省级政府教育统筹是我国教育综合改革的重要内容。统筹区域各级各类教育均衡发展，以教育治理政策变革引领教育发展方式创新，既是推进教育治理体系现代化的主要内容，同时也是实现教育治理能力现代化的重要手段[1].省级政府教育统筹自提出以来，经历了一个不断调适和完善的变迁过程，其变迁的背后有着特殊的时代背景和多种动力机制的作用。为科学研判省级政府教育统筹发展的生态环境，清晰把握省级政府教育统筹发展制度产生与变迁背后的一般规律，推进省级政府教育统筹制度不断完善、优化以及教育统筹发展实践的拓展与深入，必须深入分析省级政府教育统筹发展制度变迁背后的各种复杂利益机制，对省级政府教育统筹制度的变迁过程、问题及优化路径做系统的把握和研究。
一、省级政府教育统筹制度变迁的基本范式。
改革开放以来，我国教育获得了快速发展，基本实现了九年义务教育的普及，基本解决了“有学上”的问题。但伴随经济转轨社会转型的逐步推进，追求有质量的教育公平逐步成为“后普九”时代教育发展的内在要求[2].公众教育需求与诉求也逐步发生了变化，从要求“有学上”转向“上好学”,从外延式发展转向内涵式发展[3].公众教育需求的变化迫切要求实现教育的优质化、均衡化发展。然而，现阶段区域、城乡、校际差距的扩大化，师资、财力与物力等资源的不均衡配置，均成为提高教育质量、实现教育均衡发展的重大阻碍。为改变教育发展现状、缓解各种教育矛盾与问题以及满足公众教育需求，亟需创新教育管理制度、治理方式，亟待深化教育领域各项改革。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。在从管理向治理转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，教育治理体系和治理能力现代化目标也得以正式确定。为推进教育治理体系和治理能力现代化，亟需以教育管理、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。省级政府教育统筹的提出，正是对教育治理方式改革与创新这一要求所作出的重大回应。
省级政府教育统筹，强调省级政府的统筹协调，强调在中央的领导下，在省级政府的统筹管理下，理顺中央与地方、政府与学校、政府与社会的关系，明确政府和相关部门的职责，促进教育领域的“管办评”分离，实现教育领域的简政放权、多元化治理，不断为教育的改革发展注入新活力，推动教育治理体系与治理能力现代化的实现。从提出到试点、从试点到扩大，不同时期省级教育统筹发展制度呈现出不同特征。总体上看，教育统筹制度经历了一个不断调适、优化的变迁过程，实施范围有限扩大，实践深度日益拓展，实践成果缓慢展现，逐步走向规范化、科学化。真正意义上的省级政府教育统筹制度开始于 2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《教育规划纲要》）的颁布。依据其主要标志性政策文件的发布和实践发展状况，可把我国省级政府教育统筹制度发展变迁细分为以下三个阶段：
（一）省级政府教育统筹制度的酝酿阶段。
省级政府教育统筹制度在真正提出之前经过了较长时间的准备和积淀，这一阶段，没有明确提出省级政府教育统筹制度，教育统筹制度的实施也具有一定的狭隘性，实践缺乏相应的规范和指南。省级政府统筹教育的范围和内容也相对有限，以统筹高等教育发展为主，辅之以统筹义务教育与城乡教育。在高等教育方面，1994 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提到了“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”;1999 年颁布的《关于面向 21 世纪教育振兴行动计划书》中也提到“形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。”较为清晰的体现了高等教育逐步转向由省级政府统筹发展。在义务教育方面，这一时期对义务教育的统筹也有所涉及，如在 2001 年颁布的《国务院关于基础教育改革的决定》（以下简称 《决定》）中“省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”、“省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划”等内容条款都涉及到了省级政府对义务教育的统筹管理；2005 年颁布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》
进一步提到“省级政府要统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费”;2006 年颁布的《义务教育法》提到“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”一系列的内容条款都呈现出了省级政府在义务教育方面承担的统筹管理责任。在城乡教育统筹方面，2002 年党的十六大提出了“城乡统筹”,城乡教育统筹作为城乡统筹改革极为重要的组成部分，得到了国家的高度重视，在我国诸多地区部署实施了城乡教育统筹综合改革试验，如江苏、浙江、上海、北京、重庆、四川等①。这一时期的教育统筹，涉及的范围、内容和对象相对来说较为狭窄，但小范围的实践和探索并没有弱化省级政府教育统筹制度所具有的优点和效用，试点所呈现出来的成果和价值使得省级政府教育统筹制度得到了认可和进一步的推广。
（二）省级政府教育统筹制度的提出阶段。
在省级政府教育统筹制度提出阶段，省级政府对教育的统筹和管理占据着主导地位，其统筹范围、对象、目标等方面都有了新的发展，教育统筹发展实践在广度、深度上也有了较大程度的变化。这一时期，国家颁布的文件明确提出了要加强省级政府教育统筹。2010 年《教育规划纲要》颁布，明确提出“要加强省级政府教育统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”.要“统一管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展；统筹省域内普通高中教育和中等职业教育的协调发展；统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作，提高教育服务经济社会发展的水平等”.明确阐述和规定了省级政府教育统筹的目标、任务、方式等，为省级政府教育统筹发展提供了科学的、规范的实践指导和行动指南。同时，在明确提出省级政府教育统筹后，国家还部署实施了省级政府教育统筹综合改革试点。选取北京、上海、安徽、广东、云南、新疆、深圳作为省级政府教育统筹综合改革试点地，深化教育管理体制改革，创新教育治理方式，统筹推进各级各类教育协调发展。试点各地在纲要的政策精神和地方试点方案的指导下，积极探索、勇于创新、注重总结，开拓出各具特色的省级政府教育统筹模式，推动省级政府教育统筹的进一步深化和发展。
（三）省级政府教育统筹制度的调整阶段。
任何制度建设都是一个不断探索、创新的长期发展过程。制度变迁的最终结果体现为制度的绩效，制度变迁的最终绩效，往往是中央和地方权力精英、行业精英与社会民众多方博弈的结果，是国家选择性治理的产物[4].党的十八届三中全会召开，国家治理体系与治理能力现代化目标正式确定，政治、经济、教育等领域的治理方式也随之发生转变。在这一形势下，推进教育发展，实现教育均衡发展，必须加大省级政府对教育的统筹，以破解重大难题为突破口，实现教育的科学发展、协调发展和可持续发展[5].省级政府教育统筹发展由此也进入调整阶段，即扩大化发展阶段。这一时期的省级政府教育统筹发展在教育改革各项措施中最引人注目，广度和深度也进一步得到加强。一些地方为贯彻落实《决定》对深化教育领域综合改革所做出的重要部署，回应加强省级政府教育统筹权的要求，纷纷探索和创新省级政府教育统筹的扩大，在总结前期试点经验和教训基础上，寻找新的亮点和突破口，为全国提供更多更好的先导、先行和示范经验。这一阶段，省级政府教育统筹不再从属于其他的改革方式和手段，而是作为国家教育体制改革的三大类之一存在着，以相对独立的地位得到各级政府和部门的关注；其功能也不再局限于资源配置，充分发挥其统筹规划、资源配置、监督管理、提供服务等功能和作用，成为深化教育体制改革，实现教育公平和公共服务均等化的重要工具；其统筹内容和范围也逐渐扩展，不再仅仅局限于教育领域，逐步延伸至公共服务其他方面内容。扩大省级政府教育统筹权，这是国家立足事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策，必将有力地推动我国教育整体发展进入一个新阶段[6].
二、省级政府教育统筹制度存在的主要问题。
在推进教育治理体系和治理能力现代化的进程中，省级政府教育统筹综合改革作为国家推行的一项综合改革试点项目，在我国诸多地方予以推行，以其追求教育公平、统筹协调、均衡发展、服务导向等理念获得了民众认可和快速发展。但在其效用与成绩展现的同时，也暴露出不少问题。当前，要科学评估省级政府教育统筹制度的发展态势，克服省级政府教育统筹实施过程中的瓶颈，才能有针对地优化省级政府教育统筹制度顶层设计，提高教育统筹改革的总体效果。
（一）教育统筹发展制度缺乏权威性与约束力。
当前，我国各地省级政府教育统筹多采取政府制定并下发“红头文件”而非正式的法律（法规）形式予以推行，使得省级政府教育统筹制度呈现“弱权威性、弱约束力”.省级政府教育统筹缺乏规范而正式的制度约束，容易造成地方政府在开展教育统筹发展时随意性较大。统筹标准和实施动力主要取决于主要领导人的主观意愿，容易造成各自为政，带来新一轮的教育差距和鸿沟。关于省级政府教育统筹发展的体制安排、信息公开、实施运行等方面也缺乏正式的规章制度，导致省级政府教育统筹实践中权限不明、体制不顺、主观随意性大等现象突出，严重影响了省级政府教育统筹发展制度的科学性和有效性，弱化了教育统筹效力，造成省级政府教育统筹综合改革“雷声大，雨点小”.同时，由于没有统一的、权威的法律作保障，使得省级政府教育统筹发展很可能成为一种短期行为，难以保证其发展的长效性、持续性和稳定性。当前，我国省级政府教育统筹尚处于探索、试点阶段，总体上取得了一些成效，但仍面临着诸多问题与困境，使得教育统筹发展制度的权威性与约束力受到了很大挑战，严重影响了教育统筹制度效力的完整性。
