二，信贷支持激励制度。为了给林业发展提供融资渠道，日本建立了林业专用资金，专门用来提供林业贷款。林业专用资金来源于农林渔业金融公库、林业改善资金、木材生产和流通结构合理化资金、林业信用基金，以及1996年增设的促进林业就业资金等5种资金贷款制度。第三，税费优惠激励制度。在课税对象方面，由估算出的林地收入总额60%减去造林费用总额的25%（以此作为造林的正常损失），其差额作为所得税课税对象，税率为5%左右（王丽冰，2012）。在税收优惠方面，日本规定有税收减、免、缓交等优惠措施。
3.1.2 芬兰林业正外部性法律激励的实践考察
（1）《森林法》和《森林改造法》等森林法律对林业正外部性的激励。芬兰于1917年颁布了新的《森林法》，该法对私有林的管理与采伐都有明确的规定，强调对森林的天然更新和保护；1928年颁布了《森林改造法》，通过预算拨款资助改造森林工程，加强对森林的管理，提高经营者的积极性；1969年颁布了《农田休耕法》，规定休耕5~9年者每1hm2补贴250芬兰马克，休耕面积超过14hm2,补贴额更大（林海燕，2008）。这一系列的森林法规对森林业的发展具有重大引导与激励作用。
（2）林业管理法律体系对林业正外部性的激励。芬兰林业的发展首先归因于该国健全的林业管理法律体系。其中，最重要的便是对林业管理机构的设立及其职能的相关法律规定。芬兰林业管理机构包括政府机构和私人组织。森林和公园管理局、林业发展中心、林业研究所及其所属的农业部等机构相互配合、分工协作；除此之外，对芬兰林业发展发挥着重要作用的还有私有林组织。私有林组织包括林产品生产者和林主中央协会、林业管理协会联盟和林业管理协会。这些组织的任务就是提供林业生产者和经营者之间的协作，为他们提供专业的帮助以使其利润最大化，这样在很大程度上提高了林主的生产积极性。
（3）其他林业法律对林业正外部性的激励。芬兰对林业发展的法律激励主要体现在森林法、林业收收制度和各种补贴制度等方面。包括通过对造林、抚育和林区基础设施等给予补贴，采取优惠的税收制度，提供技术咨询与服务以及对林主进行培训等。比如芬兰通过减免税费扶持私有林主，激励森林更新及经营管理。同时，芬兰还建立了森林改造基金。基金全部来源国家预算，基金通常只用于小林主进行森林改造，包括修建排水工程、林道，在改造林地上造林、修枝、施肥等林业生产活动，其他林主，如国有林、公司林等，则无权享受（蔡剑辉，2001）。森林改造基金来源于国家财政预算，用于森林改造，给小林主林业生产提供了重要的资金保障条件。
3.2 国外林业正外部性法律激励的经验借鉴
3.2.1 具有完善的森林管理机构的专门法律规定
日本《森林组合法》针对森林管理机构做出了专门的法律规定。芬兰林业管理机构不仅包括政府机构还包括私人组织。日本和芬兰两国对森林管理机构的规定最大区别在于政府的介入程度。
芬兰主要以市场为导向，政府介入少。而日本更多的依赖政府的介入。我国非公有制林业刚刚起步，政府的参与和支持是必不可少的。政府的作用在于在充分发挥市场机制的基础上，采取有力措施，促进林业的发展。因此需要健全相关法律制度进行规范和激励。
3.2.2 具有完善的财政补贴制度、信贷支持制度以及税收优惠等激励制度
无论是日本还是芬兰，为了实现对林业正外部性的法律激励，都无一例外地通过财政补贴、信贷支持、税收优惠激励制度。事实上，我国对此也作出了相关规定，但这些规定尚未充分发挥出其激励作用，因此，还需要进一步完善和细化。例如，在财政补贴方面，我国林业财政专项补贴项目范围太狭窄，应该扩大林业财政专项补贴范围；在信贷支持方面，可以借鉴日本的做法，实行低息甚至是无息的贷款优惠政策；在林业税费方面，我国目前形成了一种“重费轻税”的格局，乱收费、自主收费的现象非常严重，因此，需要进一步规范我国林业税费制度。
3.2.3具有完善的其他相关制度
日本、芬兰在林业正外部性的法律激励方面还作出了其他努力。除了给予财政和税收的激励以外，还规定相关机构和组织为林主提供技术咨询与服务。同时，还建立了森林改造基金，用于小林主进行林业生产，这能够在很大程度上有效激励林业正外部性的供给。我国尚未建立森林改造基金制度，可以借鉴该做法，建立林业森林改造基金制度，用于林业生产和林业基础设施的改造，激励林农林业生产的积极性。
总之，日本和芬兰的森林中人工林的比重都比较大，我国已经成为世界上人工林面积最大的国家，因此他们的激励法律制度对于我国具有借鉴意义。我国人工林的质量较差，单位面积平均积蓄只有33.31m3/hm2,远低于世界发达国家水平，如日本人工林平均积蓄为197m3/hm2,是我国的5.9倍，因此需要借鉴日本和芬兰相关的林业法律激励制度，保证我国林业正外部性的持续供给。
4 林业正外部性经济法激励的具体路径
经济法作为国家干预经济的基本法律形式，其对林业正外部性的激励发挥着重要的作用，经济法一方面可以通过健全林业产权制度保障林业生产者的所有权和收益权，同时，通过健全农村林业经济合作组织制度来有序管理林业的生产。另一方面，经济法范畴的财政补贴制度、税收优惠制度、信贷支持制度和保险制度保障林业生产者的收入，通过给予税收和信贷等各方面的补助或优惠，减轻其负担，激励其林业正外部性供给。
4.1 健全林业产权制度
科斯认为，外部性从根本上说是因为产权界定不够明确或界定不恰当而造成的，所以政府不必一定要用干预的方法来试图消除社会收益或成本与私人收益或成本之间的差异，政府可以通过界定并保护产权，能使随后产生的市场交易达到帕累托最优。明晰产权之所以能解决外部性，主要是因为：产权是法律保护和承认的财产所有权，他人不得随意侵害、干扰与分享，因此对他人产权的侵害与分享必须付出代价，这将使个人成本等于社会成本，个人收益等于社会收益（廖奎等，2008）。因此，健全的林业产权制度使林业生产者的财产权受到法律的保护，便可以提高其林业生产的积极性，从而激励林业正外部性的供给。
（1）明确所有权。我国实行集体林权制度，林业所有权模糊，林业生产者的财产权得不到法律保护，更谈不上激励。因此，明确所有权是前提。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要尽快明晰，并核发林权证。分包到户的责任山，要继续保持承包关系稳定。明确所有权是前提，只有使林业生产者的所有权得到法律保护，才能谈对其林业生产的激励。
（2）放活经营权。我国林业集体产权制度常以行政命令和行政计划为特征，对林农过于约束而缺乏激励，使得林业经营机制不灵活，林业生产效率低下。因此，对于商品林，林主可以自己决定林业的经营模式；对于公益林，在不影响其生态功能的前提下可以合理利用林地资源。如经营者可通过交纳租金取得林业使用权，然后以林地所有者的身份承包给农户造林，并签订合同，规定双方的权利义务和收益比例。通过放活经营权来提高林主的生产积极性。
（3）确保交易权。产权交易可以激励正外部性，而其中最重要的是权利主体的交易选择权。交易权选择权就是权利主体有权选择交易对象、交易方式、交易价格。但是我国当前的问题是，林木权利主体的交易权一方面受到限制甚至被剥夺，另一方面即使具备一点交易权，其选择权也被剥夺（姚顺波，2003）。所以，我们必须在健全林业产权制度时，一定要注重林木的交易权，也只有确保了交易权，才能保障收益权，才能激励林农的林业生产积极性。
（4）保障收益权。激励林业生产最关键的是保障林业生产者的收益权。我国林业集体产权关系模糊，同时，林业的正外部性使得林业生产者给他人和社会带来的便利得不到有效补偿，林业生产者的合法经济利益常常受到损害，得不到有效合法保护。因此，对于承包经营的收益，除了国家规定和合同约定的费用之外，均应归林农和经营者所有，以此来保障林主的收益权，从而激励其林业生产。
4.2 健全农村林业经济合作组织制度
农村林业经济合作组织是指在家庭承包经营的基础上，从事林业生产和林副产品加工、流通的林农为维护和实现共同利益，按照自愿、互利的原则组织起来的一种新型山区农村经济合作组织（杨永军，2006）。培育和发展农村林业经济合作组织是现代林业发展的必然趋势。它不仅可以为林农提供林业经营指导，为林农生产的林产品的流通、加工、销售提供服务，而且可以为林农提供林业劳动安全、培训、信息服务，这对激励林业正外部性具有重要意义。
（1）制定《农村林业经济合作组织条例》。我国农村林业经济合作组织的性质、地位、职能不明确，同时，合作组织法人登记机构不明确，非常混乱。农村林业经济合作组织未能充分发挥其规范与引导作用。我国可在借鉴日本森林合作组织的经验的基础上制定《农村林业经济合作组织条例》，规范我国农村林业经济合作组织的行为与责任，农村林业经济合作组织的进一步完善将有效引导林业生产者科学有效地进行林业生产，对林业正外部性的供给发挥有效激励作用。
（2）明确农村林业经济合作组织的公益性。农村林业经济合作组织是依法成立的，不以盈利为目的的合作组织。而我国主要考虑农村林业经济合作组织的经济性，忽略其公益性质，导致政府对其索取高于投入与扶持。林业作为一种公共产业，更应该注重其公益性质。因此，国家应该明确农村经济合作组织的公益性，加大对农村林业经济合作组织的扶持和优惠，而减少对农村林业经济合作组织的索取，甚至不予索取，激励林业的正外部性效应发挥。
（3）建立自上而下的林业合作组织管理系统。目前我国农业部、工商局、民政部等各部门都参与农村林业经济合作组织的管理，各部门管理职能重叠、混乱，农村林业经济合作组织的管理体系不健全，导致无法依法规范对农村林业经济合作组织的管理，无法充分发挥其对林业生产与发展的管理作用。因此，建立自上而下的林业合作组织的管理系统，使得全国、各省、各县、基层都有专门机构对林业合作组织的管理，提高社会公众投入林业生产的积极性。
4.3 健全林业财政支持制度
外部性实质上是权利的冲突，缘于资源的稀缺。因此，增加资源的供给可以解决部分外部性问题（胡元聪，2010）。森林资源给社会带来的效益是普遍性的，但私人提供林业资源普遍不足，因此需要财政支持的激励。林业财政补贴制度是政府对林主无偿转移财政资金的一系列的政策组合和制度安排，有利于提高林业生产的平均利润，是林业生产的主要制度需求（洪志生等，2007）。通过提高林业生产者的收入能够有效激励林业生产者对林业正外部性的提供。
（1）提高林业财政投资比重。对林业正外部性进行激励，离不开政府的财政投资。林业具有公益性质，政府作为公共产品的提供者，加大对林业发展的财政投入也是其义不容辞的责任。当前我国林业财政投资比重还比较小，因此，应充分运用森林生态补偿法律制度，切实加快配套行政法规立法步伐，通过法律机制来完善林业生态性财政投资机制，保证林业生态保护性资金的可持续供给（孔凡斌，2008）。通过提高林业财政投资比重，加大国家对林业生产的投入来激励林业正外部性的供给。
（2）扩大林业财政补贴项目范围。我国林业补贴主要集中在林业一般政府服务补贴和环境计划补贴，少量属于林业自然灾害补贴和地区援助，而与生产不挂钩的直接支付、财政收入参与的收入保险和收入安全网计划、资源停用补贴、生产者退休补贴、通过投资援助提供的结构挑战补贴、以及林产品营销、促销服务支持等尚未列入林业补贴预算项目（张得才，2007）。林业财政补贴项目范围狭窄，这在很大程度上限制了财政手段对林业发展支持的力度，因此，可以借鉴WTO（世贸组织）“农业协议”中的相关措施扩大林业财政补贴项目的范围，如给予林业生产者固定的收入补贴等，从而实现激励目标。
（3）完善林业发展专项补助。对林业正外部性进行激励，离不开政府的财政补助。近年来，国家每年以25%以上的增长速度加大对林业的投入，国家林业得到了很大的发展。但仍然存在一些问题，林业发展专项补贴还需要进一步完善，尤其是需要合理提高各专项补助项目在整个专项补助中的比重。其中，基地建设、合作社、龙头企业的扶持力度应该加大。特别是龙头企业，国家应该通过提供专项补助资金鼓励企业做大做强，经营规模大、效益好的企业评为林业示范企业，并给予部分资金奖励，这将对激励企业林业正外部性发挥重大作用。
4.4 健全林业税费制度
我国现行林业税收制度包括农业特产税、增值税、企业所得税、“天保”工程实施企业和单位有关税收政策（财政部、国家税务局，2004）。除此之外，我国还有一系列的林业收费和政府性基金制度。
近年来我国政府出台了一些林业税收优惠政策，如从2004年起取消了林业特产税的征收，这有利于减轻林业生产经营者的负担，对林业生产发挥着重大的激励作用。不难看出，健全林业税费制度能够有效激励林业正外部性的供给。
（1）以林业产业政策为引导。林业作为一种公共产业，国家林业税收优惠制度应该体现我国林业产业政策的要求，以林业产业政策为引导。因此，对于林业税收优惠制度，国家在确定税目和税率时，应该鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林、规模林业生产等有利于我国林业生产的项目。同时，我国林业税收优惠政策大都偏向国有林区，对于集体林业区则缺乏相应的税收优惠政策。基于税收的公平性，国家应该给予集体林区相应的林业税收优惠政策。
（2）取消各级林业部门的自主收费。目前我国各级林业部门以费为主、以税为辅的税费格局催生了乱收费、自主收费的现象，由此加重了林业生产经营者的负担，沉重打击了林业生产者的积极性，明显不利于林业正外部性的供给。因此，国家应该取消各级林业部门自主收费权，具体应该取消包括市场管理费、工本费、木材销售咨询费等在内的不合理收费项目；同时，还应该规范其他各项收费，防止乱收费，提高林业生产者的积极性，激励林业正外部性的供给。
（3）征收森林生态效益补偿税。林业的生产与经营给他人和社会带来了各种效益，按照“谁受益谁补偿”原则和经济法的实质公平原则，对于受益者可以考虑征收森林生态效益补偿税，如对直接从森林中受益的有关企业的收入中提取部分资金用于生态补偿，用于生态环境的建设和保护。征收生态效益补偿税应考虑不同地区位置、经济发展水平的差异，将该税种设计成中央和地方共享的差别化比例税率，由国税局统一征收（王玉玲，2007）。从而实现社会的实质公平，激励林业正外部性的持续供给。
（4）取消育林基金。2009年国家财政部和国家林业局联合修订的《育林基金征收使用管理办法》规定，从2009年7月1日起，育林基金由20%下降到10%（周经纬，2010）。育林基金是林业生产者从林业生产所获得利润中提取的一部分资金。虽然育林基金比例下降，但是林农自己投资造林，给他人和社会也带来了经济、文化和社会利益，还要交纳育林基金，这是非常不公平的，这打击了林农林业生产的积极性，因此，要提高林业生产积极性必须取消育林基金。
4.5 健全林业信贷支持制度
林业的生产周期长，经营风险大，收益低且不稳定的特点，使得我国林业进一步发展缺乏稳定资金来源。为了有效激励林业正外部性供给，我国应该加强对林业发展的信贷支持。而信贷支持主要体现在实行利息补贴，林业贴息贷款制度能积极引导社会资金投入林业，促进林业投资主体多元化，为林业的投资发展提供资金来源，促进林业的健康发展，激励林业正外部性的供给。
（1）建立健全林业信贷优惠政策。林业生产周期长，经营风险大，这决定了国家要健全林业财政贴息制度，建立周期长、低利息的林业信贷制度。对此可以借鉴日本的做法，如日本在“农林金融公库”贷款中规定，造林贷款年息为3.5%;还款从贷款20年开始，分35年还清（曾嘉等，2011）。根据我国人口多、森林面积较小的国情，应该实行更为优惠的信贷政策，低利息甚至无息的林业信贷政策能够有效激励林业生产者对林业生产的投入，是我国激励林业正外部性供给的必然要求。
（2）健全林业贷款风险补偿机制。我国林业贷款风险补偿机制不健全，愿意发放林业贴息贷款的金融机构很少，金融部门为了规避风险，往往只愿意开放周期短、见效快的林业龙头企业的短期贷款项目，对于林农和其他林业职工的小额贷款不愿意提供。因此，通过设立林业贷款风险专项补偿基金，健全林业贷款风险补偿机制，降低金融机构的贷款风险以吸引更多金融机构给予林业更多信贷支持，从而为林业发展提供更多资金来源，激励林业的正外部性的供给。
（3）完善林业信贷担保体系。我国大部分林业贷款担保由贷款人自己或委托他人提供，担保方式单一，影响金融机构担保业务的拓展。因此完善林业贷款担保体系要实现担保方式多样化：一是财政担保；二是林权所有者可以直接通过提供林权证采取抵押担保；三是财政与有价物抵押担保相结合的林业贷款。省、市、县由财政担保，实施主体和农户凭有价物（林权、房产等）凭证到县林业项目管理部门贷取资金（张勇等，2009）。完善的林业信贷担保体系为金融机构发展林业担保业务提供了重要的保障。
4.6 健全林业保险制度
（1）确立灵活的林业保险机制。林业产业的特殊性要求林业保险应该因地制宜确定灵活的林业保险机制。而确立灵活的林业保险机制需根据自然环境、地理位置、气候条件等各种外界因素将保险费率分级别，按照单位面积林木蓄积量的价格确定保险金额，保险费按照森林面积的大小收取，赔偿金额按照实际发生的损失赔偿。确立灵活的林业保险机制才能够满足我国特殊的林业保险市场的需求，为林业产业的投保人和保险人提供有利的保障，从而来激励林业产业的发展。
（2）优化政府保费补贴制度。保险公司的商业性与政策性林业保险之间时常存在冲突，保险公司收益低下导致提供林业保险业务的积极性不高。因此，政府可以采取保费补贴制度，对于国家级生态公益林应该由中央财政全额提供保费补贴，对于省级及其以下生态公益林由中央和省级财政提供保费补贴。而对于商品林可由中央和省级财政与林业经营者共同承担。保费补贴制度是一种对林业保险的补偿，能对林业保险的供需双方都产生重大的激励作用。
（3）规范林业资源价值评估标准。我国林业保险技术非常薄弱，主要表现在森林资源价值和赔付率这两个森林保险的核心内容至今仍没有科学的计量、测算模式，这阻碍了林业保险险种的拓展以及实际保险业务的运作（刘红梅等，2007）。国家立法应该要规范统一林业资源价值的评估标准，为科学合理地评估林业资源的价值、开拓多元化保险种类提供重要标准，从而鼓励保险公司开拓森林保险业务，提供多元化的保险种类，保障林业生产者无后顾之忧，从而提高林业生产积极性。
（4）建立林业风险准备金。林业产业的高风险性可要求中央财政和保险公司共同建立林业风险准备金。资金来源一部分可由中央财政提供，另一部分由保险公司按当年所获收益的一定比例提取。林业风险准备金制度规定，在保险公司赔付率超过规定比例时，可以启动林业风险准备金，用于弥补保险公司因为过高赔付率而遭受到的损失，这可以减小保险公司的林保风险，提高保险公司提供林业保险业务的积极性，从而满足林业保险市场的需求，激励林业正外部性的供给。
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