一、公用企业存在垄断的内在原因
（一）公用企业的涵盖范围及垄断行为
公用企业与公众的生活息息相关，范围涵盖供气、供电、供水、供热、邮政、电信、交通运输行业等，属于自然垄断行业的一种，为人们提供普遍需求的基本产品和服务。我国公用企业大多通过网络或网络经营相关的其它基础设施进行，其提供的公共产品和公共服务具有可靠性、稳定性和安全性，能够广泛满足社会大众的普遍需求。公用企业的经营核心在于实现企业效益和公共利益的平衡。
我国自改革开放以来，自然垄断行业大都具有浓重的行政化色彩。由于其行业的垄断特征，导致经营者之间没有竞争的压力，因而使其产品和服务的价格持续高升，公用企业的垄断行为呈现出不同的表现形式。
（1）保险业垄断行为的表现
随着人们对自身健康的重视和对风险投资的逐步接受，保险行业越来越有利可图。中国的保险事业起步较晚，为发展壮大，保险公司选择与其他垄断性经营者联合实施强制保险，甚至也政府有关部门联合实施。保险公司利用其自身依法具有理赔独占地位，指定他人购买某种商品或者接受某种服务的现象屡见不鲜。
（2）金融业垄断行为的表现
近年来个人住房、汽车贷款飞速发展，商业银行抓住消费者的贷款心理，强制借款人全额抵押贷款，并规定抵押人必须与担保公司签订抵押担保合同和向担保公司交纳0.8%-1.0%的担保服务费。有的商业银行甚至强制借款人购买其指定的保险，例如强制个人住房借款人购买抵押房屋财产保险，或强制借款人购买其指定的财产或人寿保险。
（3）供电业垄断行为的表现
如果说保险业和金融业对于一些消费者还可能不会涉及，那么供电行业则是无法避免的。供电业垄断大多表现为强制用户租用其指定的经营者提供的电表箱，或购买其指定的经营者提供的配电柜、计电柜，并交纳一定的费用；更有甚者，强制用户交纳用电保证金或购买用电保险，严重侵害了消费者的自主选择权。
（4）邮电业垄断行为的表现
尽管近两年私人快递异军突起，中国邮政依旧具有龙头地位，经营范围涵盖运输、信件、快递等，具有长期垄断的历史。邮电行业的垄断大多有如下表现：强制用户使用保价邮寄；强制多收取用户邮政快递费用；强制用户接受其电话维修服务；强制用户交纳话费预付款。
保险、金融、供电和邮电行业的垄断是极具代表性的，除此之外，供水、燃气、铁路公路运输等行业都存在不同程度上自然垄断现象。这些强买强卖、强行搭售、格式合同、追诉困难等垄断行为形式侵犯了广大消费者的知情权、选择权和依法求偿权，违反了公平交易原则和市场竞争机制，危害性极大。
（二）公用企业垄断合法化的内在原因
公用企业产生上述诸多垄断行为与我国始终未将竞争机制导入公用企业密切相关，因此，对传统公用企业合法垄断理论予以反思并检讨，有助于打破我国公用企业垄断，寻求经济效益与消费者权益保护的平衡点。理论界一直将公用企业作为反垄断的除外来看待，其正当性依据主要有三：一是经济上的自然垄断；二是政治上的公共利益保护；三是资本实力上的竞争不可能。
然而，近些年公用企业的行政化色彩日益浓重，其法定性在引入市场机制后，凭借独占的优势地位，不断扩张，部门利益、行业利益明显大幅度膨胀。这一情况严重损害了消费者利益，违背其设立和立法的初衷，因此应对共用行业的垄断行为进行必要的规制。
二、我国共用企业垄断现状与侵犯消费者合法权益现象
（一）我国公用性自然垄断行业的现状
进入20世纪90年代以后，我国政府的微观规制在自然垄断行业效果不佳，无论是作用范围还是作用程度都存在缺陷，改革开放后的自然垄断行业表现出如下特点：
第一，行政化现象日益严重。电力、水力、邮政行业的实际运营中，政企分离改革的效果并不明显，自然垄断行业大多照搬行政机关管理模式，陷入官僚作风浓、运营成本高、行业效率低的普遍困境。行政化的经营和管理模式，阻却了市场竞争机制的引入，极易导致垄断。
第二，公用企业依靠垄断获得高额利润。竞争压力在这些部门并不明显，许多经营者由于无提高效率的动力和压力，在一定程度上放任技术停滞和效益低下的问题。长此以往，使一些自然垄断行业产品、服务质量较低、价格却相对较高，与国际水平相差较大，也无法满足消费者的需求。
第三，信息不对称，价格不合理攀升。政府部门对共用行业的各种信息了解是浅显的、片面的，使政府对自然垄断行业的价格管制极易流于形式，从而导致价格管制失灵。一些自然垄断行业的产品和服务价格持续攀升，迫使广大消费者不得不以较高的价格购买，最终造成社会收入分配扭曲，降低社会福利水平。
（二）侵犯消费者合法权益现象分析
随着市场经济的日益深化，一方面由于生活需求消费者对市场交易的依赖加深；另一方面多变复杂的交易环境，使消费者相对于实力雄厚的自然垄断行业难免处于弱势地位，其合法权益很容易被侵害，具体体现在以下几个方面：
（1）侵害消费者的安全权
安全权是消费者权益保护中最基本的权利，它是指消费者在购买、使用商品和接受服务时所享有的人身、财产安全不受损害的权利。公用性自然垄断行业大多关系国计民生，与人们的生活息息相关，它所提供的商品和服务必须是安全可靠的，要能保障消费者的生命健康和财产安全。然而，公用企业缺乏竞争，具有独占性，没有市场竞争压力的引导，其提供的商品或服务的质量很可能无法保障。
例如供水公司为降低成本、牟取高额利润，对污水的清洁处理不按标准进行，消费者又无法选择其他供水机构，最终威胁到消费者的生命健康和财产安全。
（2）侵害消费者的自主选择权
自主选择权也是消费者权利保护法中明确规定的基本权利之一，是指消费者享有的自主选择商品或服务方式的权利，包括自主选择提供商品或服务的经营者、自主选择商品品种或服务方式、自主决定购买或不购、接受或不接受任何一种商品和服务的权利。
市场竞争状态下，消费者可以对商品或者服务进行比较、鉴别和挑选，随意选择物美价廉的商品，保证自己的意愿自由。然而在垄断状态下，消费者不得不购买垄断者所提供的商品，接受指定的服务，这些商品和服务大多不可选择，可能会出现自然垄断行业的经营者滥用市场支配地位强制消费者与其交易，搭售或者附加不合理交易条件的现象。前文所述的供电行业强迫消费者购买其指定的配电箱等设备，就明显侵犯了消费者的自主选择权。
（3）侵害消费者的知悉权
消费者的知悉权，又称获取信息权、知情权或了解权，它是指消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。主要包括要求经营者提供商品的性能、规格、售后服务等有关情况，保证在知道真实情况的前提下自愿公平地进行交易。可以说，知情权是消费者自主选择权的前提和保证。
但是，随着市场经济的发展产品结构和功能不断复杂化和国际化，普通消费者的经验与常识在正确判断和使用商品、服务方面所起的作用越来越有限，限制了消费者对商品和服务的了解。与此同时，资本集中导致了市场的垄断，垄断又进一步破坏消费交易中消费者与经营者之间的力量对比，更严重的削弱了消费者接触真实信息的能力，处于相对的劣势地位。如果这些垄断行业的经营者为了牟取暴利，提供低质的产品或服务，消费者又缺失了解真实情况的途径，这就极易导致消费者知悉真情权受到侵犯。
（4）侵害消费者的公平交易权
平等、公平、诚实信用是市场交易的三大基本原则和价值理念。公平交易权是基本原则在消费者权益中的重要衍生，它指消费者在购买商品或者接受服务时所享有的获得质量保障和价格合理、计量正确等公平交易条件，同时有权拒绝经营者的强制交易行为的权利。
独占性公用企业凭借其垄断地位，极易滥用市场支配条件，违背“公平”、“等价有偿”的原则，往往随意定价、滥收费用。公用企业行业作为一个关系国计民生的特殊行业，其所提供的商品和服务与人们日常生活密切相关，其定价不能为所欲为，更不能单单倾向于生产者的利益，而应首先考虑消费者的合法权益，价格不宜过高，应与广大消费者的经济承受能力和社会经济水平相适应。
现实中，水电企业不按标准收费、火车和飞机票价时涨时落，随意性很大等，直接影响到消费者的利益得失，也影响市场的稳定、秩序和效率。
三、规制公用企业垄断现象的必要性
（一）WTO体制下我国公用企业反垄断的现实必要性
我国基础设施等公用企业自建国以来秉承垄断经营的管理体制，计划经济时代这种垄断模式具有高效率的显著优势，其存在具有合理性，但伴随市场经济体制的日益深化，其社会弊害逐渐显明：公用企业行政化现象严重；价格制定极不合理；行为极不规范和合理；公用企业因垄断经营造成的低效率运作已成为严重制约我国经济发展之重要瓶颈。
WTO体制下的竞争规则的重要方面之一就是对垄断的规制，然而目前我国的公用企业仍然存在严重的垄断现象，无法适应国际的游戏规则，在进出口贸易中损失严重。其冲突之处表现在以下几个方面：
（1）违背WTO的基本原则，特别是公平竞争原则
在WTO的基本框架下，公平竞争原则是指成员方应避免采取扭曲市场竞争的措施，纠正不公平贸易行为，在货物贸易、服务贸易与贸易有关的知识产权领域，创造和维护公开、公平、公正的市场环境。然而我国的电力、电信、铁路等服务领域相对闭塞，不引入市场竞争。
WTO鼓励各成员相互开放服务贸易市场的初衷，旨在逐步为外国的服务或服务提供者创造市场准入和公平竞争的机会，在《服务贸易总协定》中有突出体现，防止滥用垄断地位。基于此，我国的公用企业开放程度及经营的状况都有待提升，以适应经济的发展，与国际接轨。
（2）反公用企业垄断立法与WTO体制下的竞争规则难以衔接
迄今为止，我国关于反公用企业垄断的立法少之又少，2008年之前只有《反不正当竞争法》、《电力法》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等几部零散的法律，其后制定的《反垄断法》对公用企业的规定也少之又少。《反垄断法》被誉为经济生活的大宪章，是对垄断行为进行全面规制的最基本的法律。各国的反垄断法在影响国内市场的同时，也对国际经济贸易秩序产生直接或间接、积极或消极的影响。通过此法，一方面我们可以规制国内公用企业的垄断行为，另一方面可以利用此法对国外企业不利于我国公用行业的垄断行为进行法律规制，从而保护我国的经济利益不受损害。随着公用企业的不断扩张，为应对世界市场挑战，只有在公用领域导入竞争机制，制定符合我国国情和司法实际的反公用企业垄断法立，才能有效规制公用企业运行。
（二）垄断性公用行业实现消费者权益保护的必要性
公用性自然垄断行业的消费者权益保护具有其特殊性，突出表现为公益性和不可选择性的特征，这些行业凭借垄断地位获取高额利润，极易导致行业行政化现象，由于缺少竞争压力，往往效率低下，出现产品或服务质量低、价格高的现象，侵犯消费者的合法权益。
首先，消费者权益保护更难实现。若是非垄断行业，如果医药、餐饮、教育培训等行业侵犯消费者的合法权益，消费者完全可以选择其他同类商品取而代之，也可以通过各地消费者协会进行调解或开始诉讼行为，维护自身的合法权益。而这些在公用性垄断行业中是难以实现的。
其次，法律规制不健全。近年来出现的“方便面联合涨价案”、“绿豆囤积案”等，引起了社会的广泛关注，这些行业的垄断行为侵犯消费者合法权益，会受到《反垄断法》、《消费者权益保护法》等相关法律或行政管理部门的制裁，终将不复存在，消费者权益从而得到彻底保护。然而由公用企业垄断导致的市场价格波动，具有广泛性和行政性，难以通过普通法规制，最终侵犯消费者合法权益。
最后，公用性垄断行业对消费者合法权益侵害的案件屡见不鲜。例如周泽诉中国移动通信集团北京有限公司、中国移动通信集团公司违法向消费者收取费用的案件。
四、公用企业中消费者权益保护的法律建议
基于公用企业垄断的弊端，相应的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：
第一，公用企业垄断法律规制的制度基础不完善。公用企业实现反垄断必须具有良好的法律和政策基础，完善的公用企业反垄断法律规制还未建立。在反垄断制度不健全的情况下，竞争性环节难以引入，管制制度无法避免过渡性，加之我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，公用企业垄断法律规制不具有良好的法制和制度基础。
第二，缺乏充分的反垄断预警系统。在反垄断的法律规制中，充分的信息提供至关重要，他可以帮助立法者和执法者理智决策，建立体系健全、科学的规制手段。信息系统由相关利益群体的意见构成，这就要求决策层在制定和执行公用企业竞争政策时，积极主动地听取消费者、企业和相关专家学者的声音。切忌刚愎自用，或另有他谋，防止决策程序过于封闭，有效避免出现决策错误，损害消费者的合法权益。寻求公用企业经营与消费者权益保护的法律平衡，法律对策是关键也是首选，可从以下几个方面进行立法完善：
（一）垄断经营与自由竞争并举
为了照顾特定行业发展规模和平衡地区经济的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制。把公用企业的不同环节进行区分，强调自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去。但这并不意味着政府和法律的放松控制。
应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割，防止垄断经者滥用垄断经营权。除此之外，也可以尝试对垄断业务的经营权进行招标方式进行概括竞争形式，特许期间主管部门负责全面考察，经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者，保持市场的竞争力和活力。
扩大竞争性业务的范围，促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理。在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。
（二）行业立法与专门立法并举
针对公用企业各领域的特征，立法部门可制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，针对不同的行业部门、经营特点、市场秩序进行分别规制，对市场的准入条件、服务质量和定价等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。
勇于大打破地方保护主义，对于市场失灵要政府积极干预，只允许一定限度内的垄断。针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开。最关键的是制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。
（三）提高消费者在公共产品中的影响力
出了必要的引入市场竞争机制和完善法律法规之外，还应完善听证制度，采取问卷调查、网上投票等多种形式，使消费者对关系其切身利益的公用产品价格中存在的问题发表意见，这样可以使确定的价格具有合理的标准，符合消费者的利益，尽量减少可能发生的纠纷。
除此之外，要发挥消费者群体的作用，他们既是市场的重要主体，也是价格的最终承受者，更是权益容易受到侵犯的群体。保障消费者对公共产品定价的参与权。首先，要规范政府的经济权力，保证政府行为的透明化、公开化和法治化。其次，建立一种政府、经营者和消费者之间的公共谈判机制，明确而详尽的规定运作程序。
还应发挥消费者协会的保护职能，向消费者提供信息和咨询服务、受理消费者的投诉、支持受损害的消费者提起诉讼等，让消费者从足够多的信息中增强主体意识，学会自我保护。
参考文献：
[1]刘素芝。论反公用企业垄断之立法完善[J].当代法学，2001,（6）。
[2]薛治国。公用企业垄断模式的非理性的成因及立法研究[J].当代法学，2000,（1）。
[3]曹博。公用企业竞争与管制立法问题探析[J].法学，2000,（6）。
[4]郑少华。论中国公用企业垄断行为的法律调控机制[J].华东政法学院报，2002,（2）。
[5]尹世杰。加强保护消费者权益全面建设小康社会[J].南方经济，2004,（2）。
[6]刘姝莉。论WTO体制下我国自然垄断的法律规制改革[J].科技情报开发与经济，2007,（24）。
[7]田春苗。我国消费者权益保护现状及其完善[J].甘肃联合大学学报，2008,（1）。
