一、法律规定与司法实践
自 2013 年1 月1 日开始，修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》（ 以下简称“新《民诉法》”） 正式实施。该法第 55 条首次确立了民事公益诉讼制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的国家机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”.由此，我国的环境民事公益诉讼不再无法可依，这让许多环保热心人士充满期待。新《民诉法》施行一段时间以来，“作为环境保护部主管的非政府组织，中华环保联合会依法向山东、山西和重庆等地多家法院提起了多起环境公益诉讼，这些法院要么接受立案材料后没有下文，要么以最高人民法院没有相关司法解释为由拒绝接受立案材料”[1].此种情形与近来各地多发的污染事故之间很不相称。之所以出现这种局面，是因为仅依据新《民诉法》中“法律规定的国家机关和有关组织”这一规定，很难明确谁有权作为环境公益的代表而以民事原告主体资格提起诉讼。由此，慑于法律规定的原则性、模糊性和滞后性，各地法院往往不敢随意放宽环境公益诉讼原告资格的认定标准，这才致使许多案件仍因环境公益诉讼原告资格问题而被拒于法院大门之外。
从条文规定可以看出，新《民诉法》已将环境民事公益诉讼原告资格赋予“法律规定的国家机关和有关组织”,我国的环境民事公益诉讼已然进入操作层面了。理论研究的焦点也因此发生了转向，“学界关于环境公益诉讼的讨论，整体上看，已经从环境公益诉讼的必要性与可行性论证，过渡到环境公益诉讼原告资格选择的讨论中，关于美国、欧洲、印度、巴西、南非以及我国台湾地区环境公民诉讼或环境公益诉讼域外经验的研究逐渐变得热门”[2].然而，在我国相关配套法律规范出台之前，无论是学术界还是实务界，准确解读上述规定并非易事。首先是社会公共利益的认定标准及其范畴，其次是“法律规定的”这一定语的界定范围，最后是国家机关和有关组织具体指哪些主体。本文仅就环保机关提起环境民事公益诉讼的原告主体资格问题进行探讨，至于其他的公益原告主体资格将另做研究。
从司法实践来看，环保机关作为民事原告提起环境诉讼并得以立案、审理和判决的案件有： 韩城市环保局诉韩城市白矾矿业有限责任公司案，东营市环保局诉吴某、淄博市周村华益溶剂化工厂重大恶意倾倒化工废水环境污染责任纠纷案件，贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限责任公司环境侵权案，共同原告曲靖市环保局（ 另外两共同原告是自然之友、重庆绿联会） 状告陆良化工铬渣污染索赔案，昆明环境保护局诉昆明三农公司、羊甫公司环境污染侵权纠纷案等。上述诉讼案件的立案时间均在新《民诉法》施行之前，除韩城市环保局诉韩城市白矾矿业有限责任公司案外，其他案件的法院判决时间也均在 2013 年新《民诉法》施行之前做出，且环保机关扮演的都是原告角色。为此，许多媒体报道均将其冠名为“环保机关提起的环境民事公益诉讼案件”.“据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少 17 起，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。”[3]新《民诉法》施行之后，环境公益诉讼条款已经列入其中，这也意味着我国的环境公益诉讼不再是无法可依，但环保组织提起的许多环境公益诉讼仍然遭遇立案困境。对此，涉案法院的理由往往是法律规定不明确，或者最高人民法院没有相关司法解释。与之相比，《民诉法》修改之前，“环保机关提起的环境民事公益诉讼案件”却幸运得多，许多环保机关提起的环境诉讼不仅被法院立案处理，而且多数以胜诉告结。这禁不住让人反思，上述环保机关作为原告提起的环境民事诉讼得以立案并审判，其法律依据何在？ 毕竟，新《民诉法》施行之前，我国《民诉法》中根本不存在“公益诉讼”条款。
综合考察我国环保机关出任原告的条文依据，主要有以下规定： 一是新《民诉法》第 55 条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”; 二是《海洋环境保护法》第 90 条规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”; 三是《海域使用管理法》第 3 条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”; 四是《农业部关于贯彻实施〈中华人民共和国水污染防治法〉全面加强渔业生态环境保护工作的通知》（ 农渔发[2008]13 号） 第五项内容中规定“（ 各级渔业行政主管部门） 对于污染造成天然渔业资源及生态损失的，要积极代表国家提出赔偿或补偿损失要求，并督促落实资金和相关补救措施”; 五是《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（ 法发[2010]18 号） 第十三项内容中规定“（ 人民法院） 依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”.由此推断，前述所列新《民诉法》施行之前的民事诉讼案件中，环保机关是以国家利益代表的身份提起民事诉讼的，“当然行政机关提起民事诉讼的前提是国家拥有对某些环境资源的所有权，而且法律授权某些行政机关代表国家行使起诉权”.所以，就文中所列的案例来看，新《民诉法》施行之前，法院之所以受理环保机关作为原告提起的诉讼案件，是因为环保机关是国家环境利益的代表，其主要依据是最高院的《加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。
二、新《民诉法》施行前后的案例分析
依据我国《立法法》第 8 条规定“诉讼和仲裁制度只能由法律规定”,严格来说，在 2013 年 1 月1 日之前我国根本不存在民事公益诉讼的法律规定。截至目前，新《民诉法》第 55 条有关公益诉讼条款的规定在我国属于开创之举。这也就意味着在法律这一效力位阶，新《民诉法》首次明确设立公益诉讼制度。与此同时，在我国现行司法体制下，法官对案件的审理必须具有相应的条文依据，法官造法的活动空间微乎其微。所谓法官造法并不同于法官的自由裁量行为，前者是法官对既有法律规定的突破，而后者则是在法律许可限度内行使法律赋予的裁量权限。那么新《民诉法》施行之前，法院受理的所谓“环保机关提起的环境民事公益诉讼案件”又该作何解释呢？
在司法实践中，自新《民诉法》施行以来，全国至今尚无一例环保机关作为原告提起环境民事公益诉讼的案例。即便如此，我们仍可以环保机关为视角，对其原告主体资格在新《民诉法》施行前后的差异，进行比较分析。新《民诉法》施行之前，环保机关之所以提起环境民事诉讼，是由于致害企业或单位无论如何都损害到了一定的国家环境利益。
依据当时有关的法律条文，环保机关扮演的是“国家利益”代言人的角色。当国家利益遭受损害时，环保机关作为国家环境利益的代表有权提起环境民事诉讼，诉请法院判令致害企业或单位就其所造成的损害承担相应的法律责任。新《民诉法》施行之后，倘若环保机关作为“法律规定的国家机关”之一提起环境民事诉讼，那么它所代表的将是“社会公共利益”虽然“国家利益”和“社会公共利益”在绝大多数情况下是保持一致的，但在市民社会里，许多“社会公共利益”往往不是“国家利益”所能涵盖得了的。“社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。”
所谓“公共利益”（ 简称“公益”） 是相对于“私人利益”（ 简称“私益”） 而言的，根据利益所涉及主体范围的差异，可以将其分为个人利益、集体利益、国家利益和社会利益。从某种角度而言，后三者都属于公益的一种，只是其所涉及的范围有所不同。依据新《民诉法》规定，倘若环保机关作为法律规定的国家机关提起环境民事公益诉讼，那么，严格说来，其所代言的环境利益是“社会公共利益”而非“国家利益”.
环保机关是行使环境监管职权的国家机关，是环境行政执法机关，拥有国家行政权力对各种环境行为进行管理和控制。对于环境违法行为，环保机关应当给予行政处罚或者采取行政强制措施，这既是其权力也是其职责。否则，环保机关将承担环境监管失职的责任，其法律责任承担的原因是行政不作为或行政作为不当。“根据行政权的性质、行政机关的结构与功能来配置执法权的理由说明： 这种可以代表‘国家’并且有执法主体资格的行政机关，并不等于也能够代表‘全体公民’享有环境民事公益诉讼的原告资格。”
公共利益总是相对于一定利益共同体而言的，从集体利益到国家利益再到社会利益，利益关涉主体的广泛性是逐步扩张的。在环境利益方面，国家环境利益与全体国民环境利益并不总是保持一致的。当二者之间发生利益冲突时，作为国家政府组成部门的环保机关，必然倾向于国家环境利益，因为它始终无法摆脱自身利益的局限性，也就很难作为公众环境利益代言人提起环境民事公益诉讼。“在国外，对公共利益的关注、对实质正义的追求以及对环境危机的关心，往往对推进环境公益诉讼的发展起到了关键的作用。”无论是谁作为原告提起环境公益诉讼，其前提必须是环境公共利益遭受损害。在环境民事公益诉讼中，被告往往是环境资源开发利用者或者是污染物质排放者，其之所以被诉至法院是因为其环境行为损害了环境公益。而在环境行政管理关系中，环保机关处于行政管理主体的地位，与之相对应的另一方是具体环境行政行为相对人。二者之间的法律地位并非平等而居，一方是环境资源管理者与另一方是被管理者。一旦环保机关取得民事公益诉讼原告主体资格，那么环保机关与相应的具体行政行为相对人则具有同等的民事法律地位，理应适用民事法律制度的相关规则。“行政机关提起环境公益诉讼，即是允许行政机关通过诉讼的方式实现其行政职能，本质上是在扩张行政机关的权力，挤压公民的权利，而这是与现代行政法的控权、限权理念背道而驰的，不仅不能发挥对行政机关的制约作用，而且还成为行政机关规避责任的一种制度性工具，故不应赋予行政机关原告资格。”
三、环保机关环境民事公益原告资格的否定
假定赋予环保机关以环境民事公益诉讼原告主体资格，由于行政法律关系与民事法律关系运作机理的差异，致使环保机关在不同法律关系中所负的义务和责任也将各不相同。在环境行政法律关系中，环保机关是行政执法机关，享有监管环境的主动权力，对环境资源的开发利用负有监管职责，有权强行处置环境违法行为，这是国家环境管理权力的体现。以环境行政处罚为例，“行政机关在被处罚人不履行行政处罚决定时，应该通过向法院申请强制执行的方式来实现行政处罚的落实，而不应浪费司法资源，提起环境民事公益诉讼”.在环境民事法律关系中，环保机关是国家环境资源的代表主体，享有损害赔偿的诉讼请求权利，当国家环境利益遭受损毁破坏时，有权诉诸法院请求致害行为人承担相应的法律责任，这是国家环境资源所有权的体现。环保机关之所以提起环境民事公益诉讼的理由是，被告的环境损害行为侵犯了社会公众的环境利益，而不仅仅是国家环境利益。
在上述两种法律关系中，虽然涉及到的法律关系主体都是相同的，但他们的角色却因为法律关系性质的差异而大不相同，而且同一主体在不同法律关系中的角色不应当有所交叉。鉴于环保机关在上述两种法律关系中的角色差异，其行政管理权力的行使与民事请求权利的行使亦应相互独立。环保机关行使环境民事公益诉权与国家环境监督管理权遭到具体行政行为相对人的挑战无关。从环保机关的性质和职能来看，如果赋予其环境民事公益诉讼原告主体资格，那么它提起公益诉讼的时间无外乎三种情形： 第一种是行使环境行政监管权之前提起，这不免给人以“不务正业”的感觉，毕竟环保机关的主要职责在于履行国家环境监督管理权力； 第二种是行使环境行政监管权的过程中，这又给被告同时也是具体环境行政行为相对人造成一种双重高压态势，与此同时，环保机关和法院在对环境损害行为的认定上可能存在出入，这又在某种程度上进一步可能造成环境行政执法与环境行政司法之间的矛盾冲突； 第三种是行使环境监管权之后，如果国家环境监管权得以实现则国家利益得以实现，环保机关再代表社会公共利益提起民事诉讼似乎显得多余，否则，有关学者所做的形象比喻恰如其分---“如果环境行政机关连最基本的‘份内工作’都无法完成，我们就更无法期待其圆满完成环境民事公益诉讼的‘兼职工作'.试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的’无能‘,只会进一步弱化环保机关本应独立承担的监管职责。”通过以上论述可以看出，如果环保机关出任环境民事公益诉讼原告的假定得以成立，必须以其所代表的“国家环境利益”和“社会环境利益”同时存在为前提条件。然而，环保机关的主体身份正是因此才受到了挑战。“事实上，政府已经成为公共利益最大的侵蚀者，在识别政府行为是否符合公共利益的条件时，首先要将政府利益排除在外。”
因为既然是环境民事公益诉讼的原告，那么作为代表“国家环境利益”的行政机关必须超越自身所代表利益的局限性，继而成为“社会环境利益”的代表主体。无论是“国家环境利益”还是“社会环境利益”都属于“公共利益”的范畴。“公共利益是针对某一共同体内的少数人而言的。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。其实，公共利益的关键并不在于共同体的不确定性，而在于谁来主张公共利益。”
环境民事公益诉讼原告资格的确定标准和规则，正是为环境公共利益的维护和主张服务的。环保机关尤其是具体到某一级、某一地的环保机关，其所代表的公共利益往往与国家利益重合，而与社会利益存在一定的差别。“公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。”即便是环保机关能够超越其作为国家机关利益代表的局限性，进而成为不特定多数人环境利益的代表，为社会公众的环境利益代言，而不是为国家环境利益说话，那么其环境民事公益诉讼原告主体资格仍存在理论困境。这是因为，如果环保机关因为监管失职导致社会公众环境利益遭受损害，那么法律上环境公共利益的代表人应另有其人，而肯定不会是环保机关。此时的环保机关非但无法出任民事公益诉讼原告，相反，还极有可能成为民事诉讼的被告，被要求赔偿因其环境监管失职所造成的民事损害。
环境民事公益诉讼条款的出台，意味着法律确认了环境公共利益的存在，从而使其具有法律上实现的可操作性。“实现法律目标的途径是： 承认一定的利益，确定法律确认这些利益的限度，在确定的限度内尽力保护得到承认的利益。”与此同时，法律还设定了民事公益救济的主体---“法律规定的国家机关和有关组织”,为其救济提供了程序性规则。然而，通过以上论证我们可以得出结论： 面对复杂多样的环境公共利益，由环保机关出任环境民事公益诉讼的原告并不合适。这是因为“公益内容的多面性与不确定性，是弹性地依据社会、国家法秩序的价值概念来进行判断。因此，公益的需求，可以从不同的角度来形成，因而可能会造成在同一的’事件‘上，会有因为’不同价值‘所形成的公益的冲突”,环保机关的价值判断往往受制于其所代表的国家环境利益，从而无法真正代表环境公共利益诉诸法院寻求民事救济。
综观我国环境司法实践中出现的所谓“环保机关提起的环境民事公益诉讼案件”,其中作为原告的环保机关代表的是国家环境利益。严格来说，该利益并非新《民诉法》条款中所规定的“社会公共利益”,二者之间存在某种差别。虽然国家利益与社会公共利益往往是重合的，而且“在一时难以解决造成环境危机的根源性、整体性、制度性问题的情况下，个案性的、局部性的、妥协性的环境公益诉讼仍是非常重要的，而且这种努力或许会带来意想不到的效果”,但是将环保机关列于环境民事公益诉讼原告之列，存在诸多理论困境。因此，环保机关是国家环境行政监管部门，其身份不适合作为我国新《民诉法》公益诉讼条款中“法律规定的国家机关”提起环境民事公益诉讼。
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