2.2 草原生态补偿的主要问题
尽管从 2000 年以来国家不断加大草原建设投入，实施退牧还草、京津风沙源等生态工程，2011 年以来实施草原生态保护补奖政策，工程区和政策实施区草原生态状况有较明显的改善，但中国草原生态“局部改善、整体恶化”的局面仍然没有得到根本扭转，草原保护建设工作仍面临巨大挑战[19].
2.2.1 由于长期欠账，草原生态治理难度巨大 受气候变化和人为不合理利用因素的长期影响，草原生态退化面积大、状况严重，草原基础建设底子薄，历史欠账多，尽管国家不断加大对草原建设投入，但与草原保护建设的客观要求相比，差距仍然很大；从实施措施来看，目前用于草原保护建设的投入主要集中在草原围栏、禁牧、休牧补贴等方面，内容较为单一，与草地生产力恢复提高直接相关的建设投入少；与牧民息息相关的生产、生活建设投资少，已推行的舍饲、半舍饲方式面临着饲料短缺与成本增加问题，致使牧民抵触较大。此外，受全球气候变暖影响，草原病、鼠、虫灾害频发，草原鼠害每年危害面积在 4 000 万公顷左右，虫害危害面积 2 000 万 hm2左右，影响草原生态保护与恢复；人为破坏草原也是草原生态治理难的主要问题之一，开垦草原、非法征占用草原、非法采集草原野生植物等违法行为仍时有发生，对草原资源和生态环境造成了极大破坏。因此，草原生态保护和恢复是一个长期性的艰巨任务，试图通过短期的生态补偿性项目全面实现预想的减畜目标和保护恢复目标是不现实的，必须加大力度和长期坚持，才能取得成效和不断扩大成果。
2.2.2 由于草原生态投入少、周期短，保护成果尚难以得到有效巩固 草原的很多重要生态功能是其他生态系统无法比拟的，更是无法替代的。草的防风固沙能力比森林高 3-4 倍，每 25 m2的良好草原可以吸收掉一个人呼出的二氧化碳。从对生态系统服务价值评估的研究来看，中国草原生态系统的生态经济价值估算为 1497.9×108美元/年[20],主要森林类型生态系统服务的总价值为 117.4×108美元/年[21],而国家对草原生态建设的投入虽然逐年增加，但仍远远低于同期对林业、流域等其他领域的投资，2007 年数据显示，国家对草原生态环境建设的投入为平均 25 元/hm2,而对林业的投入为平均 630 元/hm2,每公顷的投入是草原的 25 倍。而且中国虽然已实施了一些草原生态保护建设工程项目，但只是做到工程区的局部改善，并没有遏制全局退化的局面，并且有些工程已经结束，有些工程还有两到三年就要结束，工程结束后草原保护建设的巩固和保障将面临巨大压力。究其原因，退牧还草、京津风沙源、退耕还林还草原生态工程和草原生态补奖政策缺乏长期性和稳定性，无法真正调动农牧民参与生态建设的积极性。而纵观国内外相关生态补偿实践，中国对森林生态效益补偿在 20 世纪 90 年代就开始尝试，2001 年开始在一些省份进行试点工作，目前对公益林建设、粮食生产等森林、农业生态系统已经实施了长期补贴、补偿制度，并取得了良好成效[22-23];德国对于退耕、退牧还林的生态补偿为每年 200-800 欧元/hm2,连续给予 20 年补助[24];美国在 20 世纪 30 年代为应对特大洪灾和严重沙尘暴，实施了保护性退耕政策，以合同制方式分阶段实施，合同期一般为 10-15年，此后，一直不断拓展和增加在农地环境补偿方面的投入，在 2002 年的农业法案中，政府提出将每年 20 亿美元巨额资金投入到保护计划中[25 .因此，建立草原生态补偿长效机制，是给予草原长期休养生息、促进牧民转变生产方式、调动牧民参与保护的积极性与稳定性的金钥匙。
2.2.3 由于牧民存在心理载畜率和超载惯性，对生态补偿减畜产生影响 以减少天然草原载畜量为目的的禁牧、休牧、季节性休牧、舍饲养殖等补偿政策是治理退化草原的核心手段之一[26].草原生态保护工程及生态补奖机制实施以来，牧区草原家畜超载过牧问题仍然非常突出，总体上超载率在 35%左右，部分地区达到了 70%-80%.在政策实行过程中，多数地区存在牧户不理解、不配合甚至抵触行为。有研究指出，牧户草畜平衡行为主要决定于牧户对草场状况、放牧超载及效益的认知程度[27-30],而这种认知主要基于传统的本土知识和惯性的从众心理，与政府政策要求存在偏离、违背甚至冲突，使得草原生态保护政策得不到真正实施，保护效益的发挥不尽如人意，这也是中国草原生态“局部有所改善、整体继续恶化”局面形成的主要原因。
笔者对内蒙古温性草甸草原区、典型草原区和荒漠草原区的不同经济水平牧户的草场生态质量和健康状况进行调研，发现不同草原类型区不同经济水平牧户草场植被和土壤状况有趋同现象，这种趋同性的存在反映了当地牧户对草场质量有共同的判断和把握。
另对不同草原类型区典型牧户心理载畜率及草畜平衡的认知调研发现，自草畜平衡政策 2002 年开始实施以来，各草原区的牲畜均处于增加趋势，且绝大部分牧户仍坚持自家草场没有超载，多数牧户认为自己有对草场合理载畜的权衡，而与当地政府规定的草畜平衡标准不同（表 1）。为什么在目标上兼顾经济和生态效益的生态补偿减畜政策会出现失灵现象？据此笔者提出“心理载畜率（desirable stocking rate,DSR）”的概念，即牧户“自己的草畜平衡标准”,由于牧户“心理载畜率”与政府草畜平衡标准之间存在差距，且牧民固守其“心理载畜率”,导致牧户整体减畜困难，或者表面减畜但实际少减或不减[3].牧户心理载畜率对牧户减畜困难可以有效诠释，对探索建立和完善草原生态补偿长效机制有重要意义。同时笔者进一1要受草地生态地理环境、牧户家庭属性、市场、政策等因素的影响而发生一定变化，但一定区域内的牧民其心理载畜率形成一定的稳定性和惯性。要利用和克服牧民的心理载畜率惯性，应坚持以适应性减畜为主、监管式减畜为辅的原则，分步式、适应性地有效化解这种惯性阻力，才能为制定和实施草原生态补偿政策提供有效的理论依据和指导。
3 建立中国草原生态补偿长效机制的建议
3.1 延长草原生态补奖政策期限
前期研究表明，草原牧民受当地生态环境、气候变化特征、市场及本土知识和影响，形成一定区域范围和时间尺度的相对“稳定”的心理载畜率，与政府核定的草畜平衡标准存在差距，并有一定的惯性，使得生态补奖政策实施过程中减畜难度较大。原有政策设计中设想在短时期内（如 3-5 年）减畜到位不仅阻力大，而且不现实，事实上减畜效果也不明显。但是，依据牧户心理载畜率的惯性和变化特征，将减畜任务分段实施，实施牧户分步式适应性减畜策略，可有事半功倍的效果。应采取牧户部分减畜（减少超载量的30%）-适应-再减畜（再减少超载量的 30%）-再适应-再减畜（再减少超载量的 30%-40%）、直至调减到生态优化载畜率的分步式适应性减畜策略，此减畜策略在使牧户形成一定适应性的基础上再进行减畜，可以有效提高牧户减畜的自发性，减弱牧户对减畜的心理阻力。上述每一个过程均暂以 3-4 年为运作期限，预计完成这个过程需要 15-20 年。据此，建议草原补奖机制的实施应至少稳定持续 15-20 年，建议制定若干个以 3-4 年为期限的缓步实施的减畜目标，直到形成稳定的适应性减畜模式，从而建立草原生态补奖的长效机制。
3.2 增加草原生态补奖经费
根据实际需求合理匡算和增加补奖经费。如适当调整补奖面积结构，扩大草畜平衡面积，逐步减小禁牧面积，实现保护中利用、利用中保护；适当提高补偿标准，使生态补偿以激励性补偿为主、损失性补偿为辅；进一步扩大补偿覆盖面，在现有 268 个牧区和半牧区县的基础上，稳定扩大到所有草原区县；细化和完善补奖标准和政策，避免一刀切，根据脆弱程度、恢复难易程度、生产力情况分类制定补奖标准，提高生态补偿的区域和社群公平性。根据估算，每年生态补奖经费需 300 亿元以上。
3.3 实行多样化的适应性减畜模式
基于心理载畜率研究，许多因素如地理条件、牧户民族属性、教育水平、家庭与市场距离、信息可获得性等均与心理载畜率有关。这些因素决定了不同生态区牧户心理载畜率存在差异，不同类型牧户减畜潜力存在差异。基于这样的认识，辨识和筛选减畜倾向较大的牧户类别，在正确培训和引导下，通过示范户的减畜模式示范，实现生态生产效益的提高，使其成为适应性减畜示范户，建立适应性减畜示范引导机制，引导周边牧户的适应性减畜；建议在新型农牧民培训工程中增列适应性减畜示范县和示范户培训内容，同时对合作型示范户和技术支撑型示范户进行倾斜支持。
基于进化博弈理论，团队研究了不同牧区合作经营模式对牧户生产效率和生态状况的影响，包括牧户对气候变化、市场和政策的适应策略，牧户合作经营、规模经营等模式的效率和效益等，表明自主式的合作经营方式可明显提高效率和减低心理载畜率。建议在不同生态类型区开展合作式减畜模式示范。
3.4 大力发展草原生态畜牧业经营模式
家庭生态牧场经营模式。综合采用合理限时放牧、合理补饲舍饲、合理育肥和出栏等技术，实现牧户减畜不减收，以及减畜增效的目标。过去几年中澳合作项目中采用家庭牧场经营模型，在减少草地载畜量40%-50%的情况下，可以提高牧民收入 10%以上[31].
绿色生态品牌经营模式。充分挖掘中国草原牧区丰富的优良牧草资源和特色家畜品种的优势，认证和确立区域分布的特色家畜产品地理标志，建立优质牧草与特色家畜品种耦合的生态畜牧业产业区，发展优质产品产地溯源技术，培育优质生态产品品牌，壮大发展生态畜牧业产业。
饲草料保障供给经营模式。冬春季饲草料存储和保障能力是牧民及草原地区畜牧业能否稳定发展的重要因素，特别是在旱灾和雪灾年份，冬春季饲草料的基本存储更是保障畜牧业稳定性的重要因素。发展天然草原节水灌溉和优质人工草地建植技术，提高饲草料生产能力；建立区域、县域和牧户多层级的饲草料储存及运输体系，提高保障能力；建立草原旱灾和雪灾等灾害预警体系，提高灾害和饲草料短缺预警能力。
3.5 加强草原畜牧业制度保障体系
加强基于绿色 GDP 的政府绩效考核评价制度建设。改革开放以来一些地方政府把追求 GDP 增长作为经济建设的主要重点，牧区也不例外，形成所谓“GDP政府”现象，对社会和经济可持续发展造成负面影响，对草原资源保护、生态补偿成效的取得和巩固形成负面效应。因此，要建立草原生态保护和补偿的长效机制，必须建立基于绿色 GDP 的政府绩效考核评价制度，形成符合科学发展观的政府绩效考核评价指标体系，实现由传统 GDP 增长方式向绿色 GDP 增长方式的转变，为草原生态保护和可持续发展提供强有力的政策引导保障。同时加强牧区畜牧业稳定生产金融保险，积极发挥新兴的政策性牧业保险的作用，在扩大牧业保险范围、补贴金融等方面加大力度。加强符合牧区畜牧业发展需求的市场体系建设。
建立集收购、加工、销售于一体的产业化市场经营体系。建立草原牛羊肉全产业链质量安全追溯体系，借助地理追溯体系区分草原优质牛羊肉和其他牛羊肉品种，一方面创新监管方式，降低监管成本，另一方面逐步建立优质优价的草原生态畜产品价格体系，实现不同利益相关者在草原保护中的激励相容。
加强牧民教育培训和人才队伍建设。一要加强新型职业牧民教育和培训。努力提高牧民的保护和恢复草原、发展优质高效家庭畜牧业的积极性和技术技能，提高牧民对气候变化、市场变化及政策调整的认识和适应能力，树立牧民立足草原发展生态畜牧业的发展意愿。二要加强牧区科学养畜的技术人才和管理人才队伍的建设。依托大专院校及科研单位，面向牧区实际需求，加强牧区实用技术人才和管理人才的培养，同时创造吸引优秀青年人才在牧区创业发展的条件和机会，提高牧区发展的科学水平和后劲潜力。
References
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