摘 要： 退休权是宪法确认的公民基本权利, 但我国现行的法定退休年龄因性别差异而作区分, 这与宪法平等权的要求不符。近年来, “同龄退休”的呼声在全社会日渐响亮。党的十八届五中全会提出了“出台渐进式延迟退休年龄政策”, 为实现同龄退休提供了契机。故在肯定男女同龄退休可行的基础上, 借鉴域外退休制度的有益经验, 提出符合国情的同龄退休可行方案。
关键词： 退休权; 平等权; 性别平等; 同龄退休;
一、问题的提出
退休, 是关乎国计民生的大事。《宪法》高度重视公民退休权的保障, 在第44条确立了我国的退休制度。虽然该条仅将企事业组织与国家机关工作人员列为退休主体, 但学界普遍认为退休权作为宪法保障的公民基本权利, 其权利主体本应涵盖所有的劳动者, 并且权利主体享有的权利内容应具有平等性。[1]法律理应依据社会的变迁作相应完善, 而有关退休这一基本权利的法律更不例外。关于现行退休制度如何完善的讨论源源不断, 而其中争议最多的便是男女同龄退休问题, 这涉及如何解决退休制度与宪法平等权的冲突问题。
现行《宪法》第33条第2款确立了公民的一般平等权, 其内涵包括同种情况同种对待、不同情况区别对待、合理的差别对待以及禁止歧视, 第48条规定了作为特别平等权的男女平等权虽说以男性标准作为参照的表述方式如今值得商榷与反思, 但所体现的男女平等要求显而易见。
尽管宪法对男女平等权进行了强调, 但诸多细化退休制度的下位法仍然针对性别差异对男女法定退休年龄做了“区别对待”。目前的法定退休年龄以《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》与《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》 (国发[1978]104号) 中的规定为准, 即“男年满60周岁、女干部年满55周岁 (女工人年满50周岁) ”。女性比男性早5-10年退休的规定在当时是权衡男女家庭负担、生理结构、平均寿命、教育程度等多方面因素后妥协的结果, 以保障男女在退休领域的实质平等。
但形式上的不平等注定引来“性别歧视”的质疑, 呼吁“同龄退休”的声音必然响起。2002年2月19日, 高亚森向江苏省政协八届五次会议提交了《关于男女同龄退休的建议》的提案, 发出了“同龄退休”的第一声呐喊;此后于2005年又发生了“退休平等权第一案”, 周香华先后向相关部门提出仲裁申请与诉讼请求, 理由是中国建设银行平顶山支行“属于退休歧视、违反宪法“。[2]尽管最终她的诉求没有得到法院支持, 但再度引起了全社会广泛对于男女差龄退休是否公平的审视。
2015年党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》 (下称“十三五规划”) , 其中明确提出要“出台渐进式延迟退休年龄政策”, 2017年10月的中共十九大报告中又强调了“坚持男女平等基本国策”, 解决退休年龄与平等权冲突的珍贵契机已经出现。但原定于2017年推出的退休方案仍未面世, 可见改革依旧存在一定阻力且方案的设计存在难度, 故本文试图提出男女同龄退休的可行方案供改革参考。
二、相关的理论争鸣
自上个世纪九十年代起, 退休年龄存在的问题就初露端倪, 不少人士对制度设计有所质疑。进入二十一世纪后, 女性意识进一步觉醒, 因退休产生了大量性别歧视纠纷, 引起了学者对是否应当实施同龄退休的讨论。
少数学者反对同龄退休并从不同角度予以论证。有学者经过数据分析后提出, “近几十年来, 我国人口预期寿命的提高并不表明老年人口的余寿也有大幅度的提高, 相反老年人口的预期寿命提高的幅度很小, 加之我国人口的健康预期寿命也比较低, 提高退休年龄的这方面根据不足。”[3]有学者认为, “这种‘差别待遇’就是给予女性以更多特殊的保护。相反, 如果让女性和男性在劳动领域里享受完全相同的权利和义务, 则女性的地位难免如‘烛烧两头’, 比男性的地位更加艰辛。”[4]
更多的学者支持同龄退休, 这始终是学界的主流观点。如有学者认为, “退休制度中妇女比男性早退休的规定是“直接导致女性在各方面的不平等”的重要因素, 因此, 改革现行退休政策, 统一男性和妇女的退休年龄, 是最终实现男女平等的重要途径之一。”[5]有学者提出, “纯粹基于性别进行分类的男女不同龄退休制度存在违背宪法上的男女平等原则的嫌疑, 应该进行修改, 实现男女法定退休年龄的统一化。”[6]有学者立足国际视角, 指出“近10年来, ‘男女退休年龄不平等’一直是国际社会批评中国未能很好地履行国际承诺、执行联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》和第四次世界妇女大会《行动纲领》的主要例证, 且对于提高我国的国际声誉十分不利。”[7]
可见, 是否同龄退休的争议源自于学者们对男女平等在退休领域适用形式的看法有所不同, 反对者认为男女生理、心理方面的差异不容忽视, 将差龄退休视为实质平等的体现;而支持者则认为我国目前在退休领域已具备实现同龄退休这一形式平等的条件。
实质上的平等权仅仅是现代宪法对形式上的平等原理进行修正和补足的原理。[8]法治发达国家普遍以形式平等为先, 实质平等作为补充。若具备形式平等的条件, 差别对待则会构成歧视。
1978年进行退休年龄的立法时, 因建国初生育未受到限制, 女性在50岁左右就需要承担繁重的抚养义务, 且受教育程度普遍低于男性, 出于对诸如此类因素的考虑, 赋予女性早退休的特权符合实质平等的要求。而社会经过四十年的发展, 作为当年立法依据的事实已发生深刻变化, 女性与男性在各方面的差异逐步缩小, 在社会工作的承担上趋于平等, 继续坚持差龄退休的做法不再符合实质平等, 同龄退休是大势所趋。
退休年龄的模式如何构建成了当务之急。国家“十三五规划”提出的“出台渐进式延迟退休年龄政策”为制度设计指明了大方向, 但具体内容仍在商定之中。一些学者提出了自己的意见, 如“以劳动年限为基准构建多层次弹性退休年龄结构”[9];如“适当区分不同的职业与人群, 适用不同的退休年龄制度”[10];又如“将延迟退休年龄纳入法治化的轨道”[11]等。
但毕竟学界此前更侧重于讨论延迟退休的必要性与可行性, 对具体方案的思考尚未充分, 制度设计仍有很大的设想空间。此时不妨对域外退休制度进行考察, 从中汲取有益经验。
三、域外退休制度改革的经验借鉴
随着老龄化浪潮在全球兴起, 改革退休制度已成为共识。各国都纷纷根据国内情况对退休制度进行了调整, 其中作为大陆法系典型国家与英美法系典型国家的德、美两国的改革情况备受关注。
(一) 德国的退休制度
退休制度在德国语境下具有特殊性。德国与我国不同, 其劳动者领取养老保险金的行为与退休制度挂钩但不等同, 养老保险金的领取不以退休为前提。此外, 德国的退休制度是制度的复合体, 主要由社会保障制度和劳动力市场制度组成。复杂的退休制度决定了德国存在多样的退休渠道, 包括标准退休渠道与弹性退休渠道在内共五种。
根据标准退休渠道, 1992年前德国标准退休年龄为男性63岁、女性60岁。1992年的《养老金改革法》将退休年龄自2001年起统一延迟到65岁并严格控制提前退休的条件。实际上, 德国在1996年便将退休年龄统一延迟至65岁。[12]2007年, 德国联邦议院和联邦参议院先后通过了自2012年起将退休年龄提高到67岁的法律, 将延长的2年分为24个月, 前12个月用12年过渡, 每年在上一年基础上推迟1个月退休, 后12个月用6个月过渡, 使退休年龄在2029年提高至67岁。[13]
德国亦是实行弹性退休的代表国家。改革前, 缴费满35年的劳动者最早可在63岁领取养老保险金, 由于养老保险待遇本身没有经过精算调整, 因此劳动者选择提前退休更有利。1992年的养老保险改革增加了养老保险制度的精算公平性, 并鼓励延迟退休。首先, 劳动者可选择在62-67岁之间领取养老金。其次, 养老金计算公式中引入了精算调节因子, 65岁之前退休, 每提早退休一个月, 养老金减少0.3%;每延迟退休一个月, 养老金增加0.5%。[14]
(二) 美国的退休制度
美国虽然是制定社会保障法律的先行国家, 但即收即付的养老保险制度无法应对老龄化的冲击。改革退休制度势在必行, 而法定退休制度和养老金领取年龄规定是改革中的两大重要内容。
20世纪初, 美国规定了法定退休年龄并在劳动力市场不断完善的过程中逐步修改法定退休制度。1978年, 美国修改《就业法案反歧视年龄规定》, 将法定退休年龄提高到70岁。国会在1986年修改该规定, 除特殊行业外, 禁止根据年龄对职工实行强制退休, 这实际上废除了法定退休制度。
为防止法定退休制度废除后引发提前退休的热潮, 美国采取了多种措施提高正常退休年龄。
1935年美国社保制度建立之初, 领取养老金的年龄为65岁。1956年社会保障修订法案将女性最早领取养老金的年龄限定在62岁, 1962年改革法案将男性的与女性的统一并严格限制提前退休。自1961年起, 不论男女正常退休年龄都统一为65岁。
1983年, 美国的社保修订案计划从2000年起将劳动者的退休年龄延长至67岁, 并针对各年龄段采取不同措施, 具体包括:出生在1937年-1942年的每年推迟2个月退休, 出生于1943-1954年的退休年龄为66岁, 1955年后出生的每年推迟2个月退休, 出生在1960年及以后的退休年龄为67岁。[15]
此外, 自1972年起, 美国已达正常退休年龄仍推迟退休者可获得延迟退休补助。延迟退休补助制度最早规定每推迟一年退休, 增加其养老金1%, 这一标准在1977年提升至3%, 1983年至2009年间逐渐提高到8%, 目前实施的延迟退休补助根据退休者出生年份的不同计发不同的延迟退休补助标准, 年增长率最高仍为8%。[16]
(三) 两国退休制度的启示
德、美两国作为社保制度完善的发达国家, 其各自对退休制度的建构与改革中存在许多共通点值得借鉴。
第一, 同龄退休是法治发达国家的共识。德、美两国在上世纪后期均实现了男女同龄退休。实际上, 绝大多数国家在规定退休年龄时均不考虑性别或身份的差异。截至目前, 全球已有近160个国家 (地区) 统一了同龄退休。我国正处于法治建设的关键时期, 应积极回应法治的需要, 抓住机遇推行渐进式延迟退休以实现男女同龄退休。
第二, 延长退休年龄需经历较长的过渡期。德国花了足足18年过渡才将退休年龄延长至67岁, 美国在提高退休年龄时亦每年仅延长2个月;此外, 自立法确认至正式实施延迟退休亦间隔数年甚至十数年之久。我国推行同龄退休也应当“小步慢走, 渐进到位”。现行退休制度在我国已沿用四十年, 劳动者已产生适应性甚至依赖性, 不少人难免对延长退休年龄直至同龄退休心存抵触, 故有必要为劳动者提供充分的缓冲期, 小步迈进逐渐实现同龄退休。
第三, 应赋予劳动者选择退休的权利, 实行灵活退休。德国设定了弹性退休的渠道, 美国亦取消了法定退休年龄。我国在坚持同龄退休立场的同时, 也应兼顾实质平等, 赋予满足条件的劳动者选择提前退休的权利。
第四, 有必要采取一定的激励措施鼓励延迟退休。德国采用精算调整养老保险待遇的方式赋予延迟退休者更多的养老金, 美国亦为延迟退休者提供补助, 以此来提高老年劳动力的市场参与率。我国在实施延迟退休最终实现同龄退休的过程中, 也需辅之相应的激励机制以提高劳动者延迟退休的积极性。
四、同龄退休的中国模式
作为特别平等权的性别平等, 始终是全社会关注的重点, 因性别差异而不同的退休年龄自始便饱受争议。随着社会法治的进步与女性意识的觉醒, 民众对男女同龄退休有了更广泛的思想认同, 而社会的飞速发展与剧烈转型也为实现这一理想提供了充分的现实条件。“十三五规划”中提到了“出台渐进式延迟退休年龄政策”, 这意味着实现男女同龄退休的时代契机已经出现, 故本文提出同龄退休的可行方案供未来改革时参考。具体内容如下:
(一) 坚持平等权的要求, 构建同龄退休的基本框架
首先, 根据现行规定, 不单是异性之间, 即便是不同职业身份的女性也适用不同的退休年龄, 这显然有违平等权的要求。伴随劳动力市场的规范, 劳动者在不同岗位间的流动日益频繁, 企业为追求利润最大化, 其内员工同时具备“干部”与“工人”身份的情形屡见不鲜, 此时仍区别对待既不现实亦不合理, 故应摒弃“女工人”与“女干部”的身份划分, 全体女性统一退休年龄, 这是实现同龄退休的重要前提。
其次, 目前我国女性比男性早5至10年退休, 为实现同龄退休, 势必要延迟女性退休年龄。建议在统一女性退休年龄的前提下采用“女先男后”或“女快男慢”的策略, 若遵循前者, 可规定自未来某年起, 每年延迟女性退休1个月或2个月, 直至退休年龄同样达到60岁后, 再考虑将退休年龄按前述速率统一继续推迟;若遵循后者, 则可规定自未来某年起, 女性与男性同时延迟退休年龄, 但女性每年延迟4个月, 男性每年延迟1个月, 以女性统一于55岁退休为例, 经过20年的时间可实现同龄退休, 此时男、女性的退休年龄皆为61岁。根据学者的测算, 2010年我国男性的健康工作寿命为61.64岁且健康工作寿命存在下降趋势, [17]故退休年龄统一于60岁或61岁的设定相对比较稳妥, 当然若未来有新的研究数据则可作相应调整。
最后, 在坚持男女同龄退休的刚性前提下, 应实行柔性的弹性退休制度。完善的制度必然考虑现实的差异, 平等的内涵中包含合理的差别。即便是当下, 亦非全体劳动者均支持延长退休年龄, 有相当比例的劳动者对漫长的工作生涯心存排斥。为追求实质平等, 平衡不同工作强度岗位上劳动者的利益, 有必要实行弹性退休。我国虽存在提前退休的制度, 但在实践中具有强制性, 女性的提前退休年龄过早且男女差距较大。故建议在统一最晚退休年龄 (如61岁) 的前提下, 取消强制提前退休的规定, 赋予满足条件的劳动者自50岁起选择退休的权利, 但在执行初期该权利仍应限于从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作的劳动者享有, 待过渡至条件成熟再普及全体劳动者。
(二) 配套相应的养老金奖惩机制
在构想的同龄退休制度中, 延迟退休年龄与弹性退休均不可或缺, 故有必要效仿域外各国的做法, 扣减提前退休劳动者的养老金, 对延迟退休年龄的劳动者进行养老金补助, 减少或增加的比例按照提前或延迟的年份累计, 以此来激发劳动者延迟退休的积极性。
对此, 有关政府部门需在实行同龄退休前做好调研, 重新调整养老金的计算方式, 加大养老金的补偿力度以弥补延迟退休给劳动者增加的压力。
目前影响养老金计算方式的因素主要包括工作年限、退休年龄、支付年限、支付金额等, 建议在未来调整时加入工作强度、身体状况、家庭负担等考虑因素。
(三) 将同龄退休的改革纳入法治化的轨道
“重大改革于法有据”, 同龄退休的改革必须从法治破题。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》与《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》 (国发[1978]104号) 是目前法定退休年龄的依据, 但这两部法规明显层级较低。既是规范退休这一基本权利, 理应上升至法律层面, 且名为“暂行办法”却沿用40年之久, 显然不妥。
按照立法逻辑, 既然有《劳动法》等保障劳动者工作的权益, 也应有维护劳动者退休后权益的相应法律, 故建议整合目前所有关于退休制度的规定并由全国人大制定《中华人民共和国退休法》, 以明确劳动者的退休权, 对同龄退休制度与劳动者退休权益进行法律保障。
若目前尚不具备制定《退休法》的条件, 则可先在《劳动法》《就业促进法》或《妇女权益保障法》等法律中增补同龄退休的条款, 待时机成熟再制定专门的退休法律。
(四) 推行同龄退休的时间节点需要慎重
现行的法定退休年龄在我国已沿用40年之久, 短期内便将其改变既不符合社会现实又不公平, 容易引起劳动者的抵触心理并激化社会矛盾, 且与同龄退休配套的养老金计算新方式与法律体系需要花费相当长的时间去调整与制定。
按照我国目前的进度, 2020年前有望提出渐进式延迟退休年龄政策的方案, 但建议起码从2025年开始实施, 为劳动者留足缓冲的时间。
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