领导力论文第六篇：以领导力建设带动执行力提升
摘要：传统“决策—执行”二分法逻辑无助于化解政策执行困境，全面落实改革政策要突出以领导力建设带动执行力提升。要充分认识到领导活动是贯通决策与执行的关键，卓越领导力是消解执行梗阻的保障，应准确把握领导与执行的共生关系。以促进执行为目标，新时代领导力建设要重点提升组织整合能力、目标凝聚能力、资源汲取能力、政策学习能力和风险防控能力。
关键词：新时代; 政策执行; 领导力; 执行力;
An Analysis of the Leadership Construction of Strengthening Executive Power
党的十八大以来，我国先后出台了1900余项改革决议、方案和举措，全面深化改革进入攻坚期。***多次强调，“改革重在落实，也难在落实”，要“一分部署，九分落实”，“把抓落实作为推进改革工作的重点”。可以说，政策执行得好坏直接关系到改革成败。一般认为，推动政策执行要加强执行力建设，但本文认为，巩固和强化领导力对政策执行同样重要，必须着力加强面向执行的领导力建设。
一、以领导力建设带动执行力提升
在传统研究视域中，领导和执行是两个相对独立的研究命题，两者作为组织行为的两种基本类型分属不同的研究主旨。其中，领导研究关注以决策为主要形式的领导职能和以施加影响为表现的领导过程，从而将领导力解构为决策力和影响力的总和；而政策执行研究则长期以来基本遵循从决策到实施的逻辑进路，关注执行作为决策后实施行为的专门功能，着重强调政策目标在执行过程中的贯彻，突出执行对既定计划方案的忠实履行。因此，执行是相对于决策而言的一种服从性活动，而执行力建设也就导向对执行意愿的激发和对执行过程的监督控制。
领导与执行在研究上的分野实际上映射了“决策—执行”二分法的惯性思维。按此逻辑，决策与执行的分化天然映射着领导与执行的分化。其中，领导对应决策，行使决策权；而执行是实施行为，与行政性执行权相匹配。实践者也经常按照二分法的常理逻辑开展工作。然而，看似简单明了的二分法是对现实世界的曲解，它不仅忽视了领导与执行的辩证关系，也无助于化解政策执行的种种困境，终将制约执行效能的提升。现在我们必须超越“就执行论执行”的狭隘思维，充分认识到领导力对政策执行的支撑作用，认识到加强领导力建设也能带动执行力提升。
首先，领导活动是贯通决策与执行的关键。从决策到执行绝非一条坦途，因为决策后并不会自发启动执行动作，还需要特定的触发机制。决策意图还需要转化为对应的执行话语和行为，特别是形成与目标价值一致的专业化的执行计划。执行者有选择和适用政策条款的再决策机会，即自由裁量权，因而政策执行者并不是在刻板地“照章办事”，而是在贯彻政策目标时拥有根据“在场情景”采取应对措施的自主性。任何一个衔接环节出了问题，都可能导致决策与执行的背离。实际上，这种背离是当今世界各国都会面临的难题，而差别主要在于领导力的强弱。也就是说，预防和化解执行背离的关键取决于领导活动的有效性。我国全面深化改革从一开始就强调打破利益藩篱，原因就在于利益藩篱严重削弱了组织领导力，从而阻碍改革政策的落实。卓有成效的领导活动本身就是贯彻决策意图的载体，能够及时发现和矫正执行偏差，引导组织为实现共同目标采取相向行动。实践已经充分表明，领导力就是凝聚力，领导力在组织内越是能够渗透、传递，就越容易形成高效一致的执行氛围以及集体行动；相反，领导力越是弱化，越容易出现执行背离决策的情况，政策失真、空转、搁置的情况也就在所难免，甚至出现“政策出不了中南海”的现象。因此，维持并不断强化领导力是推动政策落实的前提条件。
其次，卓越领导力是消解执行梗阻的保障。除了主观因素，政策执行梗阻还源于客观条件的限制，执行资源充足与否直接影响政策的可实现性。高素质的执行人员和团队、财政资金、基础设施等都构成执行必需的资源。然而，资源稀缺是一种普遍现象，全球范围内各国政府都面临“勒紧裤腰带过日子”的相似处境，20世纪80年代末席卷全球的新公共管理改革运动正是试图通过“重塑政府”来应对这一困境。可以说，当今时代竞争的重心不在体制而在能力，核心是卓越领导力的塑造，根本任务是提高资源紧张状态下治理的有效性。从这个层面上来说，领导不仅仅是命令和控制，更是服务和保障，领导力高低直接表现为创造机会和条件推动政策倡议转化为实际效果的执行能力。“国家政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家或制度的能力。”[1]对于国家治理而言，卓越领导力体现为政权力量，这就意味着组织要善于创新手段、攻坚克难，善于优化重组、扬长避短，创造性地解决公共问题和更高效地提供公共服务。过去几年，我国改革政策呈井喷式增长，为政策执行勾勒了新愿景、提出了新要求。地方政府不仅要加紧消化吸收各项新政策，也要着力应对资源紧张的考验。基于此，领导活动要尊重科学规律、正视客观实际，既要善于下任务、加压力，更要积极出谋划、找路子，帮助消除政策执行中的各种阻滞因素，为改革措施落到实处保驾护航。
再次，领导力与执行力具有共生关系。领导力与执行力不是彼此分离的，而是相互支撑、互为条件的。在现代组织基本架构中，每一个层级节点都对上承担着执行职责、对下发挥着领导职能，每个层级对下的领导力以实现对上的执行力为合法性，任何层级对上的执行力也必然依赖于对下的有效领导。***提出，要激励干部担当作为，加强学习和调查研究，创造性贯彻落实党中央方针政策和工作部署。“担当、创造、贯彻”这些表述勾勒了领导与执行一体两面的关系。领导干部担当作为、创造性发挥的目的不是别的，正是贯彻落实。谨记这一点，才能处理好积极性与正确性之间的关系，明确领导力提升的方向。从这个角度来说，领导力是体系化、结构化的组织力量。这就意味着，领导力不是空中楼阁，它根植于协调顺畅的体制制度；领导力也不是宣传口号，它蕴含于行之有效的机制、措施和手段之中。因此，着眼于政策执行来推动领导力建设是必要的，也是可行的。
二、新时代领导力建设的重点
新时代呼唤全面夯实领导基础，以促进执行为方向拓展领导力建设的广度和深度。为此，要着力提升五大能力。
第一，组织整合能力。组织是一切活动的基础，又是领导活动的基本对象。推进政策执行要着力提升组织整合能力。组织整合包括内部整合和外部整合两个维度。内部整合要促进组织政令统一、指令顺达、分工明确、权责一致。在纵向上要着力优化层级间关系，如央地关系、省以下领导体制等。在横向上要着力调整府际关系和部门结构，既理顺跨域治理体制机制，又尽量根据公共事务之属性划分机构类型，推进整体性治理。外部整合重点在政府、市场与社会间关系的重塑，方向是协同合作，这是国家治理体系现代化的题中应有之义，也是领导干部顺应新时代要求重点提升的工作能力之一。领导者对组织整合工作要常抓不懈，既要善于依靠制度、完善制度，利用制度刚性推动各项工作落到实处，也要常抓机制渠道优化，积极调动各方力量，化分散为统一，化竞争对抗为集体行动，有意识地培养在多方政策行动者参与下把控局势、汇聚力量、引领航向的能力。
第二，目标凝聚能力。新时代推动政策落实要在目标凝聚上下功夫，重点要做好三方面工作：其一，谋求共识。谋求共识既是寻求共同目标的过程，也是争取最广泛支持的过程。多元社会带来需求和认识的多样化，这就更需要领导干部突破封闭僵化的思维困境，广开言路、多方倾听，找到最大公约数，画出最大同心圆。其二，凝练指令。指令是基本的领导工具，目标只有转化为政策指令才能有效执行。模棱两可、含糊不清的指令不仅不利于执行者准确把握政策意图，更为扭曲政策意图创造了空间。因此，领导活动要精于设计和完善指令系统，在科学研判的基础上做到详细规划、精准制策。其三，树立信念。从理论上来讲，公共政策本质上是信念体系驱动的社会计划，政策竞争的核心是信念竞争。***视察贵州时提出，领导干部要把理想信念时时处处体现为行动的力量，树立起让人看得见、感受得到的理想信念标杆。树立信念杆标就是要塑造共同的目标追求，也就是要激发执行者和政策受众高效一致的政策实践。
第三，资源汲取能力。我国改革开放已经积累了相当的资源，然而，与全面建成小康社会的艰巨任务相比，我国的资源瓶颈问题仍十分突出，大规模改革行动更是加剧了资源紧张性，因此，必须将提升资源汲取能力纳入领导力建设体系。资源汲取不同于资源节约，其核心目标是通过积极作为促进资源有机扩容，尽可能为任务落实创造条件。为此，领导干部要学会主动出击，妥善吸纳、使用和整合各方资源，既做到精打细算，又善于巧借东风。资源汲取的重点有三个方面：其一，合法盘活资源，即以实现公共利益最大化为价值规范，在合乎法律法规的基础上，通过市场机制对公共资源进行集聚、重组和营运，实现资源滚动增值，最大限度地盘活存量，也就是以经营方式激发组织资源自我增长。其二，合理配置资源，在组织内部优化完善资源分配体制机制，以权责一致为原则建立平衡的收支循环系统，尽量做到每个层级都能获得与其任务量相匹配的资源供给。其三，合作调动资源，摒弃政府一家垄断公共事务的思维，树立“掌舵而非划桨”的意识，推动开放公共服务供给体系，积极引导和争取市场、社会中的有识主体参与公共事务，调动各方资源共同投身改革伟业。
第四，政策学习能力。政策学习指的是一种根据过去政策的结果和新的信息来调整政策目标和技术的刻意尝试，以更好地实现政策的最终目标，其基本目的是建立持续性的知识汲取并维持政策创新活动。[2]实践证明，学习能力越强的组织，适应力越强，找寻最佳政策方案、开发政策工具和发现并消除执行梗阻的能力也越强。在我国，提升组织政策学习能力可以从横纵两个坐标展开。在横向上，要加强自我学习和府际间学习。我们党自十六大以来建立的中央政治局集体学习制度就是一项自我学习的典范。同时，以试点为媒介，在地区和部门间建立政策共享、经验分享的府际政策学习机制，这也是缩短试错历程、提高政策执行成功率的重要途径。在纵向上，要强化上下级间的互动学习。上级部门要了解掌握下级执行政策时遇到的新问题、形成的新经验，动态调整政策计划和执行方案；下级机构要通过持续不断地向上学习，准确把握政策制定的原始意图和完整内涵，防止曲解、错配，从而提高政策执行的准确性。从实践来看，针对供给侧结构性改革中曾出现的供给侧与需求侧之争，中央及时加强政策解读，推进方案优化，使地方在执行政策时明确了“结构性”的意义。在精准扶贫中，针对一些扶贫措施失效问题，中央政府随即明确了“扶贫先扶智”等改进举措。这些都是上下级间有效开展政策学习的成果。当然，领导者和领导干部集体要树立学习意识，养成学习习惯，关键还要把学习制度建立起来、完善起来，摒弃“学习是上级的事，与我无关”的错误思想，在各级组织中推动政策学习广泛开展。
第五，风险防控能力。全球已步入风险社会，而转型期更是高社会风险期。政策执行是风险聚集的高发领域，一方面是因为执行是风险转化为危害的主要场域，另一方面是因为执行不当可能放大甚至制造新的风险特别是社会冲突风险。因此，无论是政策落实还是社会稳定，都迫切需要加强组织的风险防控能力。领导干部是风险防控的第一责任人，要紧扣执行风险点培养三大能力，即风险预警能力、风险减除能力、危机处置能力。风险防控的第一要素就是预警。切实提高风险预警能力即必须在政策制定和执行前准确预估风险，特别是要推动社会稳定风险评估常态化。找准了风险因素，领导者更要树立主动减除风险的意识，尽早将重大风险消灭在萌芽状态，同时着手缩减承灾体的范围，提高抗风险能力。一旦危害事件发生，则要及时终止危机、控制损失并规划未来发展，为消除潜在的类似风险创造条件、提供经验。
参考文献
[1]福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].郭华，译.上海：学林出版社，2017:19.
[2] HALL P A.Policy Paradigms, Social Learning and the State:The Case of Economic Policy-Making in Britain[J]. Comparative Politics,1993(3):275-296.
