2012 年民事诉讼法修改的一个重要方面就是民事检察监督制度的完善和强化.本次修法对基层民事检察工作的影响可以概括为"新生的可能性,死亡的现实性".说其新生,是从长远来看,为民事检察工作的发展提供了制度空间,但这仅是一种可能性;说其死亡,是从现实来看,这次修法改变了原有的工作格局,基层民事检察工作出现萎缩,甚至停顿.
因此,有必要对当前的基层民事检察工作进行梳理,分析原因,研究对策,以尽快缩短基层民事检察工作面临的这一过渡期、磨合期、适应期.
一、基层民事检察工作面临的主要问题
(一)基层院工作数量缩减
本次民事诉讼法修改以前,基层民事检察的核心工作是办理抗诉案件,区别是基层院、分市院以一审裁判为监督重点;分市院、省级院二审抗诉案件多一些.从各地实践来看,一审抗诉案件占 50%左右,有的省达到 80%以上.民事诉讼法修改以后,检法之间确立了"法院纠错在先、检察监督在后"的监督模式,检察机关内部实行的是"同级监督在先、上级监督在后,二审裁判监督为主、一审裁判监督为辅"的法律政策.这样,基层院提请抗诉和再审检察建议案件寥寥无几,与修法之前相比,基层院工作量大为减少.
(二)分市院工作重心转移
无论以一审案件为主,还是以二审案件为主,分市院的主要工作是办案.本次民事诉讼法修改确立了"法院纠错先行,检察监督断后"的顺位模式,由于检察机关控申部门近年来已经被接访息诉折磨得不堪重负,又缺少熟悉民商法律的专业人员,因此实践中多是由民行部门和控申部门联合接待,并以民行部门为主.这样,接待申诉成了分市院今年以来最主要的工作.而且,从趋势上看,今后一个时期,接待申诉、息诉息访将会取代办案成为分市院民行检察的中心工作.
(三)两级院监督力度减弱
本次修改规定了对审判人员违法行为的监督以及对执行活动的监督,但因为这两项监督工作缺少配套实施细则,尚未全面开展.目前的民事检察工作仍然集中在对生效判决、裁定、调解书的监督上.因为高检院的定期案件情况通报仅涉及抗诉案件和再审检察建议案件两项指标,省级院必然要注重办案数量,但由于自身人力不足,只能将办案指标重点放在再审检察建议案件上.这样,基层院和分市院目前的文书监督主要是采取再审检察建议的方式,其远不如抗诉,整体监督力度也减弱.
(四)两级院工作难度加大
一是这些年来除抗诉外,其余民事检察监督工作始终处于探索之中,基层检察机关完成考评任务依赖于法院的配合及协调,从而导致了"监督者依赖被监督者"的尴尬局面.尽管如此,毕竟形成了某种稳定的"监督模式".而修改后,原有的"监督模式"被打破,新的"监督模式"正处于形成过程中,加大了工作难度.二是作为目前基层民事检察工作主要任务的再审检察建议,以法院采纳为考评标准,与原来的抗诉相比,完成考评任务的难度更大.三是新民事诉讼法施行后,尤其是刚开始这段时期,到检察机关申诉的往往是多年的上访积案,符合检察监督条件的案件寥寥可数,大部分是瑕疵案件.基层检察机关面临着大量的接待任务,释法说理、息诉息访、维护裁判的工作难度明显增大.
(五)操作性制度空白较多
民事诉讼法修改对许多问题尚不明确,制约了当前工作的开展.这些问题主要有:对生效结案文书(包括调解书)申请检察监督是否有时效限制;再审检察建议的效力如何;抗诉或提请抗诉案件不必然经过检委会,而再审检察建议要经过检委会,如何解释和协调;有的法院对当事人申请再审不出具受理通知书等法律文书,如何适用第 209 条第一款第(二)项;人民法院对再审检察建议未予采纳,检察机关能否继续提请提出抗诉,此时的抗诉是依职权还是依申请,如何理解第 209 条第二款"当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉";案外人能否申请检察监督,如何与第 56条第三人撤销之诉、第 227 条案外人异议程序相协调;审判人员违法行为监督、执行监督、调查核实等制度的范围、对象、条件、程序、方式、效力、保障等.
二、基层民事检察工作困境的原因分析
(一)法律修改因素
已有制度的改变、新制度的确立,产生的连锁反应往往是多方面的.本次修改明确了"法院纠错在先、检察监督在后"的制度安排,亦即 3+1 模式,当事人要走完法院的一审二审申请再审或再审程序后,才能到检察机关申请监督.这一制度安排一方面极大地减少了一审案件的抗诉,导致基层院提请抗诉案件、分市院提出抗诉案件同步减少;同时当事人希望穷尽所有的救济程序,因此会抓住检察监督这一最后的"救命稻草",导致向分市院申诉案件数量大幅增加.
(二)制度设计因素
修改后的民诉法,文书监督可以采用再审检察建议的方式,但这一监督制度并不完善.一是再审检察建议与抗诉的监督事由都是第 200 条规定的情形,虽然在理论上可以以"错误程度"区分适用,但在实践中并不容易确定一个明确的标准,当事人尤其是上访人根本不接受"程度说"标准.二是再审检察建议在检察机关内部需要经检察委员会通过,需要向上级检察机关备案.在检委会成员多数为"刑事思维"业务背景、再审检察建议监督的裁判文书"错误程度较轻"双重因素影响下,再审检察建议通过检委会的难度明显增加.三是再审检察建议的效力弱于抗诉.法律规定,抗诉必然引起再审,而再审检察建议,能否启动再审程序不确定.
(三)操作细则因素
民事诉讼法修改后将检察机关的监督扩大到整个诉讼过程,并明确了对执行活动的监督,但尚缺乏具体的操作性规定.从诉讼的一般过程来看,检察监督可以分为审判监督、文书监督和执行监督.其中,文书监督制度基本成型.审判活动分为三类:第一类是能由生效裁判文书所固定所反映的审判活动,对这类审判活动的监督是通过文书监督来实现的;第二类是审判人员的违法行为(不包括违反人民法院内部管理规定的行为);第三类是除前两者外的其他审判活动,比如违反有关内请、审核规定的行为.民诉法第 208 条第三款规定的对"审判人员的违法行为"的监督,仅是审判监督的一部分.审判人员的违法行为监督和执行监督实行同级监督,主要由基层院承担,由于缺乏具体的操作性规定,工作尚未展开,导致基层院工作量大幅 度减少.
(四)案外制约因素
信访和考评两个非法律非案件因素对基层民事检察工作的影响非常大.信访因素的影响主要体现在两个方面.一是影响受审分离制度的落实.二是息诉息访任务繁重.另一个制约因素是考评.它是指挥棒,是基层法律实践中干什么、怎么干、干多少的最直接的决定因素.对于基层检察机关来说,不出问题(涉检信访)、完成任务(考评指标)是全部工作的最终标准.省级院下发的考评方案不规定或少规定抗诉任务,多规定再审检察建议指标,加之再审检察建议制度本身的不足,导致基层民事检察整体监督力量减弱,办案数量减少.
(五)人员保障因素
职能的增加,需要相应数量的人员保障.控申部门缺少民商事方面的专业人员,这也是其要求民行部门接待民事申诉的主要理由,影响了受审分离规定的落实,也导致了民行部门需要将大部分精力放在接待上.很多基层院民行部门只有一名科长,外带一名书记员,有的还是临时聘用的,个别人员多的也都是"老弱病残"",精兵强将"是不会安排在民行部门的.以往办理提请抗诉案件是"在家办案",加上主管副检察长,还能形成一个形式上的"合议".但若今后办理审判人员违法行为案件、执行监督案件,现有人员力量显然不足.
三、基层民事检察工作困境的应对之策
(一)梳理法律空白,出台办案规则
制定一部高质量的民事检察办案规则是民事检察工作当前最紧迫的核心任务.其中,下列问题应该予以明确:
1.申请时效问题.此处的申请时效仅指文书监督的申请时效,亦即当事人欲根据第 209 条规定申请检察监督应该多长期限内提出申请.以往的司法实践,民事诉讼法虽然没有规定抗诉的时效,但在最高人民法院的审判工作座谈纪要和最高人民检察院的个案批复中都有所规定.因此,与其以这些非常规方式规定,不如在办案规则中规定,以增强其效力和透明度.
2.检察建议效力和程序问题.虽然两高会签文件中对此有所规定,但会签文件既不是法律,也不是司法解释.此外,还要明确再审检察建议和抗诉的相继关系问题,以抗诉来强化再审检察建议的效力.同时,关于检察建议的程序也需要进一步研究,检察建议在法院环节的程序也需要明确.既然检察建议的发出需要检委会通过,那么法院是否采纳也应经过审委会决定.此外,检察建议效力得以实现,还需要法院配合,消除制度上的障碍,如关于再审检察建议的规定.
3.调查核实权问题.一是调查核实能否针对法官.从第210 条的规定来看,不仅是没有规定的问题,而是排除了对法官的调查核实.既然规定了对审判人员违法行为可以进行监督,但却排除了对法官的调查核实,显然存在问题.二是调查核实权的强制力问题.被调查人员不配合调查,从刑事角度可能追究妨害公务罪、妨害作证罪、帮助毁灭伪造证据罪.
但对于不构成犯罪的情况如何处理,法律没有规定.因此,办案规则应该明确调查核实权的保障措施.
4.审判监督和执行监督问题.修改后的《民事诉讼法》第208 条和第 235 条规定了人民检察院有权对审判人员的违法行为和民事执行活动实行法律监督,但都缺乏具体规定.
而且,对审判人员违法行为以外的审判活动的监督,也应该予以明确.因此,有必要在总结实践探索经验、整合会签文件内容的基础上,在即将出台的民事检察监督规则中予以具体化,明确监督范围、监督对象、监督条件、监督程序、监督方式、监督效力、监督保障等基本内容.
(二)完善相关制度,减少案外制约
由于最高检对各省的案件情况通报关于民行部分仅反映抗诉和再审检察建议情况,各省级院高度重视对抗诉和再审检察建议的考评.新民事诉讼法施行后,一审抗诉进一步得到规范,省级院因办案力量不足,对抗诉案件考评有所放松,转而将再审检察建议作为考核重点.因此,首先要调整最高检的通报项目,全面反映民事检察办案工作.其次,省级院的考评目标要明确,尤其要防止分市院将省级院确定的目标全部分解给基层院.再次,考评程序要严密,有效防止作假.
比如,基层院为了完成再审检查建议任务,往往会求助法院,对于法院将要决定再审的案件,先由法院裁定驳回再审申请,然后让当事人到检察机关申诉,检察机关以再审检察建议的方式监督,法院启动再审程序.法律运行如同演戏,增加司法成本,损害司法权威,加剧了基层民行检察工作"监督者依赖被监督者"的程度.
关于涉检上访问题,首先要明确民事申诉案件和民事涉检上访案件的标准,以便确定到底应该由控申部门处理还是由民行部门处理.其次,无论是哪种性质的案件,都应该制定相应的终结程序.其中,对涉检信访案件还应该建立有理访和无理访的甄别机制,确定不同的息诉息访和责任追究制度.长期以来,检察机关对上访案件高度重视,往往以一票否决、离岗包案息诉息访等方式处理信访案件,使得工作人员谈访变色,严重影响了民事检察办案工作的正常开展.
(三)尊重司法规律,转变监督理念
长期以来,由于民事检察工作的中心始终是抗诉工作,导致实践中基层院无案子可办,越往上案子越多,称之为"倒三角".
实际上,这种"倒三角"现象是符合诉讼规律、司法规律的.因为检察机关的监督是以法院的生效裁判为指向的,既然法律规定了两审终审,终审裁判当然会集中在中级法院和高级法院,而抗诉制度是上级监督,所以案件集中在省级院和最高检是正常的.既然省级院、最高检案多人少的矛盾是司法规律运行的客观结果,解决的办法只能是增加办案人员.对于法律制度的改变引起的这种必然变化,只能是"接招应对",而不能再试图对制度本身打折扣.本次修改,将对审判人员违法行为和执行活动的监督确定为同级监督,基层院无案可办的状况不复存在.随着民事检察工作的全面展开,各级检察机关的职能和业务量将会趋于平衡.在这种情况下,各级检察机关应该各司其职,各负其责,发挥民事检察监督的合力,共同完成"对民事诉讼实行法律监督"的任务.监督效果从根本上来说取决于监督权的大小、强弱.在司法公信力不高、司法不公频发的形势下,监督就要用最有效的方式,最有力的武器.因此,要顺应司法规律,实现各种监督方式效用的最大化.以不适合的考评指标、法律政策等方式影响民事诉讼法确立的有关制度效用的发挥,必然会违背司法规律,最终损害的是民事检察事业的健康发展.
参考文献:
[1]严浩锋.浅析基层检察院如何做好民事行政检察工作[J].法制与社会,2012,(9).
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