张家界偏远山区农业补贴政策落地效果及建议

　　农业补贴是国家支持和保护农业最主要最常用的政策手段，是政府财政对农业生产者直接或间接的转移支付，以实现农产品供求的总量平衡和结构平衡，使农民有满意的、公平的生活水平，促进农业持续稳定发展。2004年以来，我国政府陆续颁发的一系列强农惠农政策，在稳定粮食生产、增加农民收入、提高农民生产积极性方面产生了极大的作用，近些年来使得我国农业一直保持着持续稳定的良好发展势头。我国中西部地区农民增收问题一直是政策的重点，农业补贴政策在中西部地区实施后的效果也成为探索我国具有针对性和高效性农业补贴政策的重要方面。

 

　　本文以张家界市为例，分析农业补贴政策在经济欠发达地区及偏远山区实施后产生的效果以及影响农业补贴政策效果的因素，有很强的理论和现实意义。

 

　　1 张家界市农业补贴政策实施情况

 

　　张家界市位于湘西北边陲，武陵山腹地，是一个以农业为基础产业的“老、少、边、穷”地级市，区域内经济不发达，下辖的两县两区均为国家或省级贫困县。2012年全国农民人均纯收入为7917元，湖南省农民人均纯收入为7440元，而张家界市农民人均纯收入仅为4574元，比全国低3343元，比全省低2866元，尤其在一些偏远山区，农民收入增长缓慢，农民收入更低。

 

　　当前张家界市落实的涉农补贴有粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、退耕还林补贴等共43项，由于强农惠农政策的实施和不断完善，财政转移性收入在农民人均纯收入中所占的的比重逐年上升，2006～2012年期间由144元增长到582元，增长了3倍之多。具体数据如图1所示。

 

　　仅2012年，张家界市通过“一卡通”发放的涉农补贴资金达4.2亿元，其中粮食直补资金1485万元，农资综合补贴资金8866万元，退耕还林还草补贴资金2535万元，三项补贴金额之和占农业补贴总金额的31%。由此可见，农业补贴政策的实施切实增加了当地农民的收入，让农民亲身感受到了国家对“三农”问题的高度重视，享受到了国家改革开放带来的成果。

 

　　2 农业补贴政策实施中存在的主要问题

 

　　2.1 补贴范围窄、补贴标准低

 

　　山区受自然条件和经济条件的限制，在各种农业补贴政策中能普遍受益的只有粮食直补政策，但一直以来粮食种植面积小，粮食产量低，种粮效益低，农民不能通过粮食种植获取正常的生活必需品。近几年该市加大了农业生产结构调整措施，其它非粮产业（如养殖业、经济作物种植业）在农村的经济结构中逐步占据了重要地位，与粮食种植业相比，它们对增加农民收入的意义更大。但受农产品供给波动效应影响，这些产业和粮食种植业一样面临着产业发展的困境。因此，仅仅对粮食种植进行补贴，政策导向势必会改变农民粮食种植与其他非粮食生产的比较收益。

 

　　2.2 补贴依据不合理

 

　　首先在粮食直补、水稻良种补贴中，仅仅根据耕地面积的大小进行补贴，没有考虑粮食产量的多少，部分农民将补贴资金用于粮食生产外的其它项目，使粮食补贴政策的功效降低。其次，粮食补贴是按农税改革的在册计税耕地面积进行直补，未纳入计税耕地的粮食种植则得不到补贴，使农民实际得到的补贴款减少，如该市某村实际耕地面积133.33h㎡，而纳入计税耕地面积的却只有44.67h㎡，粮食直补面积按照44.67h㎡计算，全村500余户村民少得补贴款12.3万元。

 

　　2.3 补贴资金的发放与农民对生产资金的需求不同步

 

　　在进行粮食补贴时，要经过补贴面积摸底、核实、上报和资金拨付等环节，当补贴资金发放到农民手中时早已过了春耕时节，有时甚至到了粮食收割期，从而导致农民在粮食生产初期得不到及时、有效的补贴资金支持，影响到粮食补贴资金的使用效益。粮食直接补贴、良种补贴和油价提高综合补贴资金只有提前到春耕生产前发放，才能解农民购买农业生产资料的燃眉之急。

 

　　2.4 补贴对象不恰当

 

　　随着农业产业结构的不断调整，农村土地流转的面积越来越大，对农业补贴对象的合理确定造成一定的难度，从而影响到补贴款的准确发放。2011年，张家界市农村土地流转面积为10%以上，由于粮食补贴是按照农户在册计税耕地面积拨补的，粮食直补款直接发放到耕地的拥有人，土地转包后，实际种粮人并未得到补贴。其次，在对农机具购置进行补贴时，直接将资金补贴给销售商家，而商家在销售农机具时，并没有让利于购置农机具的农民，使得农机具购置补贴直接成为销售商家的利润。

 

　　3 偏远山区农业补贴政策实施效果影响因素分析

 

　　虽然农业补贴政策在偏远山区实施取得了经济上和政治上的双重效应，但是应清楚地认识到这种效应是有限的，与平原地区、粮食主产区和一些产粮大县相比，偏远山区受许多因素的影响，农业补贴政策实施后的效应还没能充分的发挥，在一定程度上出现了政策失灵的现象，因而还不能从根本上解决农民增收难的问题。

 

　　3.1 偏远山区农业生产规模小，品种多，补贴总量小

 

　　张家界市国土面积9516k㎡，境内山多地少，素有“九山半水半分田”之说，山地面积约占土地总面积的78.7%，人均耕地面积仅560㎡，全市耕地面积最多的乡镇人均耕地面积也只有1666.67㎡。长期以来，农村种植结构比较单一，沿袭着粮食作物为主、经济作物为辅的传统农业种植结构，粮食作物种植面积占总种植面积的60%以上，经济作物种植面积在40%左右，因此，农民能普遍受益的农业补贴政策是粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和退耕还林还草补贴。2012年湖南省下发的补贴标准为：粮食直补为13.5元/667㎡，农资综合补贴为80.6元/667㎡，良种补贴：水稻15元/667㎡、玉米等10元/667㎡。按照该标准计算，每户农民得到的补贴金额非常有限，人均耕地面积最多的乡镇人均补贴金额为280元，耕地面积最少的乡镇人均补贴金额为92元。

 

　　张家界市不仅耕地面积少，而且适宜于耕种的土地面积更是小而分散，加之当初在实行土地承包时采取的是好地与差地、近地与远地、坡梯平洼地搭配分配，导致土地的细碎化程度加大，农业种植机械用不上，不利于农业的规模化经营和农业机械化发展。此外，山区农民大多数手中资金积累少，一些适用于山区的轻简、高效的农机具也因购置成本高农民无力购置，因此农机具购置补贴只有少数农民才能得到。2012年全市申请补贴机具6500台（套），补贴资金为1239.7万元。

 

　　3.2 偏远山区农业生产设施落后，条件差，政策效果受影响

 

　　张家界市许多偏远山区，农业生产条件差，基础设施落后，土地细碎化程度高、中低产田多，农民经营成本高，经营收益低，农业补贴只是杯水车薪。随着该市乡镇城市化建设推进，市城区建设的拓展，以及农业结构性调整和农民建房、交通用地，大量的良田好土被非农建设挤占，耕地面积由建市初期的12万h㎡减少至如今不到9.33万h㎡，影响了粮食种植面积；其次，水利工程配套设施未得到很好的修复，尽管农田水利设施年年修，但由于各种原因，加上边修边老化，仍有不少水库、山塘、渠道不断老化，一部分不能正常发挥作用，有效灌溉面积有限，旱涝保收面积锐减，抗御灾害能力脆弱，靠天吃饭的基本格局没有得到根本改变；再次，有知识、有技术、思维灵活、年富力强的青壮年纷纷进入城市或工厂就业，使农村劳动力严重不足，有的无力耕种，弃种撂荒现象较多。

 

　　3.3 农村土地流转加剧，情况变化多，补贴政策效力折扣

 

　　当前农村土地流转呈急剧加速的发展态势。到2012年6月，张家界市农村土地流转总面积仅耕地面积就达1.53万h㎡，占全市耕地总面积21%。其中2010年增加流转面积1266.67h㎡，2011年增加流转面积2000h㎡，2012年新增3333.33h㎡。桑植县对全县农村5866.67h㎡土地流转的去向进行了分析，其构成是：2440hm2耕地流向了种植和养殖专业大户，占流转土地总面积的41.6%，1420h㎡耕地流向了农民专业合作社，占24.2%，1373.33h㎡耕地流向了农业产业化龙头企业，占23.4%，还有633.33h㎡耕地流向了休闲旅游农业等其它产业，占10.9%。土地流转之后，农业补贴的政策受益对象没有变化，还是土地承包经营权人，农业补贴没有跟着真正的种地的人走，补贴政策其实演变成了土地承包经营者的福利，惠农促农的效力大打折扣。

 

　　3.4 农业补贴政策不配套，加之其宣传不足，难以形成良好的政策体系

 

　　张家界市是经济欠发达地区，经过20多年国家的扶贫攻坚经济总量虽然得到较大的增长，但是全市经济发展仍然处于艰难的爬坡阶段，2012年全市GDP为338.98亿元，财税收入虽然达到32.20亿元，但可供安排的财力弱，用于改善农民生产生活条件的资金严重不足，2012年第一产业完成投资2.03亿元，虽然同比增长72.4%，呈大幅增长态势，但其完成的绝对量只占固定资产投资（不含房地产）的4%，对全市固定资产投资增速的贡献仅1.9%。农业补贴资金主要是靠国家和湖南省财政支农资金及有关部门的专项资金支持

 

　　全市能为农村服务的金融机构主要是农村信用合作社和邮政储蓄银行两家，由于没有形成有效的竞争，农村信用社基本对农村金融市场形成了垄断。一方面贷款利息相对过高，基本保持在一分左右，1万元贷款每年需还1200元左右利息。其次是贷款门槛设置过高，因农户找不到“担保人”和“抵押物”往往得不到贷款。第三是“商业化”倾向十分严重，信贷资金大量流入相对收益率较高的非农部门，真正用于农业自身发展的贷款占比很小。

 

　　农民专业合作组织和龙头企业等各类社会主体的投入有限，2012年全市完成民间投资6.2亿元，只占投资总量的31.6%，工业反哺农业，城市支援农村还没有形成一个完整的、有效的体系。

 

　　3.5 农业生产成本上涨速度过快，幅度过大，抵减了农业补贴政策效能

 

　　笔者对该市农资经营公司和个体经营户进行了调查，2012年上半年各种化肥及种子均呈上涨趋势。其中，尿素批发价2350元/吨，同比上涨50元；零售价130元/50kg，上涨10元。含量为45%的硫酸钾复合肥批发价3000元/t，上涨250元；零售价170元/50kg，上涨10元。水稻种子零售价最高140元/50kg（主要以Y两优系列为主，如Y两优1号、2号等），最低38元/kg（如Ⅱ优58），平均价格70元/kg，同比上涨5元。玉米种子零售价最高45元/kg（如正大999），最低24元/kg（如临奥1号），平均价格约36元/kg，同比上涨4元。农业本身存在着土地收益递减规律和比较效益底下的产业特征，这种特征在经济欠发达地区尤为明显，农业生产资料价格上涨幅度大，农民种植成本较高，尽管国家给予了相应的补贴，但不足以抵消农资价格上涨给农民增加的负担。

 

　　4 提高农业补贴政策效果的建议

 

　　偏远山区受耕地资源“瓶颈”及其它因素的制约，农业补贴政策实施给农民带来的增收效果有限。因此，发挥农业补贴在山区农民增收中的杠杆作用，要根据自身农业资源条件和区位优势，因地制宜地选择合适的农业补贴政策目标，探索财政支农的新机制，寻求符合山区特色的农民增收的途径。

 

　　4.1 完善农业补贴政策体系

 

　　首先，要针对山区特点，要提补贴高标准，扩大品种范围。

 

　　种植业方面，扩大农业补贴种类的范围，如种子、农药和化肥补贴等，这些是农业生产的必需资料，在农业生产中占有很高的成本，在这一方面予以补贴一方面有利于降低农业生产成本，减轻农民负担，另一方面，种子农药化肥的使用是维持农业高产出的手段，有利于农业生产方式的转换。农机补贴方面，可以向家电下乡学习，按照一定的比率补贴给农民，即农民在购买农机时按补贴后的价格卖给农户。同时，可以适当提高补贴额度，因为价格在几千元左右的农机补贴率稍高，农户一般能买的起，而价格在几万甚至十几万以上的大中型农机补贴较低，农户只能望“机”兴叹。在生猪补贴方面，生猪的养殖是一项风险较高的投资，因为生猪容易感染病菌，如近些年来比较流行的高热病、口蹄疫等，一旦感染就会对生猪的养殖造成重大损失，轻则死一部分生猪，重则全猪场倒闭。因此在这一方面依据损失的严重程度予以补贴可以减轻养殖户的损失，同时也有利于生猪生产的稳定。

 

　　其次，要加大财政资金的扶持力度，建立国家、省、市（县）三级补贴体系，在现有的国家和湖南省补贴资金的基础上，市（县）财政根据自身财力情况酌情每年安排一定的资金对农民实行补贴，增加农业投入。将促进农民增收与调整和规范收入分配秩序结合，健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，缩小城乡居民收入差距。

 

　　第三，要深化农村金融改革，鼓励发展村镇银行、小额贷款公司，鼓励担保机构开展农村担保业务。开展农村集体建设用地使用权、农村集体资产产权证抵质押贷款试点。扩大农民有效担保物范围，积极推行农户联保、农户互保、专业合作组织为成员担保等多种信用保证方式。健全信贷资金投向“三农”的激励机制，引导区域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款，确保“三农”贷款特别是农业贷款增长不低于各项贷款增长水平。

 

　　第四，要创造好的投资环境，引导社会资金增加农业投入。

 

　　发挥财政资金的导向作用，吸引社会资金；进一步深化农村改革，落实产权制度、稳定和完善家庭联产承包责任制，适当延长土地承包制，消除农民或社会力量在培养地力、改善农业生产条件方面的担心，积极鼓励农民或承包者对土地进行深度开发和农业基础设施建设；为社会资金投入的单位和个人提供优质的服务，保护投资者的利益。

 

　　4.2 建立与农业补贴政策相配套的农业保险政策体系，提升农业防灾抗风险能力

 

　　偏远山区一般属于自然灾害多发地，如水灾、旱灾、龙卷风、冰雹等，农业生产状况的好坏取决于外界生产环境的优劣，这种产业的弱质性需要农业保险的强力支持。2007年湖南省开始试行农业保险，通过实地调研，存在着保险业务风险大、责任范围难界定、险种单一、农业保险自发性不强以及保险公司的赔付率高保险成本高、服务网络覆盖面低等问题，影响到农业保险的成效。因此，建议各级政府和保险机构积极培育农村保险市场；组建专门的政策性农业保险公司，对商业保险公司经营的农业保险业务在税收、费率补贴和亏损弥补等方面提供优惠政策，以缓解商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾；建立风险转移分摊机制，将农业保险经营亏损由政府和保险公司按比例分摊，防范巨灾带来的巨亏风险；建立完善的公共服务网络和科学的农业保险和协调机制。

 

　　4.3 提升农业补贴政策效力

 

　　各级政府要加大对农业补贴政策的宣传力度，形成良好的氛围，在乡镇村设置公示栏，宣传农业补贴政策知识，如农业补贴政策的种类、范围、补贴标准，如何申请补贴等等，让农民了解和掌握农业补贴政策的相关内容。要加大农业补贴政策执行的监督力度，加强涉农补贴资金的管理，防止贪污、挪用和抵扣。坚持公开、透明的原则，直接将各项补贴款项发放到农户手中，应用计算机技术，将各项农业补贴资金纳入软件系统，提高工作质量和工作效率，便于监督补贴资金的发放和使用情况。

 

　　4.4 完善农业补贴政策落实机制

 

　　充分发挥农业补贴政策的效应，必须从加大农业补贴力度、优化农业补贴结构、完善农业补贴方式、加快农业补贴立法等方面完善农业补贴政策。尤其是要完善农业补贴的落实机制，改革补贴对象，将补贴资金补贴给真正从事农业生产人的手上而不是土地承包者。