2012年《民事诉讼法》修改,民事执行检察监督制度在我国民事诉讼法中得到明确的承认.也正是由于,只是在法条上确立了民事执行检察监督这一地位,而没有规定具体的操作程序事项,对于司法实践中的人民检察院来说,很多程序的运用还处于摸索阶段.因此,也造成了法检两家对很多问题的看法不能达成一致统一.当前民事执行监督工作虽然取得了一定成果,但是监督实践中仍然还有很多问题亟需解决.
一、民事执行检察监督的方式
监督方式是检查监督权实现的途径,即检察机关经过审查确认执行活动违法后以何种方式要求法院纠正,是民事执行检察监督制度的核心内容.
1990年9月3日,最高院和最高检发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》(以下简称<试点通知>)规定了"检察建议"这种监督方式,新修改的《民事诉讼法》在原有的抗诉作为最主要的民事检察监督方式的基础上,又增加了检察建议的监督方式.新《民事诉讼法》第二百三十五条规定"人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督",该规定只是强调了对执行活动检察院享有检察权,但没有规定具体的监督方式.新《民事诉讼法》第二百零八条第三款规定,"各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议."即除了对生效裁判提出抗诉或再审检察建议外,对其他程序中审判人员的违法行为也可以提出检察建议.但是对于执行阶段能否使用检察建议的方式进行检察监督,仍然没有给予明确的答复.目前在立法条件尚不成熟的情况下,只能把该条解读为授权检察机关发挥能动性对民事执行活动进行监督.在实践中检察机关的监督方式主要有以下几种:
(一)纠正违法行为通知书
当执行程序中出现较严重的违法行为时,检察机关会向执行法院发出纠正违法行为通知书.法院接到检察院的纠正违法行为通知书后,认为意见成立,应当撤销或改正违法执行行为,并告知人民检察院.认为意见不成立,应当向检察院提出书面答复意见.纠正违法行为通知书是一种具有强制性的监督方式.也正是由于这种监督方式明显的强制性,法院执行人员产生的抵触情绪也就较大.
(二)检察建议
对于执行程序中较轻微的违法行为,检察院可以向执行法院发出检察建议,要求执行法院的执行人员予以纠正.检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式.检察建议的优势也是显而易见的,可以节约司法成本,提高诉讼效率,避免讼累,有利于法、检二家协调、沟通和合作.
(三)要求说明理由
检察院在接受执行程序当事人申诉的过程中,认为法院所采取的执行措施有疑问的,可以要求执行法院作出说明,以进一步查明法院所采取的执行行为是否合法.
(四)现场监督
《试点通知》中规定:"人民检察院应人民法院的邀请或当事人请求,派员参加对判决、裁定的强制执行,发现问题,向人民法院提出."现场监督是一种最直接最快捷的监督方式,可以最大限度的减少执行不当和执行违法给当事人和案外人造成的实体权益损害,提高诉讼效率,节约司法成本.
(五)刑事调查
即检察机关发现法院执行人员有涉嫌渎职、贪污受贿、滥用职权、徇私枉法等职务犯罪行为时,依法移送自侦部门予以调查,追究其刑事责任;不构成犯罪的,可以移交纪检部门并积极配合查处.相对于其他监督方式而言,刑事调查是一种最为严厉的监督方式.但对于执行活动中执行人员利用职务犯罪的方式而言,这种监督方式必不可少,如此才能减少执行的司法腐败,维护司法公正,肃清司法队伍,树立司法权威.
除以上监督方式之外,有些监督方式由于最高法与最高检没有达成统一意见,在实践中也未能实施,其中包括如下两项:
1.对执行程序中的裁定进行抗诉.其中矛盾最为突出的体现在1995年8月10日的最高院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》中.文中指出,"根据中华人民共和国民事诉讼法的有关规定,人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围.因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理."抗诉是现阶段民事行政检察监督的主要方式,符合慎重性、救济性的特点,在审判领域是最有效、最有利的监督方式.其中新《民事诉讼法》第二百零八条第一款规定,"最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉.该条款规定在十六章审判监督程序中,其含义不言而喻必然试用于审判中出现的错误判决和裁定,但对于执行程序中能否提起抗诉,我国现行立法还没有明确规定.在实务中,最高院也是对检察机关就民事执行程序中的抗诉设置重重阻碍.
因此,在实践中检察院一般不会以抗诉的方式实施执行监督.
2.人民检察院向人民法院提出暂缓执行的建议.2000年6月30日,最高人民法院在《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中指出:"根据中华人民共和国民事诉讼法的规定,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据."此处,笔者认为检察院违背了谦抑性原则,行检察权之名代法院实施执行权,是对法院执行权的过分干预.既然检察机关经查证认为继续强制执行将会给执行当事人、案外人、利害关系人的利益造成重大损害,就应该尽快通报执行法院,由法院自行决定是否暂缓执行.在《试点通知》中,对民事执行检察监督也作出了相应规范,建立了以检察建议为主的检察监督方式,并在新修订的《民事诉讼法》上得到了确认.此后,遇到同一情形,检察院应以检察建议的方式予以监督,而非径行建议法院暂缓执行.
二、民事执行检察监督的范围
新修订的《民事诉讼法》在总则中规定了民事诉讼检察监督原则,同时第二百三十五条也规定了,"人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督".但由于理论中还有很多研究不够成熟仍处于争议中,学者对这一问题看法又没有达成一致认识,因此在此次修订中,执行监督的范围仍然没有以法条的形式确定下来.
然而在实践中,"执行难"、"执行不公"已成为民事执行的突出问题,其中一个重要原因就是人民法院"执行乱",人民群众对民事执行的满意度也普遍不高,并且强烈要求对民事执行实行检察监督以消除"执行乱",解决"执行难",中央司法体制改革也对此提出了明确的要求.《通知》中第二条就明确规定了以下五种情形人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请对民事执行活动实施法律监督:一是人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的,有正当理由的除外;二是当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请,人民法院在收到书面异议、复议申请后,无正当理由未在法定期限内作出裁定的;三是人民法院自立案之日超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;四是被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;五是人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的.
通说认为执行权包括执行实施权和执行审查权.2011年《执行权配置运行意见》也要求地方各级人民法院执行局应当按照分权运行机制设立与其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门.
执行实施权的范围主要有财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项;而执行审查权的范围主要包括审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的转移等审查事项.对于两种权力的监督应该按照其性质的不同区分对待采取不同的监督方式和方法.对于执行事项的实施权的监督重点应该着眼于执行人员违法行使执行措施和执行人员的枉法行为(其中包括实体法和程序法的范围)以及执法人员的拖延不作为行为.而对于执行审查权的范围,因为其中牵涉法院独立行使权力的问题,因而在监督时应该严格遵守谦抑性原则.执行审查权重在对执行当事人和有关利害关系人对执行实施权的行使有异议的情况进行审查,从而为其提供救济,形成对执行实施权的监督和制约,而执行审查权自身又形成了上一级人民法院异议审查的监督和制约.当上一级人民法院的异议审查不能保障执行当事人和有关利害关系人的合法权益时,或者在法律制度不够完善时,检察机关才能依当事人或者有关利害关系人的申请实施民事执行检察监督权.但监督权的行使必须有一个前提,即当事人或者利害关系人已经穷尽法院内部的监督权利,如此才不至于与检察权的保护形成权利救济冲突,也可避免本就"贫瘠"的司法资源造成浪费.
参考文献:
[1]韩索华,于伟香.民事执行检察监督范围、方式研究.中国民事诉讼法学研究会2013年年会论文集.
[2]韩静茹.民事检察制度的体系化革新.国家检察官学院学报.2013(3).
[3]全国人大常委会法制工作委员会民法室主编.民事诉讼法法立法背景与观点全集.法律出版社.2012.
[4]戴萍,赵靖.论民事执行检察监督程序的构建.中国民事诉讼法学研究会2013年年会论文集.
[5]沈志先主编.强制执行.法律出版社.2012.
