黑龙江省粮食补贴政策的实施效果研究

　　引言

　　2004 年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》颁布后，中央积极贯彻实施文件的精神，增加农民收入成为了中央关心的重点，阻止了城乡二元经济越演越烈，在某种程度上为缩减城乡差距起到助力的作用。2004－2006 年 3 年期间，中央财政共支出 290×109元用作粮食直接补贴，以支持种粮的农民。自 2007 年以后国家又陆续出台了一些新的补贴政策，使得粮食补贴的资金更加的充裕( 中央财政与地方财政相结合) ，更大程度地保证了粮食安全和减轻了种粮农民的负担。自 2008 年以后，中央不断的完善和稳定粮食补贴政策，使得补贴的额度增加，7． 5 ×109农民直接受益。2013 年，中央财政安排对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴( 简称“四补贴”) 支出 1 700． 55×109元。中央财政继续实行种粮农民直接补贴 151×109元，农资综合补贴资金 1 071×109亿元支持春耕生产。作为东北部粮食主产区之一的黑龙江省，土地总面积 47． 3×106hm2，占全国土地总面积的 4． 9% 。农用地面积 3 950． 2×104hm2，占全省土地总面积的 83． 5% 。耕种面积广大，是全国的农业生产大省。2012 年，黑龙江省粮食总产量为 576． 15×109kg，比 2011 年增加 19 ×109kg，占全国粮食产量的9． 8% 。因此，本文重点研究黑龙江省的粮食补贴政策。从理论研究上看，自 2004 年实施粮食补贴政策以来，国内学者对粮食补贴政策的研究逐渐增多，主要集中在粮食补贴政策的实施现状及存在的问题、补贴的目标、补贴的方式和补贴政策对农户收益的影响等方面，而对粮食补贴的效应分析及农户的满意度方面的研究较少; 在研究区域上多集中在全国层面，而对粮食主产区区域层面的研究较少。为此，选取黑龙江省水稻主产区为研究对象，在现状描述的基础上重点分析粮食补贴政策对“三农”问题所产生的效应，提出推动粮食补贴政策有效实施的对策。

　　1 黑龙江省粮食补贴政策的实施现状

　　粮食作物是谷类作物、薯类作物、豆类作物的统称，是人们生活中的主食，它的生产不仅关系一国的粮食安全，更是经济发展的基础保障。而粮食补贴政策就是政府主要针对种粮农户实施的一种财政补贴政策，目的是为了提高种粮农户的积极性，保证国家的粮食安全。广义上的粮食补贴政策不仅包括对种粮农户的直接补贴，还包括间接性的生产资料补贴及价格支持政策; 狭义上仅指粮食直补。本文主要从农户角度重点研究与其息息相关广义上的粮食补贴政策，即研究的粮食补贴政策主要包括粮食直补、良种补贴、农机补贴及农资综合补贴。因此，主要从 4 种粮食补贴出发，研究黑龙江省粮食补贴政策的发展现状。

　　1． 1 补贴投入力度

　　黑龙江省自 2004 年开始实施粮食补贴政策以来，政府的资金投入力度不断加大，如表 1 所示。黑龙江省 2004 年的粮食补贴总额仅为 18． 52×109元，截至到2006 年全省累计发放的粮食补贴资金达到了 73． 6 ×109元。其中，粮食直补资金为 60． 81×109元，粮食综合直补资金12． 79×109元。2007 年12 月末，全省累计发放粮食补贴资金 49． 62×109元，其中，粮食直补资金22． 92 ×109元，农资综合直补资金 26． 7×109元。2011年对农民粮食补贴资金达到 92． 86×109元，全部下拨到各市县及农垦系统，并要求补贴资金要于 3 月 15 日前兑付到农民手中。2012 年黑龙江省及时兑付粮食补贴资金 125×109元，比上年增加 19． 7×109元。2013年，黑龙江省为支持农民备春耕生产，缓解生产资金紧张矛盾，对农民粮食补贴资金 124． 6×109元，其中粮食直接补贴和农资综合补贴约占 95% 。可以看出，黑龙江省的粮食补贴政策投入力度不断加大，补贴金额逐年增加。【表1】

　　
　　1． 2 补贴标准

　　粮食补贴政策包括粮食直补、良种补贴、农机补贴和农资综合补贴。各种补贴实施的目的和用途都有所不同，因此在设置标准上也会有所不同。以种植水稻的农民为例，发放给农民的粮食直接补贴为 225元/hm2，良种补贴为 225 元/hm2，农资补贴方面由于政府考虑到农业生产资料上涨给农户带来的成本负担，农资综合补贴的标准为 1 500 元/ hm2; 农机补贴并不是把资金直接发放给农民，而是在其需要购买农机时按其价格的 30% 给予农户补贴，补贴的金额直接在购买价格中扣除。2013 年，黑龙江省的粮食直补的补贴标准为 186． 6 元/hm2; 农资综合直补的补贴标准为 46． 06 元/hm2。

　　1． 3 补贴对象
　　
　　在 4 种粮食补贴政策中粮食直补和农资综合补贴主要按照种植面积发放，没有品种和其他条件的限制，属于综合性补贴; 而良种补贴和农机补贴在品种和类型上有限制，只有在补贴范围内才会实行补贴措施，属于专项补贴。2013 年，黑龙江省各县( 市、区)及森工系统，依据各县( 市、区) 农作物播种面积确定补贴资金额度，并重点向玉米、水稻主产区倾斜。粮食补贴资金主要向粮食种植大县、粮食种植保护性耕作示范县及机械化示范区适当倾斜。补贴对象为粮食种植农民、农场( 包括林场、垦区) 职工和农机服务组织等。农机购置补助的着力点主要放在提升粮食作物的机械化程度上，达到水稻、玉米、小麦、大豆接近 100% 的机械化使用率; 并采用机械化的深耕松土，防止土地板结，提高了土地的生产力。

　　2 黑龙江省粮食补贴政策的效应分析

　　2． 1 积极效应

　　2． 1． 1 粮食总产量及播种面积普遍增加

　　随着惠农政策力度不断加大，农民种粮积极性上升。2012 年，黑龙江省粮食播种面积达到历史最高水平，达到 1 389． 2×104hm2。在此带动下，全省粮食总产也达到 576． 15×109kg，约 占 全国的 1 /10，并实现“九连增”，如图 1 所示。【图1】

　　
　　从图 1 中看出，2003－2012 年，黑龙江省的粮食产量呈现上升的趋势，粮食播种面积也从 2003 年开始稳定地增加。图1 可以间接地反映出粮食产量的增加得益于粮食播种面积的增加。在对黑龙江省农民进行调研时发现，农村土地的承包权流转日渐频繁，单个农户的粮食种植面积除了自家所有的，还种植通过流转所增加的土地。这一方面源于政府对农村土地政策的放宽，允许和鼓励经营权流转; 另一方面也源于政府惠农政策的实施，提高了农民的种粮积极性。

　　粮食补贴政策的实施，稳定了粮食播种面积，保证了粮食产量。

　　2． 1． 2 提高了粮食作物的良种化程度

　　粮食补贴政策的实施影响了种植业结构的调整，其中良种补贴的实施更是推动着育种技术不断的创新，使得原有种子的市场份额被受补贴的良种替代，促使种子的研发、生产、销售更加标准化、规范化。由于优良的品种得到了补贴，直接降低农民的生产成本，农民更愿意购买优良的种子，粮食的品质得到了保证。优良的品种不仅能种植出品质优良的粮食，而且在产量上比普通种子单产增加 8% ～ 9% 。以水稻为例，黑龙江省农科院五常水稻研究所研制的松粳 3号、松粳 5 号是黑龙江省有名的高产品种，其最高产量可达 11 250kg/hm2以上，而普通的品种产量为 6 750～ 9 000kg / hm2; 而且优良的品种的营养价值更高，支链淀粉含量更高。

　　2． 1． 3 增加了农民收入

　　2004 年以来，全国性柴油、化肥、农药等农资价格上涨，增加了农民的种粮成本。在农民种植粮食作物的过程中，农民要投入种子、化肥、农药、劳动力及油料和机械费用，还要付出生活费用，而且随着土地流转加快，土地的流转价格也日益增长，农民的种植负担不断增加。因此，农资综合补贴的下发，缓解了农民因化肥、农药等生产资料涨价、生产成本增加的压力; 粮食直接补贴和良种补贴在一定程度上增加了农民收入，减轻了农民的种粮压力。以水稻为例，粮食直接补贴为 225 元/ hm2，良种补贴为 225 元/ hm2，农资综合补贴为 1 500 元/ hm2。这些金额虽不多，但一定程度上也缓解了农户在春耕时的压力。从图2 可以看出，农村人均纯收入在各种生产资料价格上涨的时期，仍稳步增加，反映了粮食补贴政策的作用和效果。【图2】

　　
　　2． 1． 4 推动了农业机械化的进程

　　农机购置补贴一定程度上促进了农业机械化的发展进程，提高了农业生产效率、粮食生产的物质装备水平和科技水平，使农民有购买先进机器的能力，使粮食标准化生产和单产水平均明显提高，基本解决了长期存在的品种“多、乱、杂”的问题，节约了劳动力，增加了农民收入。

　　从表 2 可以看出: 2004 年以后，黑龙江省的农业机械总动力逐年增加，大中型拖拉机的数量也逐年增加; 但不同的是黑龙江省的小型拖拉机数量反而逐年减少。一方面，小型拖拉机数量的减少源于农户种植面积扩大，对大功率农业机械的需求增加; 另一方面，由于政府对农机补贴的投入力度大，农户愿意去投入资金购买大型拖拉机。由此体现出粮食补贴政策的实施，尤其是农机补贴的实施，推动了黑龙江省的农业机械化发展。【表2】

　　
　　2． 2 存在的问题
　　
　　2． 2． 1 粮食补贴标准偏低

　　虽然每年黑龙江省投入粮食补贴上的资金逐年增加，补贴的规模也在不断扩大，但是单位粮食补贴仍然偏低。以 2013 年为例，直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补各项补贴资金总额达到124． 6 ×109元，但按全省 12×107hm2耕地来计算，平均每公顷耕地补贴仅为 1 038 元，与河南、四川、山东等一些农业大省的补贴相比，粮食补贴额度明显偏低。

　　同时，近年来由于农业生产资料( 农药、化肥等) 价格普遍上涨，水稻、大豆、玉米、小麦等粮食作物的平均直接费用以 6% ～8% 的年均速度上涨。因此，从当前和今后全省的粮食市场供求形势以及农资价格的上涨情况来看，要调动和提高农民的种粮积极性，必须要进一步加大补贴力度，提高粮食补贴标准。

　　2． 2． 2 政策宣传解读力度不够

　　在调查中了解到，大多数农民根本不知道粮食补贴都补贴什么，具体每项补贴多少钱也不清楚，他们只知道拿着“一卡通”可以领到补贴款，对钱的多少也很少计较。以农机补贴为例，随着农户对农业投资的加大，农业机械需求量也逐年增长。由于黑龙江省地形差异较大，农户对于农机需求主要以家庭化和小型化为主，而农业机械购置目录中小型农机具较少，因此难以满足农户购置需求。由于缺乏政策宣传，大多数农户只听说过这项补贴，对于农业机械购置补贴的补贴程序和补贴标准了解较少。部分农户反映受补贴的农业机械标价要高于同一机械的市场价格，这样即使农民购买了受补贴的农机具，实际补贴额度也将大大减低。部分厂家在获得补贴资格后，不同批次的农机具也存在质量差异，损害了农民利益。

　　2． 2． 3 补贴发放不及时现象

　　粮食补贴金额没有及时的发放。在调查中，许多农户反映粮食补贴金额没有全额发放，而且每年发放的时间不统一，这直接影响了种粮农民的播种面积及使用种子的质量，不利于农业生产和提高农民种粮的积极性。

　　3 建议

　　3． 1 粮食补贴政策的投入标准应随着市场适时调整

　　随着市场经济的发展，目前我国的农村经济也在逐渐向着市场化发展，主要表现在以下几个方面: ①农村土地承包经营权流转发展迅速，土地承包价格不断上涨; ②农业生产资料不断上涨，农民种植成本不断增加; ③农村雇佣劳动力价格随着供求关系变化明显。这些发展的趋势对种粮农民而言，一方面是种植成本不断增加，另一方面也在减弱农民的种粮积极性。考虑到这些变化，政府在农业生产中的角色更需要随之改变: 一方面，政府应积极引导、鼓励种粮农民的农业生产积极性，给予价格上的支持，保证种粮农户的卖粮价格; 另一方面，加大政府的粮食补贴投入，标准适当增加，在核算农户种植成本的基础上确定补贴金额，真正发挥鼓励农民种植的作用; 再次，规范农村市场，尤其是土地流转市场，防止乱定价格，导致撂荒现象。政府在给予补贴的同时要明确政府的角色，补贴金额的确定要充分考虑农户种植成本的变化，适当调整。

　　3． 2 扩大专项补贴种类和品种

　　由于良种补贴的品种主要是适合生产条件好的地区的作物种植，贫困地区最需要补贴帮助的农户得到的政策扶持反而较少。因此，建议扩大良种补贴范围和品种，把国家扶贫重点地区和这些地区种植的主要农作物品种纳入良种补贴，并适当提高补贴标准，促进这些地区农民选用良种、脱贫致富。鼓励发展种子市场，重视农业技术推广和新品种推介，开展农民购种咨询，提高供种服务质量。区分常规种与杂交种，采用不同办法进行补贴。例如，对于小麦等常规种农户购种比例较低，所购种子增产效果不够明显，因此可以根据农户良种种植面积直接补贴现金。杂交种子种植增产效果明显，农民购种比例较高，应当采取继续采取向农户销售补贴后低价良种的方法进行补贴，为农民选购种子提供导向，更加有利于良种推广。

　　从事实角度看，农机具购置补贴还远不能满足农户购机的需求，应继续增加规模，并增加补贴种类，重点增加适合平原区的大功率、高性能、高效环保动力机械及复合式多功能配套农具，加强此类农机具研发，促进农业劳动生产率提高。结合黑龙江省农业发展趋势和特色产业发展，重点补贴插秧机、大型收割机等; 补贴资金分配时，应当适当向省内农业机械化程度较低的地区倾斜，重视各地全面发展。对于部分资金量较大的农业机械，除落实购机补贴外，还应重视农户购机的金融支持，鼓励通过民间金融形式解决农户购机资金困难，以农机服务合作社和专业服务农机具为重点开展信贷支持工作。

　　3． 3 建立监督机制并将粮食补贴政策法制化

　　有效的监督制度有利于保证粮食补贴的顺利进行，保证补贴款项能够顺利的、按时的发放到种粮农民的手中，从而有利于杜绝补贴资金的扣留和挪用。同时，政府应该对粮食补贴政策进行立法保护，这样会大大提高粮食补贴的时效性，同时也相应地减少了国家的补贴成本，农民的利益也得到了有力的保证。在立法这方面，国家应积极向发达国家学习: 例如，美国政府通过《农业法》把政策目标和经济措施法律化，形成了保护粮食补贴的法律体系，实现了“以法保农”。日本政府 1960 出台《农业基本法》和 1999 年出台《粮食、农业、农村基本法》等法律对粮食补贴政策的保护。因此，通过借鉴美国、日本关于粮食补贴成功立法经验，将我国的粮食补贴政策法制化提上议程。

　　3． 4 加强粮食补贴政策的宣传与解读

　　粮食补贴政策至今已实施了 9 年，但在农户心里补贴金额的来源和标准却仍然是一笔糊涂账。在调研过程中发现，农户对具体每一项补贴的标准并不清楚，甚至不清楚正常自家土地所要领取的金额是多少。这样不清不楚的补贴账是导致监管不规范的主要原因。因此，政府在补贴的同时，一方面可以加强政策的宣传解读，可以通过发放每年补贴的政策文件让农户明了补贴的用途和标准; 另一方面，可以建立银行追溯制度，在农户的存折或卡中建立补贴的明细账目，让农户可以查询。让农户明白了解粮食补贴政策的具体内容，不仅可以消除农户心中疑虑，增强其对政府的信任感，还可以增强农户的种粮积极性，明确补贴金额的用途，加大农业生产力度，达到粮食补贴政策的实施目的。

　　4 结论

　　经过调研统计、搜集数据、数据分析等过程，揭示了黑龙江省粮食补贴政策实施的效应及问题，并对补贴政策执行过程存在的管理问题进行总结，重点指出增强黑龙江省粮食补贴实施效果的政策思路。笔者认为，粮食补贴政策应根据农业生产现状从补贴金额、补贴种类及补贴力度上做出调整，因地制宜、因民制宜，使其不仅发挥缓解农民负担的功能，更在政策上为农民增收、农村致富、农业发展提供强有力的支持，充分保障国家粮食安全。

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